歷史上的公共租賃房

吳鉤

北宋時(shí)，東京左右?guī)暾瑒?wù)管理的公租房可以供應(yīng)大約10%的東京人口居住，再加上私人的租賃房、其他政府部門(mén)（如國(guó)子監(jiān)、汴河堤岸司等）經(jīng)營(yíng)的公租房，東京城內(nèi)外約有半數(shù)人口是租房居住的。

包括北京、上海、廣州在內(nèi)的多個(gè)城市都發(fā)布了“發(fā)展公共租賃住房市場(chǎng)”的規(guī)劃，在樓價(jià)高企不下的情勢(shì)下，我們不妨預(yù)期：公共租賃房的擴(kuò)大供應(yīng)，應(yīng)該可以滿(mǎn)足一部分暫時(shí)購(gòu)買(mǎi)不了商品房的城市人口的居住需求，緩解當(dāng)前緊張的住房供需矛盾。

從世界范圍的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一個(gè)城市的規(guī)模越大，經(jīng)濟(jì)越繁榮，人口流動(dòng)越頻繁，那么這個(gè)城市的房屋自住率也會(huì)越低，租住率則相應(yīng)提高，比如，據(jù)美國(guó)國(guó)家人口普查局發(fā)布的2010年官方普查數(shù)據(jù)，美國(guó)居民的房屋自有率為 65.1% ，城市的房屋自有率僅為47.3% ，紐約市更是只有 33.0%。租房的門(mén)檻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于購(gòu)房，更容易滿(mǎn)足城市中低收入人口、流動(dòng)人口以及年輕群體、單身群體的住房需求。因此，推進(jìn)租賃房（包括公共租賃房）的建設(shè)可謂順應(yīng)了城市發(fā)展的歷史方向。

從歷史的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中國(guó)歷史上正好有一個(gè)時(shí)期，公共租賃房市場(chǎng)非常活躍，可以為當(dāng)下的公共租賃房建設(shè)提供借鑒。這個(gè)歷史時(shí)期便是宋代。

眾所周知，宋朝工商業(yè)繁榮，城市化率較高（按日本漢學(xué)家斯波義信的統(tǒng)計(jì)，南宋鼎盛時(shí)期的城市化率可能達(dá)到30%。作為對(duì)比，清代中葉的城市化率約為7%），東京開(kāi)封府的城市人口超過(guò)100萬(wàn)，是當(dāng)時(shí)世界上最大規(guī)模的超級(jí)大都市。據(jù)包偉民先生估算，北宋后期，東京市區(qū)的人口密度約為12000～13000人/平方公里，相當(dāng)于今天的日本東京都。

人口密度如此之高的大城市，必定是寸土寸金，房?jī)r(jià)高不可攀。北宋前期，東京的一套豪宅少說(shuō)也要上萬(wàn)貫，一套普通的住房也叫價(jià)上千貫;而到了北宋末期，豪宅的價(jià)格更是暴漲至數(shù)十萬(wàn)貫，以當(dāng)時(shí)銅錢(qián)的購(gòu)買(mǎi)力折算成人民幣，少說(shuō)也得5000萬(wàn)元以上。別說(shuō)市井細(xì)民無(wú)力購(gòu)房，就連宰相級(jí)別的高官，也不乏租房居住之人，有些薪俸較低的中下層官員，由于每月都要交房租，還成了“月光族”，比如有一位叫做章伯鎮(zhèn)的京官就發(fā)過(guò)牢騷：“任京有兩般日月：望月初，請(qǐng)料錢(qián)，覺(jué)日月長(zhǎng);到月終，供房錢(qián)，覺(jué)日月短。”

當(dāng)然，話(huà)又得說(shuō)回來(lái)，你要在開(kāi)封府租間房子居住，還是挺方便的，因?yàn)楸彼螘r(shí)，京師的租賃住房市場(chǎng)十分發(fā)達(dá)，不但有大量的民房出租，而且，宋政府也向市場(chǎng)提供了一大批公共租賃房，并成立了一個(gè)叫做“店宅務(wù)”的機(jī)構(gòu)來(lái)管理公屋。

店宅務(wù)有點(diǎn)像現(xiàn)在的物業(yè)公司，主要負(fù)責(zé)公租房的招租、收租與維護(hù)。宋朝時(shí)，各個(gè)州郡幾乎都建有公租房，設(shè)有店宅務(wù)，不過(guò)還是以京師的左右?guī)暾瑒?wù)規(guī)模最大。從組織構(gòu)架來(lái)看，左右?guī)暾瑒?wù)置有“勾當(dāng)?shù)暾瑒?wù)”一員，相當(dāng)于總經(jīng)理;“勾押官”3～4員，相當(dāng)于副總經(jīng)理;“掠房錢(qián)親事官”40～50名，相當(dāng)于業(yè)務(wù)經(jīng)理，主管招租與收租業(yè)務(wù);另有“修造指揮”（維修工人）500人。

左右?guī)暾瑒?wù)轄下的公共租賃房又有多少間呢？北宋天禧元年（1017），京師店宅務(wù)名下共有23300間公租房;天圣三年（1025），公屋數(shù)目增加到26100間;熙寧十年（1077），店宅務(wù)轄下的公屋有14626間，別墅有164所，空地有654段。以東京常住人口20萬(wàn)戶(hù)（100萬(wàn)人）、每戶(hù)需要住房一間計(jì)算（古人說(shuō)的一間房，不是指一個(gè)房間，而是指一開(kāi)間），左右?guī)暾瑒?wù)管理的公租房可以供應(yīng)大約10%的東京人口居住。再加上私人的租賃房、其他政府部門(mén)（如國(guó)子監(jiān)、汴河堤岸司等）經(jīng)營(yíng)的公租房，北宋東京的租賃房市場(chǎng)是非常龐大的，據(jù)學(xué)者楊念群先生的估算，東京城內(nèi)外約有半數(shù)人口是租房居住的。換言之，北宋東京的房屋自住率只有50%左右，接近于今日美國(guó)城市的水平。

剩下的問(wèn)題是，那些生活在京城中下層的宋朝人是否支付得起租金。這需要先弄清楚兩個(gè)問(wèn)題：一是店宅務(wù)公屋的租金水平。這個(gè)問(wèn)題有史料可考據(jù)。據(jù)《宋會(huì)要輯稿》，天禧元年，左右?guī)暾瑒?wù)名下的23300間公屋共收到租金140093 貫，計(jì)算一下，便可以知道平均日租金是17文錢(qián)左右;天圣三年，店宅務(wù)的26100間公屋共收到租金134629 貫，平均日租不足15文錢(qián)。由于15文錢(qián)只是平均數(shù)，肯定有一部分公屋的日租金實(shí)際上低于15文。這個(gè)租金水平，比當(dāng)時(shí)東京私人房屋的租賃市場(chǎng)價(jià)大概要低得多。

接下來(lái)，我們還要弄清楚宋朝市民的收入水平。根據(jù)多份宋代日工價(jià)樣本以及程民生教授的研究，宋代的一名中下層市民，不管是在官私手工業(yè)當(dāng)雇工，還是給富貴人家當(dāng)傭人，抑或是在城市擺個(gè)小攤做小生意，日收入基本上都在100～300文錢(qián)之間。而當(dāng)時(shí)維持一名成年人基本溫飽的日開(kāi)支，大約是20文錢(qián)。每日15文錢(qián)上下的住房開(kāi)支，相當(dāng)于每天吃飯的費(fèi)用，大致是市井細(xì)民日收入的十分之一，絕不算高。因此，從支付能力來(lái)看，他們是租得起店宅務(wù)公屋的。

此外，店宅務(wù)公屋的租戶(hù)還可以享受到宋政府提供的一些優(yōu)恤，包括：租金從承租日的第六天算起，前面五日免租金，是留給住戶(hù)搬家、收拾物件的時(shí)間;一年下來(lái)，總有好幾天可免納房租，比如遇上大雪天氣，或者是冬至、寒食等節(jié)日，朝廷通常會(huì)下詔蠲免房租;日租金15文錢(qián)以下的貧困住戶(hù)，減免租金的機(jī)會(huì)還會(huì)更多一些;店宅務(wù)不能向租戶(hù)加收房租，因虧損原因?qū)嵲谛枰{(diào)整租金時(shí)，貧困戶(hù)的房租還是不得提高;若是公屋需要拆遷，租戶(hù)還可以獲得若干“搬家錢(qián)”，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是同批拆遷私屋業(yè)主的一半。

店宅務(wù)公屋的租金低于市場(chǎng)價(jià)，顯然會(huì)激勵(lì)一部分人租賃公屋，再轉(zhuǎn)租他人，當(dāng)起“二房東”。為了防止出現(xiàn)這一弊病，宋政府給店宅務(wù)制訂了一套完備的制度，這里我只介紹其中的幾條：其一，店宅務(wù)的管理者、工作人員不得承租本務(wù)轄下的任何公屋;其二，已經(jīng)在京師購(gòu)置了物業(yè)的市民也不得承租店宅務(wù)公屋;其三，租戶(hù)租賃公屋，必須是自家居住，不得轉(zhuǎn)租給他人;其四，租戶(hù)若購(gòu)買(mǎi)了房屋，必須退還店宅務(wù)公屋;其五，租戶(hù)承租與退租之時(shí)，都要核查身份，驗(yàn)明是否為同一人。

應(yīng)該說(shuō)，禁止公共租賃房的住戶(hù)當(dāng)“二房東”，是很合理的要求，今天的公租房制度也應(yīng)當(dāng)寫(xiě)入這樣的禁約。

一千年前的政府，能夠建成數(shù)以萬(wàn)計(jì)的公共租賃房投入市場(chǎng)，并形成一整套相當(dāng)完備、周密的公租房制度，很不簡(jiǎn)單。