“城中村”在建成區范圍界定中歸屬問題的探討

吳慧

摘要：近年來，我國城鎮化進程加快，浙江省作為經濟發展強省，城鎮人口比重逐年攀高。根據浙江省第六次人口普查數據，2010年，浙江全省居住在城鎮的常住人口為3354.1萬人，城鎮人口比重達到61.6%，比2000年提高12.9個百分點。隨之而來的是城鎮規模的不斷擴大，不少城鄉結合部的村落已逐漸位于城區之中，形成了所謂的“城中村”。“城中村”的存在不僅影響城鎮面貌，制約城鎮發展，在城鎮建成區范圍界定中也成為“灰色地帶”。筆者從“城中村”的定義、類型出發，對照城鎮建成區判定條件，對“城中村”的歸屬問題進行探討。

關鍵詞：城中村；城鎮建成區；歸屬；問題

1概念

1.1城鎮建成區

目前，我國對城鎮建成區的概念還沒有明確標準的定義，本文引用的概念是由浙江省測繪與地理信息局和浙江省住房和城鄉建設廳聯合推行的全省城鎮建成區調查中提出的，城鎮建成區是指城鎮行政范圍中擁有城鎮建制或已經被鄉鎮政府部門征用的區域，通常情況下，城鎮建成區是由現已開發的城鄉建設用地構成的，同時包含一些與建設用地緊密聯系在一起的成片區域。

1.2“城中村”

縱觀國內外學者對于“城中村”的研究一直沒有一個確切的概念。在我國，廣大學者在此方面的研究起步的是比較晚的，對于“城中村”的定義最初指的是所有包含在都市、城市里的村落。但是通過這些年的研究進展，在“城中村”的認識上也有了一定程度的進步，廣大研究學者對“城中村”的理解和認識可以說是各抒己見。

從小的范圍上來講，“城中村”指的是，城市化發展過程中被政府征用的農村土地，此后這一部分農村的村民便會成為城市居民：從大的范圍上來看，“城中村”指的是在現代化城市迅速發展的今天，會有一部分城市與快速發展的現代化城市相脫離，處于城市管理范圍外的生活質量較低的一部分居民區域。可是，城中村無論進行怎樣的界定，其本質意義不會發生任何變化。

2“城中村”類型

從城鎮建成區及“城中村”的定義來看：以城市的土地所有權為標準對城建區是否屬于城中村作出進一步的劃分。

《中華人民共和國土地管理法》第2條明確指出：中華人民共和國土地是以社會主義公有制為主，也就是大家口中常說的勞動集體所有制。其中，《中華人民共和國憲法》第10條、《中華人民共和國土地管理法》第8條對土地的所有權狀態作出了進一步界定，將城市土地劃分為：國有土地、農民群眾集體所有土地、宅基地、自留地等等。在城市化發展過程當中城中村是必然形成的產區，其是處于城市和農村的交界位置，是城市發展中不可或缺的中堅力量，在這里，其中會體現出城市的良好習性，同時也會殘留一些以往農村遺留下來的屬性，是完全統一的有機整體。

一般情況下，可將“城中村”土地的所有權狀態劃分為三種：

2.1已“撤村建居”

已“撤村建居”指的是土地完全被國家征用，土地所有權歸屬國家所有，形成一種城市包圍農村的局面。這種情況下，農村中的廣大農民全部變成城市居民，不變的也僅僅是在農村長期生活時留下的一些習慣而已。這些城中村是由過去的農村全部轉移到城市的，并非是對農村進行的二次改造。

2.2正在“撤村建居”

正在“撤村建居”指的是農村中的土地有一多半被政府征用，全部的土地所有權為政府部門，可是，農村中的農民身份并未發生任何改變。

2.3尚未“撤村建居”

在目前的城市框架建設結構中尚未“撤村建居”已經被正式的納入進來，其中，農村的土地所有權為政府部門所有，這就是小范圍上的城中村改造。

3“城中村”特點

從眾多城中村現狀來看，一般具有以下特征。第一，建筑密度大，土地利用率低，違法用地和違章建筑屢禁不止，接吻樓、握手樓、貼面樓比比皆是。第二，村內道路等級很低且不成體系，道路狹窄彎曲，消防車、救護車難以進入，安全隱患多，抗災能力極低。第三，在城中村中依然流露出以往農村的民俗風貌及建筑布局。第四，城中村的中并沒有完善化的基礎設施，無供廣大居民文化、休閑、娛樂的公共場所。

4“城中村”歸屬問題探討

從上文所述城鎮建成區概念中可知，是否屬于城鎮建成區范圍可從三個特征判斷，一是屬性特征，即判斷土地所有權性質和土地開發現狀，二是功能特征，即判斷區塊市政設施及公共基礎設施是否覆蓋，三是形態特征，即判斷區塊形態是否符合集中連片。而從上文所述“城中村”的特點可知，城中村大多集中連片且有一定規模，因此“城中村”在形態上基本能夠符合城鎮建成區要求，其是否屬于城鎮建成區范圍主要在于判斷土地所有權及基礎設施覆蓋情況是否符合鎮城建成區要求。

4.1屬性特征

已“撤村建居”的“城中村”在屬性上已與城鎮無二，土地的所有權性質是國有土地，處于城鎮行政區域內，只是居民保留了農村生活形態，所以這類“城中村”完全符合城鎮建成區屬性要求。尚未“撤村建居”的“城中村”土地未被征用，仍屬集體所有，這類“城中村”應從城鎮建成區范圍中剔除。這兩類“城中村”歸屬的判定從屬性特征出發較為明確。第三類正在“撤村建居”的“城中村”部分土地已被征用，如按照屬性特征進行剛性判斷，應按照土地是否被征用分開處理，已被征用的區塊可被劃入城鎮建成區范圍，未被征用的區塊從城鎮建成區范圍中剔除，但這樣會造成城鎮建成區斑塊零碎，建議參考被征用區域面積占整個“城中村”面積的比例，將整個“城中村”統一進行歸屬判定。

4.2功能特征

從“城中村”的特征來看，普遍存在內部基礎性、服務性設施不完善的問題，尤其文化教育設施、醫療衛生設施和環境衛生設施，自身無法滿足城鎮建成區配置要求。但由于“城中村”大都位于城鎮內部或周邊，可受城鎮配置的各項設施服務范圍輻射，基本可滿足城鎮建成區配置要求。結語：筆者從“城中村”類型和特征著手，對“城中村”是否能夠劃入城鎮建成區范圍進行了分析。未進行“撤村建鎮”的“城中村”從屬性特征來看就已排除在城鎮建成區范圍以外。已完成“撤村建鎮”的“城中村”處于基礎性、服務性設施輻射范圍內的可劃入城鎮建成區范圍內。正在進行“撤村建鎮”的“城中村”建議按照被征用區域面積占整個“城中村”面積的比例進行屬性特征判定，再結合基礎性、服務性設施覆蓋情況判定其是否屬于城鎮建成區范圍。