美國互聯網治理概念模型演進及對我國的啟示

文｜高曉雨，閆寒

美國互聯網治理概念模型演進及對我國的啟示

文｜高曉雨，閆寒

一、引言

美國是互聯網的起源地。早期互聯網的建立是美國針對蘇聯在1957年10月4日發射人造衛星所作出的回應。1958年，美國防部發布5105.15號指令并創建了美國國防部高級研究計劃局（ARPA）。上個世紀60年代后期，世界第一個計算機網絡（ARPANET）應運而生。此后數十年時間里，互聯網不斷發展壯大，各國相繼接入并最終形成了聯通全球的巨大網絡，融入經濟社會各個領域，深刻改變著全球經濟格局、利益格局和安全格局。與此同時，互聯網治理問題自始至終地伴隨著整個發展過程。在長期的理論研究基礎上，美國的互聯網治理框架和政策體系日趨成熟，形成了相對完善的互聯網分層治理概念模型。該模型將互聯網劃分為基礎設施層、技術協議層、軟件應用層和內容層，美國政府根據每層的行為主體決定相應的治理政策。按照相應的層級制定互聯網治理政策，有助于將模糊的、籠統的政策困境轉變成更加可控、結果目標更清晰的問題。

二、美國互聯網治理模型演進

關于“互聯網治理”的概念，聯合國互聯網治理工作組（Working Group on Internet Governance）將其定義為“圍繞互聯網應用和演進的原則、標準、規范、決策程序等，政府、私營企業和公民社會之間基于各自不同的作用和角色，不斷博弈并逐步達成共識”。可見，在互聯網治理中，不同的行為主體各自發揮不同的作用。這就帶來了一個問題：哪些行為主體在什么樣的場合下發揮著治理的主要作用？或者說，哪些行為主體擁有發揮主要作用的能力？

為了回答上述問題，近年來，美國政界和學界經過充分討論，在互聯網治理的概念模型中引入“層級”（Layers）的概念，將互聯網拆分成不同層級，每層都擁有相應的解決方案和治理機制。

（一）層級治理模型的提出

美國哈佛大學貝克曼互聯網與社會研究中心（Berkman Klein Center for Internet&Society at Harvard University）教授尤查·本科勒（Yochai Benkler）于2000年最早提出用分層概念來識別和分析互聯網治理問題，他將互聯網分為三層：基礎設施層（主要包括線路、電纜及無線頻譜），代碼層（主要包括軟件）和內容層。

本科勒層級概念的提出最初是為了解決去中心化網絡環境中的媒體監管問題。他認為，以互聯網為基礎的數字化網絡，構建了一個健康、開放、人人參與的社會輿論環境，因此，對互聯網上信息傳播的監管應避免繼續套用傳統的大眾媒體監管模式。一個開放、自由、平等的網絡能更好地促進公平的參與，進而有利于營造健康、自由的輿論氛圍。

本科勒認為在基礎設施層和內容層，政府應逐步降低網絡信息發送的門檻，消除頻譜授權或者知識產權保護等政策障礙。在代碼層，政府應該出臺政策支持免費軟件、開源軟件的開發，賦予普通用戶參與和影響軟件設計以滿足自身需求的權利。本科勒的三層模型為研究美國互聯網政策提供了一個概念化的治理框架，但他的設計初衷只是為了解決網絡傳媒的監管問題，并沒有涉及更廣泛的行為體，也沒有對不同類別的互聯網治理問題進行更深層次的闡述和分析。

（二）層級治理模型的發展

2001年，斯坦福大學法學教授勞倫斯·萊斯格（Lawrence Lessig）進一步完善了本科勒治理模型。他認為，分層治理模型可以分析任何信息通信系統，并且識別每一層上系統的運行狀況，因此可以成為解讀和指導互聯網架構和政策選擇的概念模型。

萊斯格在本科勒的基礎上，使用三層治理模型來分析整個互聯網的監管體系。在萊斯格看來，網絡創作的繁榮在很大程度上得益于互聯網上創新的公共資源。讓互聯網成為中立的平臺，需要在自由和管制之間尋找平衡。他提出，基礎設施層的頻譜應當能夠自由分配，不受私人控制，并鼓勵私人企業參與信息高速路的建設。而在代碼層，應當鼓勵、支持開放源代碼。

可以看出，萊斯格沒有局限在互聯網治理的某個單一領域或議題，而是將層級治理模型擴展到整個互聯網治理的政策制定上。但是，他對每一層級上不同行為體的研究仍然帶有局限性。

（三）層級治理模型的成熟

2015年，羅伯特·多曼斯基（Robert J. Domanski）在總結、借鑒本科勒和萊斯格概念模型的基礎上，對層級的劃分和行為主體的識別進一步明確和細化，將代碼層劃分為技術協議層和應用層后提出了四層治理概念模型：基礎設施層、技術協議層、應用層和內容層。這標志著以層級治理模型為代表的美國互聯網治理框架逐步走向成熟。

因為互聯網治理問題日益復雜，在多曼斯基的四層模型中，互聯網治理政策和行為都能獨立分析，政策執行者比較容易辨識，這有助于理解互聯網治理政策制定過程中各個利益相關方，包括政治組織和技術團體等不同行為體的參與方式，以及每個利益相關方背后的政治動機。多曼斯基的四層模型為互聯網治理政策制定者提供一個分析框架，將政策目標分解到不同層級上，使得措施的落實更具可行性和可操作性。

三、多曼斯基的互聯網治理概念模型分析

通過梳理美國互聯網治理概念模型的演進過程，我們可以看出，多曼斯基的四層互聯網治理概念模型已經構建出了一個比較成熟的理論框架，也為我們提供了一個較為全面的、具有一定可操作性的互聯網治理框架（如表1所示）。近年來美國發布的網絡空間相關政策，基本上都基于此類四層概念模型。在分析具體的網絡空間政策之前，本文將詳細闡述該模型各層級的內涵、范圍和行為主體。

表1：互聯網分層概念模型

（一）基礎設施層

互聯網是不同通信設備之間互聯的集合，沒有網絡基礎設施，互聯網上所有信息通信都將無法實現，所以，基礎設施層的重要性無可置疑。

在基礎設施層的政策制定中，政府、私營企業和技術社群等行為主體都發揮著重要作用。從全球來看，電信公司、有線公司及電纜公司擁有并運行網絡基礎設施。在美國，對于有線網絡而言，盡管主要的幾家電信公司，如AT&T、Verizon和Qwest以及一些骨干運營商如Level 3和Sprint Nextel負責管理和運行網絡基礎設施，但在制定法律法規來規范行業標準、市場競爭規則等方面，聯邦政府發揮著不可替代的作用。無線頻譜則由美國聯邦政府直接管理，私營廣播公司需要從美國聯邦通信委員會（FCC）獲得執照之后才可以在業務范圍內運營，而且必須遵照政府的長期規劃和規章制度。

（二）技術協議層

互聯網上的技術標準和協議是不同設備間進行數字通信的語言。雖然設備之間首先需要通過基礎架構來進行物理連接，然而一旦連接完成，機器之間就需要用一種共通的語言互相通信。協議很重要，因為它是一種具有約束力的規范形式。

互聯網上主要的技術標準和協議是國際技術工作組牽頭制定的，主要成員還包括：國際互聯網協會（Internet Society）、互聯網工程任務組（Internet Engineering Task Force）及萬維網聯盟（The World Wide Web Consortium）。在協議層，這些組織的運營大大超出了所有國家政府的監管范圍，其政策開發和執行流程的最大特點是“大致共識”原則。所謂“大致共識”原則，是指一項決策須經80%～90%的人贊成，才能獲得通過的一種投票決議方式。在這種原則下，提議者必須面對各種質疑并進行解釋，直到獲得絕大多數人的支持。互聯網上所有的主要技術標準和協議都要用這種公開透明的方式去檢驗和完善。

（三）軟件應用層

網絡空間是一個虛擬環境，是通過應用軟件而存在。換言之，誰來開發軟件，誰就握有在應用層制定政策的權利。一旦基礎設施和不同的設備連接，技術標準和協議保障了設備間的通信，每個人都需要一個接口去連接網絡，這也是應用程序所提供的功能。軟件為人們在線活動設置了規則，所以軟件在互聯網治理中占有非常重要的地位。

在應用層上，理論上所有編寫網絡應用代碼的計算機程序員都可以稱得上有影響力的行為主體，他們可以設定私人網絡空間中的行為準則。但一般意義上，商業軟件公司才是主要影響應用層上政策制定的行為主體。人們遇到的絕大部分代碼都是私營企業編寫的，如微軟、谷歌、蘋果等公司，通過其開發的應用軟件定義人們上網的行為模型。當然，在應用層政策制定過程中，仍然不能忽視國家的法律法規和商業環境的作用。

（四）內容層

內容層是四層治理框架中最直觀、最具爭議并且最政治化的一層。因為內容是人們實際看到、讀到、聽到、下載以及在線互動的實際材料，它是所有前三層活動的最終結果，也是最直接影響大多數網絡用戶的最終產品。

在內容層上，網絡上的內容是由政府、網站運營商和互聯網服務提供商來管理的。其中，美國政府在保護未成年人遠離色情內容、減少垃圾郵件危害等規范互聯網內容方面發揮著重要作用。網站運營商（如Facebook等）則有自己的規則，它們通過規范用戶的行為來控制網站發布的內容和信息。互聯網服務提供商越來越多地轉變為政策執行的代理人，例如封鎖包含兒童色情內容的網站。

（五）基于分層治理模型的政策制定案例

2016年2月9日，奧巴馬政府公布了《網絡安全國家行動計劃》（Cybersecurity National Action Plan ，以下簡稱CNAP）。相比2011年發布的《網絡空間國際戰略》，CNAP更強調從宏觀方面加強同世界各國的合作，共同應對互聯網發展所面臨的挑戰。基于多曼斯基的四層互聯網治理模型，CNAP的設計更加聚焦于美國網絡威脅感知能力的提升和網絡安全防護能力的增強，政策措施也更加具體：

在基礎設施層，政府依然是網絡基礎設施最重要的保護者，通過加強與運營商、商業公司之間的合作來進一步提高基礎設施的安全性和恢復能力。CNAP提出設立國家網絡空間安全卓越中心（National Cybersecurity Center of Excellence）作為政府、企業的合作平臺，研究制定網絡安全技術解決方案。

在協議層上，技術社群通過加強技術設計來確保國家網絡安全。CNAP提出與一些組織開展合作，確保技術能夠滿足安全需求。例如與Linux基金會（Linux Foundation）共同提出“核心基礎設施倡議”來資助和保障常用的互聯網應用工具，包括開源軟件、協議和標準等。

商業軟件公司在軟件應用層的網絡安全政策中扮演著不可或缺的角色。為提升美國民眾個人網絡安全防護能力，政府將與商業公司、非營利組織加強合作，新成立的“國家網絡安全聯盟”（The National Strategy for Trusted Identities in Cyberspace）將與處于行業領先地位的谷歌、Facebook、 DropBox、微軟以及一些民間團體合作。

在內容層上，CNAP呼吁民眾在登錄在線賬戶時要利用多種驗證手段。政府與商業公司、非營利組織合作，加大宣傳力度，幫助保護美國民眾的網絡信息安全。在面向公眾提供的數字服務中，聯邦政府正在加強多重身份驗證和身份證明，確保公眾在聯邦政府部門辦理事務時，其個人稅收和福利信息可以得到最大限度的安全保障。

四、對我國的啟示

我國接入互聯網23年以來，網民數量迅速增加、網絡建設成就斐然，截至2016年12月，網民規模超過7.3億，互聯網普及率達53.2%，5G研發步入全球領先梯隊，阿里巴巴、騰訊、百度、京東等互聯網公司躋身世界十強，互聯網對個人生活方式的影響進一步深化，中國正在從網絡大國走向網絡強國。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視網絡安全和信息化發展，習近平總書記結合中國國情及全球發展新形勢，多次就互聯網治理發表重要講話。

“互聯網的未知遠大于已知。”回顧過去20多年互聯網在中國的發展，我國對互聯網的治理也恰是在學習中不斷完善、在探索中不斷規范。美國作為互聯網發源地，其在互聯網治理方面的做法有很多值得我們借鑒的地方。美國的四層互聯網治理概念模型在實踐中可以指導其解析互聯網治理政策架構，將高度復雜的問題拆解為相對具體、可操作的部分，政策制定也隨之更加有針對性。相比提出“美國如何加強國家網絡安全”這一籠統的問題，這一問題可以分解成目標更詳細的問題，比如“軍方如何幫助防止洲際海底電纜被切斷”、“三大國際工程聯盟組織：IETF、IEEE和W3C在設計下一代網絡安全協議時應朝著哪個方向邁進”等。可以說，互聯網治理概念模型有助于確認一項政策所針對的層級以及該層上的行為主體，以便獲得更有效的政策執行結果。

對于我國而言，我們應結合自身實際，提前謀劃、部署應對之策。具體而言，有以下幾點：

第一，加快構建互聯網治理的概念模型和框架，指導互聯網發展實踐。近年來，盡管我國互聯網發展全球矚目，但在互聯網研究領域的成果和突破不能與我國網絡空間國際地位相匹配。應著力探索建立適應我國互聯網治理的概念模型和框架，為政策制定提供有效支持。

第二，加強政府和企業之間的配合和協作，引入優質社會力量“協同治理”。美國的經驗表明，電信運營商、軟件公司、互聯網內容提供商等企業在互聯網治理中的作用不可忽視。我國在注重政府主導網絡空間治理的同時，也應著力發揮企業的能動性，政府利用政策和其他手段引導市場，使企業成為互聯網治理的重要補充，鼓勵互聯網公司積極承擔網絡治理的社會責任，參與網絡空間治理。

第三，積極參與國際規則制定，提升我國網絡空間話語權。積極選派專家參加IETF及W3C等國際技術組織的重要會議和活動，更多參與到互聯網治理不同層面的規則制定之中，為互聯網治理提供中國方案，唱響中國聲音，作為負責任的新興大國為構建全球網絡空間治理體系作出更大貢獻。

作者單位：國家工業信息安全發展研究中心