東海區國家級海洋保護區發展研究

鄧邦平,紀煥紅,何彥龍，季曉

(1.國家海洋局東海環境監測中心 上海 201206；2.國家海洋局海洋赤潮災害立體監測技術與應用重點實驗室 上海 201206)

東海區國家級海洋保護區發展研究

鄧邦平1,2,紀煥紅1,2,何彥龍1,2，季曉1,2

(1.國家海洋局東海環境監測中心 上海 201206；2.國家海洋局海洋赤潮災害立體監測技術與應用重點實驗室 上海 201206)

東海區是我國最早開展海洋保護區建設的海區之一，被列為保護對象的生物資源、島礁資源、景觀資源和生態系統豐富多樣。文章從數量和面積、典型特征以及保護對象3個方面概述東海區國家級海洋保護區的發展現狀，提出目前保護區發展存在管理機構不完善、配套法規不健全、資金保障不穩定和監測能力不足等問題。在此基礎上，提出加快管理機構建設，提升建設和管理水平；健全法律法規體系，夯實保護工作法律基礎；拓寬資金來源，促進開發和保護協調發展；提高監視監測能力，加強保護對象監測評估的對策措施建議，以期為海洋保護區的建設和管理工作以及海洋生態環境的可持續發展提供參考。

東海區；國家級海洋保護區；自然保護區；特別保護區；海洋生態文明

海洋保護區是指專供海洋資源、環境和生態保護的海域，包括海洋自然保護區和海洋特別保護區[1]。其中，海洋自然保護區以海洋自然環境和資源保護為主要目的，一般面積較小且不允許進行多用途開發活動，《海洋自然保護區類型與級別劃分原則》中將海洋自然保護區分為3個類別16個類型[2]；海洋特別保護區綜合考慮海洋環境保護和海洋資源開發2個方面，是我國海洋可持續發展的重要舉措[3]，《海洋特別保護區管理辦法》[4]中將海洋特別保護區分為海洋特殊地理條件保護區、海洋生態保護區、海洋資源保護區和海洋公園。

東海區北起江蘇省連云港、南至福建省東山縣詔安頭，所轄海域岸線漫長，具有豐富的生物資源、島礁資源、景觀資源和生態系統類型，區位優勢明顯，是我國生態文明建設和海洋保護區建設的重要海區之一。本研究總結分析東海區國家級海洋保護區的發展現狀和存在的問題，并探討對策措施，為解決我國資源、環境和社會經濟發展矛盾[5]以及加強海洋保護區的建設和管理提供參考建議。

1 東海區國家級海洋保護區發展現狀

1.1 數量和面積

1990年經國務院批準建立的南麂列島國家級海洋自然保護區是東海區首個國家級海洋自然保護區，2005年經國家海洋局批準建立的樂清市西門島海洋特別保護區是我國首個海洋特別保護區。隨著國家海洋事業的蓬勃發展和生態文明建設的大力推進，東海區海洋保護區建設取得長足發展。截至2016年年底，東海區國家級海洋保護區總數已達21個，占全國國家級海洋保護區總數的27.3%； 總面積為3 084.6 km2，占全國國家級海洋保護區總面積的32.4%(圖1)。

圖1 1990—2016年東海區國家級海洋保護區的數量和面積

東海區國家級海洋保護區的數量組成和分布情況如圖2所示。從東海區總體看，海洋公園最多，海洋自然保護區較多，其他類型特別保護區較少；從國家級海洋保護區所屬省份看，江蘇省有3個，均為海洋公園，總面積為 552.8 km2；浙江省和福建省各有9個，均為2個自然保護區和7個特別保護區，總面積分別為2 187.9 km2和343.8 km2。

圖2 東海區國家級海洋保護區的數量組成和分布

1.2 典型特征

從保護區類型來看，東海區約有2/3的國家級海洋保護區遠離大陸岸線，主體由島嶼或島礁組成，呈現出典型的“島礁型”特征；約有2/3的國家級海洋保護區為海洋公園，有些特別保護區還加掛海洋公園的牌子，呈現出“海洋公園化”特征，為經濟社會、海洋環保和生態旅游的結合發展提供機遇。

從保護區區位來看，東海區國家級海洋保護區猶如一顆顆美麗的珍珠鑲嵌在“21世紀海上絲綢之路”上，同時也處于東北亞海上經濟文化交流的關鍵戰略通道和太平洋西海岸的核心戰略區域，有些保護區的島礁還是我國的領海基點，呈現出獨特的人文價值、經濟價值和國家安全戰略價值。

從海洋生態文明建設來看，東海區的典型港灣、島礁和紅樹林群落大多分布在國家級海洋保護區內，保護區的建設將成為東海區在“十三五”時期實施“藍色海灣”“南紅北柳”和“生態島礁”等國家重大項目工程的重要載體和典型示范。

1.3 保護對象

東海區現有國家級海洋保護區的保護對象類型豐富，主要包括自然景觀、人文景觀、海蝕地貌、古生物遺跡、島礁、河口濕地、領海基點、海洋珍稀動物、瀕危鳥類和海洋經濟生物，涵蓋河口、鹽沼、潮間帶、紅樹林、海灣和島嶼等生態系統類型。約有2/3的保護區的主要保護對象含有典型海洋生物保護物種，約有95%的保護區的主要保護對象具有復合性。

目前東海區范圍內受保護的海島主要有秦山島、南麂列島、馬鞍列島、中街山列島、漁山列島、韭山列島、花岙島、西門島、福瑤列島和城洲島等；受保護的地質遺跡主要有花岙島海蝕地貌；受保護的古生物遺跡主要有深滬灣古森林遺跡；受保護的人文景觀主要有長樂顯應宮、平潭仙女蛤、福建崇武古城和解放軍廟等；受保護的鳥類主要有勺嘴鷸、中華鳳頭燕鷗、黃嘴白鷺、巖鷺和中白鷺等；受保護的瀕危珍稀動物主要有中華白海豚、文昌魚和中國鱟等。

2 存在的問題

2.1 管理機構不完善

目前東海區設有獨立專門管理機構的國家級海洋保護區仍較少(如南麂列島和深滬灣保護區)，絕大多數保護區成立了保護區管理局(處)或領導小組，在形式上以掛靠當地海洋與漁業管理部門為主；保護區的管理人員大多身兼數職，專業技術人員比例較低，且機構編制較少甚至沒有編制。機構設置、人員編制和技術能力等方面的不足導致個別保護區的建設和管理水平較低，海區保護區的發展不平衡。

2.2 配套法規不健全

東海區國家級海洋保護區的管理依據僅限《中華人民共和國海洋環境保護法》和《中華人民共和國自然保護區條例》以及國家海洋局《海洋自然保護區管理辦法》《海洋特別保護區管理辦法》和《國家級海洋保護區規范化建設與管理指南》等法律和規范性文件，對保護區機構設置、管理經費和違法案件處罰等具體問題的可操作性和執行力不強。保護區(尤其是海洋公園)的管理缺少制度保障，配套法規尚不健全，導致在保護區內開展相關查處工作無法可依，難以做到違法必究。

2.3 資金保障不穩定

東海區國家級海洋保護區大多處于遠離大陸的海島，面積很大且交通極為不便，其管理和保護需投入大量的人力和物力，所需經費比陸地保護區多很多。目前東海區國家級海洋保護區的建設和管理沒有專項經費支持，特別保護區(尤其是海洋公園)的人員、管理運行和基礎建設都缺少持續、穩定和充足的經費保障，部分保護區的總體規劃、專題規劃和基礎設施建設計劃等也往往因經費不足或無后續經費而實施進度緩慢，不利于保護區的長期發展。

2.4 監測能力不足

目前大多數保護區還處于常規監測和現場采樣監測水平，監測項目針對性不強，監測手段傳統單一，與保護區快速發展的監測需求不適應。針對保護對象的監測能力滯后問題尤為突出，東海區國家級海洋保護區的保護對象類型豐富多樣，涉及眾多學科，需多種技術支撐；但目前很多保護區的監測缺少針對性，對被列為保護重點的保護對象缺少具有可操作性的監測手段和方法，一些必要的基礎科學研究(如針對重點保護對象的調查監測研究)僅在少數保護區能開展，從而難以科學評定保護區的管理效果。

3 對策措施

3.1 加快管理機構建設，提升建設和管理水平

科學合理的管理機構設置和人員配置是有效開展保護區建設和管理工作的基礎。針對目前東海區國家級海洋保護區管理機構不完善和管理隊伍水平較低的情況，需加快推進保護區管理機構建設，設立專職的管理機構和人員；適度增加保護區工作人員編制，引進相應的管理人員和專業技術人員；加強對保護區建設和管理經驗的調查研究，推進保護區建設和管理網絡平臺建設，加強培訓和量化考核，提升建設和管理水平。

3.2 健全法律法規體系，夯實保護工作法律基礎

加強保護區管理的法制化建設，健全相關法律法規體系，尤其是健全海洋公園的管理制度，完善和細化已有的法律法規，充分考慮規章制度的科學性、可操作性以及與其他相關法規和規章之間的協調一致性，使保護區管理真正做到有法可依、違法必究。

3.3 拓寬資金來源，促進開發和保護協調發展

國家和地方政府應從海洋生態文明建設內在需求和海洋生態環境健康發展的長遠考慮，加大對海洋保護區的財政扶持力度。鼓勵按照“政府主導，多方參與”的原則[6]，解放思想、改革創新，拓寬保護區的融資渠道，激發社會公眾的巨大參與潛力，保障保護區建設和管理充足的資金來源，實現保護區的健康可持續發展。

3.4 提高監視監測能力，加強保護對象監測評估

全面提升保護區對生態環境和生物多樣性的監測能力，加快推進網絡化監測能力建設，尤其加強以典型海洋生物(如中華白海豚和珍稀鳥類)、典型自然遺跡(如海蝕地貌)和典型生態系統(如紅樹林和島嶼生態系統)為主要保護對象的保護區監測技術方法研究，采取規范化的監測評估手段，使保護對象得到科學有效的監測和保護。

4 結語

海洋保護區建設是海洋生態文明建設的重要內容，東海區國家級海洋保護區“島礁型”特色鮮明、保護對象豐富多樣、區位優勢突出、發展潛力巨大。各級主管部門應齊力同心，不斷完善體制機制，探索適合東海區特征的保護區建設和管理模式，對我國海洋生態環境保護和可持續發展具有重要意義。

[1] 國家海洋局.全國海洋功能區劃(2011-2020年)[Z].2012.

[2] 中華人民共和國國家質量監督檢驗檢疫總局，中國國家標準化管理委員會.海洋自然保護區類型與級別劃分原則GB/T17504—1998[S].北京：中國標準出版社,1998.

[3] 朱艷.我國海洋保護區建設與管理研究[D].廈門：廈門大學,2009.

[4] 國家海洋局.海洋特別保護區管理辦法[Z].2010.

[5] 吳瑞,陳丹丹,劉建波,等.海南省海岸帶海洋保護區現狀和管理探討研究[J].海洋開發與管理,2013,30 (7):79-84.

[6] 苑克磊,滕菲,鐘山,等.北海區國家級海洋保護區發展存在的問題及對策研究[J].海洋開發與管理,2015,32(11):37-41.

TheDevelopmentoftheNationalMarineReserveAreainEastChinaSeaDistrict

DENG Bangping1,2，JI Huanhong1,2，HE Yanlong1,2，JI Xiao1,2

(1.East China Sea Environmental Monitoring Center,SOA,Shanghai 201206,China；2.Key Laboratory of Integrated Monitoring and Applied Technology for Marine Harmful Algal Blooms,SOA,Shanghai 201206,China)

The East China Sea district is one of the earliest marine reserve construction areas in China.The protection objects such as biological resources,island resources,landscape resources and ecological systems are diverse.This paper summarized the developing status of national marine protected areas in East China Sea district from three aspects,including quantity and area,typical features and protection objects,and the current problems were analyzed.On this basis,four suggestions were put forward to solve these problems,including accelerating the construction of the management agency,improving the legal system,widening the source of funds and improving the monitoring capability,which will provide reference for the construction and management of marine protected areas and the sustainable development of marine ecological environment.

East China Sea district，National marine reserve，Nature reserve，Special protected area，Marine ecological civilization

X631；P74

A

1005-9857(2017)10-0064-04

2017-03-17；

2017-09-26

海洋公益性行業科研專項經費項目(201505008);國家重點研發計劃重點專項(2016YFC1402201).

鄧邦平，工程師，碩士，研究方向為海洋生物監測評價和海洋保護區監測管理