我國海洋生態災害應急管理機制建設的對策研究

梁軍　呂婧　劉巖

摘要：指出了海洋生態環境災害在一定區域范圍內破壞了海洋生態環境，對海洋經濟的健康發展造成了影響。但由于我國海洋災害應急保障機制不夠健全，應急預案系統不完善，導致海洋生態災害在預報、預警、處置和救援等環節存在問題，因此，優化完善海洋生態災害應急管理體制已成為我國海洋生態環境管理工作中亟需解決的問題之一。分析了當前我國海洋生態災害應急管理機制的現狀及存在的問題，介紹了國外發達國家先進的應急管理體系建設經驗，并結合我國海洋生態災害應急管理工作的實際，提出了現階段我國海洋生態災害應急管理機制建設的對策建議。

關鍵詞：海洋生態災害；應急管理機制；監測預報；應急救援

中圖分類號：X835

文獻標識碼：A文章編號：16749944（2017）18001404

1引言

近年來，隨著海洋經濟的快速發展，人類開發海洋的活動日益增加，與之相伴的海洋生態環境污染問題不斷顯現，赤潮、綠潮和海上溢油等海洋生態災害事件頻繁發生。自2011年以來，青島市海域每年夏季都有大面積的滸苔侵入事件發生，嚴重破壞了海洋生態環境，對青島近海海域水質和海水養殖產業的發展造成不良影響。2014年11月，青島中石化原油管道爆炸發生溢油事故，膠州灣海域造成嚴重污染，導致了周邊海域水質的下降。諸多生態災害的發生，暴露出了當前我國的海洋生態應急管理工作的問題，管理機制建設的不夠完善，應急預案系統“有而無用”，特別是應急處置保障制度不健全，導致對海洋生態災害發生預警不及時和處理效率低，在災后救援和災害污染救治工作中也存在大量的難題。因此，在不斷加快海洋經濟發展和海洋資源開發利用的同時，更要注重加強海洋生態災害應急管理機制建設，該項工作應該成為我國海洋生態建設的一項重要戰略任務[1]。鑒于我國的海洋生態災害應急管理工作起點低、起步晚，在應急管理機制建設方面處于“學中做、做中學”的探索完善階段，本文在客觀分析國內海洋生態災害應急管理機制現狀和存在問題的基礎上，學習借鑒國外海洋經濟發達國家的先進應急管理建設經驗，提出了對我國海洋生態災害應急管理機制建設的優化對策建議。

2我國海洋生態災害應急管理機制現狀

2.1海洋生態災害應急管理組織體系

通過多年的探索總結，我國海洋生態災害應急管理組織體系架構已經基本建立，涵蓋國家海洋局和沿海省市海洋系統，在各海洋系統分設了防災減災和生態環保等職能部門，承擔海洋觀測、預報和評價的管理工作，組織編制海洋災害公報，建立起了海洋防災減災工作機制。但在海洋災害應急管理和處置過程中，仍然存在“條、塊”分離、上下銜接不暢的現象，缺乏統一有效的災害應急響應機制，部門間缺乏統籌協調[2]。在發生嚴重的海洋災害突發事件時，各部門僅考慮到自己的問題，沒有強調與上級和平級其他部門的相互協調配合，共同解決問題，從而使得災害處置工作難度增大、效率降低。

同時，國家海洋局下屬的東海、北海、南海分局與管轄海區的部分沿海省市政府間信息溝通不到位，利益協調機制不健全，容易造成分局與沿海省市政府間的本位主義，極大地影響在災害預警處置過程中配合協作的積極性。

2.2海洋生態災害應急管理法律體系

2000年開始，國家逐漸重視應急管理機制建設工作，不斷改進和完善法律法規體系。2004年和2005年分別把突發事件緊急狀態寫入《憲法》并通過了《國家突發公共事件總體應急預案》。但是，在海洋生態災害應急管理方面，目前國家并沒有制定專門的法律法規，涉及海洋生態災害的應急管理條款基本都是涵蓋在相關的海洋環境和漁業法規中，因此，海洋災害的應急管理缺乏國家海洋系統的指導性法律法規文件。沿海各省市都是依據應急管理工作職能，相應編制各省市部門規章或者規范性文件，使其不具備較強的法律效力，同時，在災害應急處置過程中，這些法規的實施很難有效地得到貫徹執行，從而造成應急處置和災害救援工作效率低。另外，現有這些涉及海洋災害應急管理的法律法規之間存在著部分規定相互沖突的問題，且制定工作相對不精細，很大程度上容易造成職能部門間工作分工模糊、交叉重復，導致在災害發生后推諉扯皮、避職躲責的現象。在災害應急管理法律體系建設過程中，同時要更加注重對海洋生態災害應急預案的編制工作，統籌協調好各部門間的關系，細化災害處置過程中每一項工作流程，明晰各職能部門的權責。

2.3海洋生態災害監測預報體系

海洋生態災害監測預報體系是國家海洋局負責指導建設，由國家海洋環境監測中心、國家海洋各分局、海洋環境預報中心等若干單位組成，主要體現在宏觀方面提供海洋生態災害的決策指導，充分依托先進的海洋環境監測技術，建立災害應急響應機制。通過遙感衛星、浮標、臺站等監測設備，加強海洋生態環境的定點定時監測，并將監測結果實時反饋至預報中心，預報中心再按照不同的災害等級啟動相應的預警標準，及時地在網站、報紙等媒體上公布災害信息[3]。

由于我國海域面積廣闊，受經費、技術等因素影響，我國海洋生態災害監測預報監測站點的分布、數量以及設備難以實現大面積、連續的海況觀測，不能完全達到高質量、高效率的監測預報效果；另一方面，現階段監測預報技術主要是單一致災因子研究，缺乏要素因子綜合分析，集中表現在衛星遙感技術方面，忽略了影響因子之間的動態聯系，從而使預報方法具有一定的片面性。同時，衛星遙感技術建設維護成本較高，易受天氣影響，圖像分辨率不穩定[4]。

2.4海洋生態災害應急救援體系

海洋生態災害應急救援體系主要包括應急救援隊伍建設和應急救援物資保障兩個方面。應急救援隊伍建設分為專業應急隊伍和非專業應急隊伍，專業的應急救援隊伍包括海警、海上專業救援隊、海上醫療隊等，非專業應急隊伍主要是廣大社會團體、志愿者、社區群眾等。但也存在不少問題，如專業應急救援隊伍少，不能滿足發展需要；各種救援力量分散，協同能力差；應急救援隊伍資金裝備投入少等。應急物資保障方面，各級政府都建立了災害應急物資儲備和調配網絡，涵蓋生活物資、救援工作物資和藥品特殊物資等，可以提供海洋應急相關檢測裝備和船只，能夠有效保障應急物資的必要供應。但仍存在著在災害發生時，救援物質出現質量不合格、數量不夠等問題，在物資管理上要做到寧可備而不用，也不要用而不備。endprint

2.5海洋生態災害應急評估體系

災害應急評估體系主要包括災害調查和災后評估兩方面。災害調查由國家海洋局和沿海省、直轄市海洋環境預報中心組織實施，主要是對海洋生態災害發生的原因、等級、財產損失、應急處置行動、災后救援等情況做出客觀性詳細調查，形成災害調查評估報告并上報國家海洋局備案[5]。災害評估主要是評估應急管理組織的工作績效，考量各部門在災害處置過程中各項工作的執行完成情況，具體工作績效以分值形式體現。當前，我國海洋生態災害應急評估體系處于初始階段，尚未制定出一個集經濟、社會、生態、人文等因素于一體的綜合評價指標體系，因此，暫時難以用評估報告全面地考核各部門在應急流程中的工作績效，但是也能在一定程度上總結經驗，不斷提高應急管理運行效率。

綜上所述，我國海洋生態災害應急管理機制面臨著諸多問題和不足，為此要更加重視災害應急管理機制建設，立足當前國內海洋生態文明建設工作實際，學習國外海洋發達國家的先進應急管理機制，汲取國外災害應急管理經驗，為我國海洋生態災害應急管理機制建設和完善提供有價值的借鑒和參考。

3國外海洋發達國家的先進應急管理經驗

3.1美國

美國是颶風、海嘯等自然災害時常發生的國家，政府十分重視災害應急管理工作。一是擁有完善的應急管理體制。美國政府應急管理結構由聯邦政府層、州政府層、地方政府層三級應急管理機構組成，具有高效的應急指揮機制。二是建立了完備的應急管理法制。自1950年美國國會通過了《災難救濟法》成為美國公共安全管理的制度性立法后，建立了一套災害應急管理法律、法規和預案。三是有充分的應急物資儲備。在許多州市都建立應急物資儲備倉庫，以應對突發事件發生時的第一需要。最后美國擁有較為發達的高科技監測預警預報系統，形成了災害信息搜集、共享機制。同時，由企業、社會團體、志愿者等組成的應急管理組織體系，能夠實現統一指揮、統籌協調、相互配合、迅速反應的應急處置和救援體系。

3.2德國

作為行使公共管理和社會服務的一項重要職能，應急管理和災難救助受到德國政府高度重視。在法律法規、管理體制和隊伍建設等方面，政府能夠充分發揮主導作用，有力整合各種社會資源，形成了統一、快速、有效的應急響應機制。一是德國應急管理工作主要是以州政府為主，實行屬地化、扁平化管理，分工明確，職責清晰。聯邦政府主要從信息、技術、財政等方面為各州提供支持合幫助[6]。二是在德國基本法的基礎上，形成一套健全的應急法律法規體系，對應急處置措施和程序、政府責任等方面都予以明確的法律界定。三是利用計算機、大數據、GPS、衛星遙感等系統建立起了信息共享、反應靈敏的現代化應急信息系統，能夠及時準確地采集、分析和發布應急信息。另外，德國是建立專業化救援隊伍較早的國家之一，擁有大量的消防救護和醫療救護、技術救援志愿人員，體現出應急救援技術的熟練性、專業性和協調性。

3.3日本

日本是地震、臺風、海嘯、火山噴發、暴雨等自然災害頻發的國家，在災害應急管理方面，法規健全、體制完善、機制順暢、保障有力、宣傳到位，預防和處置各類突發事件的成效顯著。一是應急管理法律體系健全。日本作為一個法制比較健全的國家，防災減災、公共事件應對等關系國計民生的重大事項，都納入了法制化軌道予以規范。二是應急管理組織體系科學嚴密。20世紀90年代中期以來，日本政府強化了政府縱向集權應急職能，形成中央政府、縣、市分級負責，消防、國土交通等有關部門分類管理，密切配合，防災局綜合協調的應急管理組織體制。三是公眾防災避災意識強，自救互救能力高。日本十分重視應急科普宣教工作，通過各種形式向公眾宣傳防災避災知識，增強公眾的危機意識，提高自護能力，減少災害帶來的生命財產損失。四是應急通訊系統完善發達。完善高效的信息網絡系統，是日本應急管理最為關鍵的措施。充分利用先進的監測預警技術，實時跟蹤監測，分析研究制定預防災害的計劃。

2017年9月綠色科技第18期

4我國海洋生態災害應急管理機制的優化對策

通過學習國外先進的應急管理經驗可以予以啟示，對我國海洋生態災害應急管理機制建設提供了良好的借鑒，如借鑒美國、日本完善的應急法律法規體系，推動我國建設貫穿應急管理每個流程環節的法律法規體系建設；借鑒德國的應急流程設計和現代化應急信息系統，解決我國海洋生態災害應急管理中的部門職責不清的問題和監測預警的準確性問題，具體優化對策如下。

4.1完善海洋生態災害應急管理法律體系

海洋生態災害應急法律體系建設是應急管理工作根本前提和指導依據，我國亟需建立專門針對海洋生態災害應急管理的法律體系。一是要加快海洋生態災害應急法制建設。補齊在應急管理立法上的空缺，消除現有應急法律法規中的條文沖突和矛盾，體現海洋生態災害應急法律體系的一致性。二是要加強海洋生態災害應急預案制度建設。加強海洋生態災害的應急預案建設，通過制定預案實施應急管理體系的法制化、規范化，制定相關的地方規章、標準、制度，規范應急管理各項工作，做到有法可依，有制可循，這樣才能在災害的應急處置和救援行動中更加具有效率性。三是要增強應急教育法律法規體系建設。增強全社會危機應對意識，提高全社會整體應對能力和自我救助能力。把應對自然災害的教育以及實踐技能的教育培養市民化、常態化，對公眾進行有關災難預防、應急措施以及災后如何獲得援助等方面的宣傳教育有助于救災行動。

4.2優化海洋生態災害應急管理組織體系

建議參照德國應急管理條塊結合的協調管理職能機構，明確權威機構為協調、配合、應急聯動運行機制的牽頭機構。從縱向看，根據中央政府、地方政府之間的關系，考慮成本、效能的原則，以及現行的財政管理體制，事權、財權的匹配等，應以國家、省、市、縣應急管理機構建設為重點，實現政府管理扁平化。從橫向看，應急管理存在成本分攤和責任分擔。政府部門之間的關系，應體現分工協作和責任分擔的原則。從政府、企業、社會、公民四個維度之間的關系看，政府是管理的責任主體，應體現與企業、社會組織（中介組織）、公民之間合作的原則，因此需要建立并且強化合作機制。同時，在組織架構中，在相應的機構職能匹配上，對綜合、協調管理的機構職能應明確定位，并賦予相應的手段，使其能夠協調可用資源，才能真正形成合力，實現政府行動上的統籌協調[7]。除此之外，還要加大應急管理資金投入，建設現代化的信息網絡交流平臺，建立信息共享和應急聯動工作制度，形成社會各類應急資源有效處置突發事件的合力。運用市場機制，將政府、專業救援隊伍和社會組織等有效力量整合起來，實現應急救援行動的“全民參與”機制。endprint

4.3加強海洋生態災害應急管理技術研究

從國外的先進應急管理經驗中得知，災害的應急管理必須堅持“預防為主，治理為輔，防治結合”的核心原則，因此，在海洋生態應急災害中，首先，要做好災害預報預警工作，增強技術層面對應急處置救援的決策指導性。唯有不斷地提高海洋生態災害的監測、預報預警技術，方能做到實時監測跟蹤、及時預報預警、盡快治理救援。其次，加大海洋災害應急管理的財政投入。建議每年安排一定的專項資金，引導地方對應急管理技術裝備、培訓、科技方面加大資金投入。加強在赤潮、綠潮等海洋生態研究，設立科研專項，突破赤潮、綠潮等災害致因及生消過程關鍵環節的研究，為我國海洋生態災害監測預報提供有力有效的技術支撐[8]。再次，要加大海洋生態災害監控站點布設，加強對海洋生態災害多發區域的監測。最后，要建立應急信息平臺體系，應急平臺處置突發事件的重要技術保障系統，是實施應急預案的工具。應急平臺要注重軟件和數據庫建設，能主動對突發事件實施全方位監測監控、識別和自動應急；擁有強大的應急智能分析系統，能對突發事件進行科學預測和危險性評估，為制定預案提供科學支撐。在應急平臺體系研究時應按照統一規劃、統一標準的要求，充分整合資源，突出建設重點，注重高效實用，實現應急平臺和其他平臺的互聯互通和信息共享，建立海洋生態災害環境監測數據庫，不斷增強海洋生態災害的預報準確性和精確性。

4.4建立完善的海洋生態災害災后評價體系

應急管理災后評價體系一般從應急管理工作人員績效、流程設計、處置效果、救援力度等方面進行評估。當前我國應急評估體系的建設處于起步階段，要加快我國海洋生態災害應急評估體系建設，制定出一套涵蓋經濟、社會、生態、人文等衡量指標的綜合評價體系，因此，在學習國外先進經驗的同時，也要汲取國內災害評價的得失，認真考核各部門在應急流程中的工作績效，不斷提高和完善災害評估工作。在災害發生后，在各項應急管理工作中要有詳細的記錄，比如災害發生時間、原因及影響，應急響應效率情況、應急預案的實施情況、應急管理機制是否順暢等，各類資料要分門別類做好存檔工作。同時還要建立海洋生態災害應急管理追責機制，要把問責機制貫穿整個災害應急管理流程，按照權責對應、有責必擔的原則，強化應急管理組織和人員的法制意識、責任意識，牢牢樹立各級領導和工作人員的應急工作責任感和使命感，切實提高海洋災害應急管理效能。

5結語

隨著海洋強國戰略和“一帶一路”戰略的深入實施，在重視海洋資源開發利用的同時，必將更加重視海洋生態環境保護。文中綜合闡述分析了我國海洋生態災害應急管理體制的建設現狀，從法律法規、組織管理、預報監測、應急救援等幾個方面討論存在的問題，最后提出相關的對策建議，以為我國海洋生態災害應急管理工作提供一個借鑒和參考。

參考文獻：

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Countermeasures Research of Marine Ecological Disaster Emergency Management System in China

Liang Jun1， Lü Jing2， Liu Yan2

（1. The Blue Economic Development Center of Huangdao District， Qingdao 266555， China；

2. Institute of Oceanographic Instrumentation of Shandong Academy of Sciences， Qingdao 266035， China

）

Abstract： Marine ecological disasters have frequently occurred in recent years， which destroys marine ecological environment and affects the healthy development of the marine economy. However， due to the imperfection of emergency mechanism of marine disaster in China， the emergency plan system is imperfect. So， there are many problems in marine ecological disaster early warning， treatment and reconstruction. Therefore， it has become one of the urgent problems to solve the emergency management system of marine ecological disaster. This paper analyzed the current situation and existing problems of emergency management mechanism of marine ecological disaster in China. It also introduced the advanced practice of emergency management in foreign countries. Referring to the experience of foreign countries and combining with the practical construction of emergency management mechanism of marine ecological disaster， this paper put forward the current situation of marine ecological disaster suggestions on Emergency Management Mechanism.

Key words： marine ecological disaster； emergency management； monitoring and forecasting； emergency rescueendprint