歷史上的公共租賃房

吳鉤

北宋時，東京左右廂店宅務管理的公租房可以供應大約10%的東京人口居住，再加上私人的租賃房、其他政府部門（如國子監、汴河堤岸司等）經營的公租房，東京城內外約有半數人口是租房居住的。

包括北京、上海、廣州在內的多個城市都發布了“發展公共租賃住房市場”的規劃，在樓價高企不下的情勢下，我們不妨預期：公共租賃房的擴大供應，應該可以滿足一部分暫時購買不了商品房的城市人口的居住需求，緩解當前緊張的住房供需矛盾。

從世界范圍的經驗來看，一個城市的規模越大，經濟越繁榮，人口流動越頻繁，那么這個城市的房屋自住率也會越低，租住率則相應提高，比如，據美國國家人口普查局發布的2010年官方普查數據，美國居民的房屋自有率為 65.1% ，城市的房屋自有率僅為47.3% ，紐約市更是只有 33.0%。租房的門檻遠遠低于購房，更容易滿足城市中低收入人口、流動人口以及年輕群體、單身群體的住房需求。因此，推進租賃房（包括公共租賃房）的建設可謂順應了城市發展的歷史方向。

從歷史的經驗來看，中國歷史上正好有一個時期，公共租賃房市場非常活躍，可以為當下的公共租賃房建設提供借鑒。這個歷史時期便是宋代。

眾所周知，宋朝工商業繁榮，城市化率較高（按日本漢學家斯波義信的統計，南宋鼎盛時期的城市化率可能達到30%。作為對比，清代中葉的城市化率約為7%），東京開封府的城市人口超過100萬，是當時世界上最大規模的超級大都市。據包偉民先生估算，北宋后期，東京市區的人口密度約為12000～13000人/平方公里，相當于今天的日本東京都。

人口密度如此之高的大城市，必定是寸土寸金，房價高不可攀。北宋前期，東京的一套豪宅少說也要上萬貫，一套普通的住房也叫價上千貫;而到了北宋末期，豪宅的價格更是暴漲至數十萬貫，以當時銅錢的購買力折算成人民幣，少說也得5000萬元以上。別說市井細民無力購房，就連宰相級別的高官，也不乏租房居住之人，有些薪俸較低的中下層官員，由于每月都要交房租，還成了“月光族”，比如有一位叫做章伯鎮的京官就發過牢騷：“任京有兩般日月：望月初，請料錢，覺日月長;到月終，供房錢，覺日月短。”

當然，話又得說回來，你要在開封府租間房子居住，還是挺方便的，因為北宋時，京師的租賃住房市場十分發達，不但有大量的民房出租，而且，宋政府也向市場提供了一大批公共租賃房，并成立了一個叫做“店宅務”的機構來管理公屋。

店宅務有點像現在的物業公司，主要負責公租房的招租、收租與維護。宋朝時，各個州郡幾乎都建有公租房，設有店宅務，不過還是以京師的左右廂店宅務規模最大。從組織構架來看，左右廂店宅務置有“勾當店宅務”一員，相當于總經理;“勾押官”3～4員，相當于副總經理;“掠房錢親事官”40～50名，相當于業務經理，主管招租與收租業務;另有“修造指揮”（維修工人）500人。

左右廂店宅務轄下的公共租賃房又有多少間呢？北宋天禧元年（1017），京師店宅務名下共有23300間公租房;天圣三年（1025），公屋數目增加到26100間;熙寧十年（1077），店宅務轄下的公屋有14626間，別墅有164所，空地有654段。以東京常住人口20萬戶（100萬人）、每戶需要住房一間計算（古人說的一間房，不是指一個房間，而是指一開間），左右廂店宅務管理的公租房可以供應大約10%的東京人口居住。再加上私人的租賃房、其他政府部門（如國子監、汴河堤岸司等）經營的公租房，北宋東京的租賃房市場是非常龐大的，據學者楊念群先生的估算，東京城內外約有半數人口是租房居住的。換言之，北宋東京的房屋自住率只有50%左右，接近于今日美國城市的水平。

剩下的問題是，那些生活在京城中下層的宋朝人是否支付得起租金。這需要先弄清楚兩個問題：一是店宅務公屋的租金水平。這個問題有史料可考據。據《宋會要輯稿》，天禧元年，左右廂店宅務名下的23300間公屋共收到租金140093 貫，計算一下，便可以知道平均日租金是17文錢左右;天圣三年，店宅務的26100間公屋共收到租金134629 貫，平均日租不足15文錢。由于15文錢只是平均數，肯定有一部分公屋的日租金實際上低于15文。這個租金水平，比當時東京私人房屋的租賃市場價大概要低得多。

接下來，我們還要弄清楚宋朝市民的收入水平。根據多份宋代日工價樣本以及程民生教授的研究，宋代的一名中下層市民，不管是在官私手工業當雇工，還是給富貴人家當傭人，抑或是在城市擺個小攤做小生意，日收入基本上都在100～300文錢之間。而當時維持一名成年人基本溫飽的日開支，大約是20文錢。每日15文錢上下的住房開支，相當于每天吃飯的費用，大致是市井細民日收入的十分之一，絕不算高。因此，從支付能力來看，他們是租得起店宅務公屋的。

此外，店宅務公屋的租戶還可以享受到宋政府提供的一些優恤，包括：租金從承租日的第六天算起，前面五日免租金，是留給住戶搬家、收拾物件的時間;一年下來，總有好幾天可免納房租，比如遇上大雪天氣，或者是冬至、寒食等節日，朝廷通常會下詔蠲免房租;日租金15文錢以下的貧困住戶，減免租金的機會還會更多一些;店宅務不能向租戶加收房租，因虧損原因實在需要調整租金時，貧困戶的房租還是不得提高;若是公屋需要拆遷，租戶還可以獲得若干“搬家錢”，補償標準是同批拆遷私屋業主的一半。

店宅務公屋的租金低于市場價，顯然會激勵一部分人租賃公屋，再轉租他人，當起“二房東”。為了防止出現這一弊病，宋政府給店宅務制訂了一套完備的制度，這里我只介紹其中的幾條：其一，店宅務的管理者、工作人員不得承租本務轄下的任何公屋;其二，已經在京師購置了物業的市民也不得承租店宅務公屋;其三，租戶租賃公屋，必須是自家居住，不得轉租給他人;其四，租戶若購買了房屋，必須退還店宅務公屋;其五，租戶承租與退租之時，都要核查身份，驗明是否為同一人。

應該說，禁止公共租賃房的住戶當“二房東”，是很合理的要求，今天的公租房制度也應當寫入這樣的禁約。

一千年前的政府，能夠建成數以萬計的公共租賃房投入市場，并形成一整套相當完備、周密的公租房制度，很不簡單。