我國營商環境存在的問題及優化建議

張 威

(商務部國際貿易經濟合作研究院，北京 100710)

我國營商環境存在的問題及優化建議

張 威

(商務部國際貿易經濟合作研究院，北京 100710)

營商環境是制約投資行為的客觀條件，主要包括經濟政策的明確性、要素供給的支撐性、政府服務的便利性、法治體系的完備性、要素資源的流動性、市場體系的公平性及市場準入的統一性。當前我國的營商環境仍存在很多不足：政策缺乏穩定性和連續性，透明度不足，執行不一致；勞動力成本上漲，土地供給數量下降，獲得貸款便利性差；政府與市場及各部門之間的關系尚未理順；法律法規有待完善，知識產權保護水平有待提高；貿易管理及外匯管理仍不便利等等。優化我國的營商環境，必須合理放寬束縛企業經營發展的制度性限制，全面改進政府職責中的短板、障礙與不作為，努力降低企業要素成本與稅費負擔，牢牢守住關乎國家經濟安全與穩定的底線。

營商環境；要素環境；企業稅費負擔；服務型政府

一、營商環境及其指標構成

關于營商環境的具體概念，學術界未形成統一的定義，從不同角度學者們給出了不同的解釋。例如有學者認為，營商環境是一個地區或國家推動和限制商業活動的法律法規，由監管程序的復雜程度、法律制度的完善程度以及政府的透明度構成；又有學者將氣候、地理、經濟政策、歷史經濟條件等可能影響經濟發展的多種因素都納入營商環境的概念之中，把營商環境歸納為自然的、歷史的、地理的、經濟的以及政府的影響力*朱芮：《營商環境對跨國公司在華投資意愿的影響研究》，東華大學碩士論文，2016年。。雖然對于營商環境的具體概念沒有統一的定義，但都將營商環境公認為是制約投資行為的客觀條件，是投資者在進行投資時所面臨的外部條件。

最早對營商環境評價進行專門研究的是美國學者依西阿·里特法克和彼得·班廷，他們在1968年發表的《國際商業安排的概念構架》一文中提出了評價投資環境的“冷熱分析法”，該方法從投資國及投資主體的立場出發，以政治穩定性、市場機會、經濟成長狀況、文化一元化程度、法令性障礙、實質性障礙、地理及文化的差異七個投資環境因素，對投資國進行評價，并由“熱”(投資環境優良)到“冷”(投資環境不佳)逐一排序。此后，美國學者斯托博構建了評價一國營商環境的“等級尺度法”，以資本外調、外商股權、歧視和管制、貨物穩定性、政治穩定性、給予關稅保護的意愿、當地資金的可供程度、近五年的通貨膨脹率這八個指標來評估營商環境*吳建安：《中國外商直接投資環境研究》，對外經貿大學碩士論文，2002年。。

目前全球最著名的營商環境評價體系出自世界銀行的《營商環境報告》。2002年，世界銀行著手對營商環境評價體系，對189個經濟體以及所選地方城市的營商法規及其執行情況進行客觀評估。世界銀行通過收集相關數據，對各經濟體在不同時期的營商監管環境進行比較分析，以實現對內資中小企業的較全面考察，評估在企業生命周期內的適用法規。為了充分體現出開設和經營一個企業所需要的經濟成本和時間成本，世界銀行的營商環境評價體系選取了十個指標：開辦企業、申請建筑許可、獲得電力供應、注冊財產、獲得信貸、投資者保護、繳納稅款、跨境貿易、合同執行和辦理破產。

構建一國營商環境的評價體系，首要前提是對一國經濟形勢和發展階段有明確的認知，這決定了哪些營商環境指標是重要的，哪些則是作用較小的。當前，我國經濟正逐步由過去30多年年均接近兩位數的高速增長向7%左右的中高速增長轉換。從整體上看，到2020年為止，中國經濟將處于一個中高速的經濟增長階段*國家行政學院經濟學部課題組：《中國經濟發展新階段：新挑戰與新機遇》，《經濟研究參考》2015年第1期。。在經濟新常態下，我國經濟結構將不斷得到優化升級，經濟增長動力將逐步由要素驅動、投資驅動向創新驅動轉換。由此，結合當前經濟形勢，從問題導向和需求導向出發，確定營商環境的構成如下：

1．經濟政策的明確性。一是政策的穩定性，即政策的推出和實施有著一套完善的程序，有著系統的政策設計和制度化框架，新政策和制度的執行有一個過渡期，大體能夠保持一個連續穩定，而不是頻繁推出朝令夕改的政策。二是政策的透明度，即政策的推出和實施有著預告和論證過程，采用標準的信息發布渠道(如網站等)，公布和推出與政策有關的所有信息，并具有及時澄清和解釋的經常機制。三是政策的合理性，即政策具有公平性，政策內容能夠滿足企業發展的正常要求。其中，尤其是確保相關政策的實施和執行不會在本土企業和外資企業之間造成不公平的差別待遇。四是政策的執行性，即所有已推出的政策，配套有相關實施細則，以及關鍵領域的詳細規定和指南，確保相關政策在各地能夠真正被落實執行，并在執行過程中保持各地區和各部門的統一性。

2．要素供給的支撐性。一是要素的可獲取性，即企業能否通過當地市場，獲取經營行為所必需的要素，包括土地、勞動力、資金、電力、水等。二是要素獲取的便利性，即企業獲取上述要素所需要的步驟和時間，包括所需向相關機構辦理的程序總數和所需的總天數等。三是要素獲取的成本，即土地、資金、勞動力、電力、水等要素的價格，以及企業為獲取這些要素所需要付出的額外成本。四是基礎設施配套，即配套設施的布局和建設規模，包括廠房、倉庫、辦公設施，通信、供水、供氣、供電、防災減災等配套基礎設施，鐵路、公路、民航、港口等物流基礎設施等。五是稅費成本，即包括增值稅、企業所得稅、城建稅、房產稅、土地使用稅、印花稅等企業綜合稅負成本，以及教育費附加、地方教育附加、水利建設基金、文化事業建設費等企業所需繳納的政府費用。

3．政務服務的便利性。一是企業設立和注銷的便利性，企業從注冊到正式運營以及從啟動注銷程序到正式注銷所需完成的步驟，花費的時間和費用，包括企業所需辦理的程序總數、所需的總天數、所花費的費用等。二是企業投資項目審批的便利性，企業從申請項目開工到正式獲批所需完成的步驟，花費的時間和費用，包括企業所需辦理的程序總數、所需的總天數、所花費的費用等。三是企業日常經營行為的便利性，企業各類日常經營行為，包括獲取相關經營許可證、繳納稅費、繳納社保等所需要經過的環節、面臨的前提條件、花費的時間和所需的相關費用。

4．法治體系的完備性。一是商事法律制度的完善性，包括商事法律法規是否符合國際通行規則，是否適應市場經濟需要，特別是商事合同糾紛司法效率是否高效、商事糾紛非訴訟解決機制是否健全。二是執法行為的規范性，包括各級行政管理部門是否嚴格按照法定權限和程序履行職責，執法權力機構框架是否順暢，執法部門是否采用統一標準，是否公平對待各類市場主體。三是創新活動的保護力度，包括知識產權和數據安全的司法政策體系是否完善，知識產權和數據安全的司法懲處力度，知識產權和數據安全的維權成本，知識產權和數據安全司法救濟的時效性。

5．要素資源的流動性。一是資金進出的便利性，經常項目是否可兌換，真實合規的經常性國際支付和轉移(包括貨物貿易、服務貿易及股息、紅利等對外支付和轉移等)能否正常進行，以及進行資金支付轉移所涉及的費用、環節和時間。二是人才進出的便利性，外籍人才及團隊、家屬、家政服務人員申請簽證及出入境所涉及的費用、環節和時間，相關簽證的有效期，永久居留準入標準及審批期限，工作簽證的人員范圍等。三是貨物進出的便利性，不僅包括企業進出口貿易裝運貨物所涉及的費用、環節和時間，而且包括企業跨境調撥研發設備和研發物資所涉及的時間和手續等能否滿足其研發需要。四是信息獲取的便利性，在保證國家安全的前提下，一國的信息是否是開放的，各類型企業能否公平獲取相關信息資料，獲取信息是否存在人為阻礙。

6．市場體系的公平性。一是標準的公平性，標準化體系、強制性產品認證制度和檢驗檢測制度是否符合《世界貿易組織技術性貿易壁壘協議》中的原則，是否能夠保證所有主體平等的準入權利，是否實行透明的檢驗檢測認證和監管，是否與國際標準存在較大差異。二是信用體系的有效性，全社會征信體系是否健全，信息公示系統中歸集的信息是否正規完整翔實，個人企業能否便利獲取相關信息，失信懲戒體系和守信激勵體系是否完備。三是優惠政策的平等性，各類市場主體能否享受相同的優惠政策，包括稅收、科技創新、就業、土地、人才、資金等優惠政策，各類產業扶持舉措是否面向所有市場主體。

7．市場準入的統一性。一是市場準入的明確性，針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業績要求、高管要求等方面的管理措施，是否提前以清單方式列明；針對民資的禁止進入領域，是否提前以法律法規明確。二是市場準入的一致性，在明確外資和民資禁止或限制進入的領域之外，是否對進入市場的企業在包括注冊資本、生產規模、技術水平、控制污染和衛生標準、經營條件、結算辦法等方面規定相應的資格條件和取得資格的程序上保持一致。三是市場準入的透明性，民資和外資的市場準入是否存在隱性障礙，準入政策執行過程中是否有地方限制性條款，準入審批是否有內部規則，相關操作過程是否透明。

二、我國營商環境存在的主要問題

我國營商環境存在的主要問題，具體可從政策環境、要素環境、政務環境、法治環境、貿易環境、投資環境等六個大的方面來分析。

(一)政策環境

1．政策穩定性有待提升。我國政策的出臺往往是由于新情況出現而作出的臨時性對策，是應急性的，頭痛醫頭，腳痛醫腳，政策缺乏穩定性和連續性，既無法保證政策的科學性，也降低了政策的可信度。從國際對比情況看，中國“政策不穩定性”影響因素指標有一定波動，與國際主要國家如美國、日本、德國、新加坡等相比更不穩定(見表1)。

表1 2012—2016年主要國家“政策不穩定性”影響因素指標對比

資料來源：世界經濟論壇《全球競爭力報告2016—2017》。

2．政策透明度有待提升。根據《美國對中國履行WTO承諾評估報告2015》，在中國投資的外國公司對實施措施的透明度不足表示擔憂。世界經濟論壇發布的《全球競爭力報告2016—2017》顯示，中國政策制定透明度指數從2013年的全球第46位上升到2016年的全球第40位，雖呈現逐年上升趨勢，但仍低于主要發達國家。2016年我國政策制定透明度指數為4.6，低于美國、日本和德國(見表2)。

表2 2013—2016年主要國家政策制定透明度指數排名

資料來源：世界經濟論壇《全球競爭力報告2016—2017》。

3．政策執行存在不一致。根據中國美國商會2017年1月發布的《中國商務環境調查報告2017》，受訪企業表示法律法規解釋和執行不一致仍然是其面臨的最大挑戰，超過半數受訪企業感覺長期以來對外資和內資企業的政策執行不一致，外資企業遭受不公平待遇。

(二)要素環境

1．勞動力成本上漲，供給數量下降。一是勞動力成本持續上漲。2006年至2015年間，我國城鎮單位就業人員工資總額在10年間增長了3.6倍。城鎮單位就業人員年平均工資從20856元增長到62029元。通過對比工資總額指數和GDP指數可以看出，在2000—2015年間，工資總額指數從2000年開始一直高于GDP指數，表明我國工資總額的增長速度一直高于GDP的增長速度。二是勞動力供給數量有所下降。據聯合國人口司預測，中國15—64歲的勞動年齡人口在經歷建國后幾十年的快速增長后，在2015年前后達到頂點，此后將逐漸下降?！吨袊鴦趧咏y計年鑒》數據顯示，我國的勞動參與率在2007年達到峰值后開始趨于下降。人口以及勞動參與率這種變化的后果就是勞動力供給增長速度不斷放緩，從1980年的3.22%左右下降到2015年的0.26%*耿德偉：《勞動力成本上升對我國競爭力的影響及對策》，《宏觀經濟管理》2013年第3期。(見圖1)。

圖1 1991—2015年中國就業人數增速情況

資料來源：國家統計局。

2．土地供給數量下降，價格提高。一是土地供給數量呈下降趨勢。據國土資源部統計，我國國有建設用地供應2013年之前為逐年提高，但是在2013年出現拐點，呈現逐年下降的發展態勢。2014和2015年我國國有建設用地供應面積分別下降18.8%和12.5%(見圖2)。二是土地價格呈現逐年上升趨勢。從土地成本來看，我國土地綜合地價水平值呈現持續上漲態勢。2007—2016年，我國主要城市平均綜合地價由1751元/平方米增長到3826元/平方米，年均增速達到9.6%。

圖2 2010—2015年我國國有建設用地供應情況

資料來源：國土資源部。

3．獲得貸款便利性差，融資成本高。一是獲取資金不夠便利。根據世界經濟論壇發布的《全球競爭力報告2016—2017》顯示，2016年中國獲得貸款便利性指數為4.5，在調查的138個國家中排名第36位，高于韓國，但低于新西蘭、新加坡、日本、美國等發達國家，說明企業在中國獲得資金支持的便利性偏低(見表3)。二是融資成本高。根據《2015年全國企業負擔調查評價報告》，融資問題是企業面臨的主要問題之一，66%的企業反映“融資成本高”，“資金壓力緊張”。從間接融資成本來看，2016年中國的貸款利率是4.3%，高于美國的貸款利率3.64%；從直接融資成本來看，以中小企業板發行上市為例，中介機構服務收費中，券商承銷費用一般在800萬至1600萬元之間，會計師事務所的財務審計費一般在80萬至150萬元之間，律師事務所的律師費用一般在70萬至120萬元之間，資產評估機構評估費用一般在10萬至50萬元之間，保薦機構的保薦費用一般在200萬至400萬元之間?？傆嬌鲜鲑M用，企業境內發行上市的綜合融資成本大約占融資總額的5%至8%。

表3 2013—2016年主要國家獲得貸款便利性指數排名

資料來源：世界經濟論壇《全球競爭力報告2016—2017》。

4.電力獲取時間長，電價高。據埃森哲與中國科學院虛擬經濟與數據科學研究中心發布的《新資源經濟城市指數報告2015》指出，中國經濟增長導致的資源損耗、環境污染和生態退化等資源環境成本高達GDP的12.3%，能源安全、水資源保障、環境承載力已成為制約發展的關鍵因素。一是電力獲取時間長。根據世界銀行2017年營商環境指數，中國在獲得電力這一分項指標中排名97位，與前沿水平的距離為68.73，獲得電力程序為5.5個，獲得電力時間為143.2天，落后于相關國家(見表4)。二是工業用電價格約為美國的兩倍。電力價格方面，多數省份的工業用電在0.7元/度～0.8元/度的范圍內(2015年4月數據)。根據美國能源信息署統計，美國工業平均電價6.67美分/千瓦時，換算之后是0.45元人民幣/度，約為中國工業電價的一半。

表4 2016年主要國家獲得電力相關指標

資料來源：世界銀行《2017年全球營商環境報告》。

5．整體稅費負擔重。一是稅負結構中非稅收負擔重。從稅收負擔來看，我國企業宏觀稅負結構中，小口徑下企業稅負*小口徑企業稅負主要指企業所繳納的各類稅收；中口徑的企業稅負將企業繳納的專項收入和涉企行政事業性收費、政府性基金也納入其中；大口徑的企業稅負是在中口徑的基礎上，進一步將企業繳納的社會保險費也納入進來。占企業整體稅費負擔的比重相對較低，但是以非稅收形式存在的企業“費負”負擔較重。從2010—2015年的平均數來看，在企業宏觀稅負結構中，稅收負擔占企業整體稅費負擔的55.3%，僅為一半左右，專項收入、涉企行政事業性收費、政府性基金占企業整體稅費負擔的33%，社會保險費占11.7%(見圖3)。二是綜合稅負高于其他經濟體。從企業稅負的國際比較來看，中國的企業稅負與新興和發展中經濟體基本持平，低于以間接稅為主的發達經濟體，但若加上行政性收費和政府性基金等，中國的企業稅負則全面超過其他各類經濟體，即便把企業社保負擔計算在內，中國企業的稅負水平仍然高于其他經濟體(見表5)。

圖3 我國企業宏觀稅負結構

指標新興與發展中經濟體發達經濟體中國企業稅收負擔14．6%16．2%14．6%涉企收費負擔0．6%0．1%8．9%企業社保負擔1．1%5．7%3．0%

(三)政務環境

2．部門之間的關系尚未理順。我國對行業管理來自于功能主義和專業分工，這種條條分割使得各個部門在治理過程中逐漸形成了相對穩定的部門利益，同時由于職責交叉、權限不明，部門治理之間也缺乏相對清晰的邊界與明確的責任歸屬。以中介服務業為例，不同部門對從業人員和機構有不同的資質要求，并且要求機構專營，一些中介機構不得不設立多個相對獨立的機構，分別取得不同的資質許可來完成業務組合。而根據國際經驗，英國倫敦、美國紐約和中國香港等城市，是綜合執業還是專項執業，由中介服務機構自行選擇。

3．服務型政府建設水平有待提升。從服務型政府打造來看，簡政放權有待進一步推進，政府整體管理水平不高，仍然存在著辦事效率較低和相互推諉的情況，一些政府部門還沒有真正實現從“管控”向“服務”型政府轉變。一是企業設立退出機制有待完善。隨著簡政放權和相關制度推進，企業注冊便利化已有很大改善，但與其他國家相比仍存在很大改善空間。根據《2017年全球營商環境報告》，在新開展業務難易程度的排名中，中國排名第127位，辦完各項手續大約需要四周，而美國等發達國家的平均耗時為9天(見表6)。另外，企業退出市場機制的便利化仍存在嚴重不足，由于地方政府考慮到就業、政績和社會穩定等原因，破產難仍是營商環境中政務環境建設的重要薄弱環節。在企業辦理破產難易程度排名中，中國位列第53位，落后于日本、德國和美國。其中破產平均時間為1.7年，破產成本為資產價值的22%(見表7)。二是審批便利化程度有待提高。中國行政審批決策時間長，行政審批效率低。2016年，中國商業獲批手續個數為11個，排名第122位(見表8)；商業獲批天數為31.4天，排名第121位(見表9)。

表6 2016年主要國家開辦企業相關指標

資料來源：世界銀行《2017年全球營商環境報告》。

表7 2016年主要國家辦理破產相關指標情況

資料來源：世界銀行《2017年全球營商環境報告》。

表8 2013—2016年主要國家商業獲批手續個數

資料來源：世界經濟論壇《全球競爭力報告2016—2017》。

表9 2013—2016年主要國家商業獲批天數

資料來源：世界經濟論壇《全球競爭力報告2016—2017》。

(四)法治環境

1．法律法規有待完善。根據《美國對中國履行WTO承諾評估報告2015》，在互聯網相關服務領域，中國還沒有制定有利于電子商務快速發展的法律框架，識別“電子簽約”工具的有效性并強調在線隱私和安全重要性的法律已經提出但尚未發布。根據《歐盟企業在中國建議書2015/2016》，國家稅務總局發布的《關于非居民企業間接轉讓財產企業所得稅若干問題的公告》(國家稅務總局公告2015年第7號)，新增加了有關非居民企業間接轉讓股權所得的企業所得稅管理規定，但是缺乏具體的實施細則。

2．知識產權保護水平有待提高。我國在知識產權具體保護方面仍是營造法治化營商環境的突出短板，特別是在商業秘密、專利、著作權、職務發明的獎勵和報酬以及商標等領域，仍存在很大的上升空間。根據《中國美國商會2016年度白皮書》，由于中國在產品審批時要求披露的信息較多，損害了商業秘密的價值，妨礙了跨境技術轉讓，抑制了研發方面的投資。另外，隨著互聯網的發展，在線售假問題依然嚴重，電子商務平臺的知識產權保護體制仍是未來重要挑戰。

(五)貿易環境

1．貿易管理仍不便利。根據世界銀行公布的中國營商環境報告，2015年，在189個國家和地區中，中國排在第98位，較2013年下降了30個位次。中國的貿易便利化水平在全球排位中出現不升反降的現象，主要原因在于海關文件比較繁瑣。根據世界銀行報告顯示，2015年，出口平均需要8個文件，需耗費21天，出口一個集裝箱需要花費823美元，而進口平均需要5個文件，需耗費24天，進口一個集裝箱需要花費800美元(見表10)。

表10 中國跨境貿易所需單證數量、所耗費的時間成本

資料來源：根據Doing Business 報告整理。

2．人員流動仍存障礙。從我國對人員流動的實際管理來看，自然人流動過程中面臨經濟需求測試、簽證制度和執業資格認證等壁壘，一定程度上增加了人員流動的難度，損傷了經濟體的開放度與活躍度。一是對自然人流動的市場準入限制，目前在我國申請就業證的外國自然人必須具有大學本科及以上學歷。二是簽證制度，目前我國法律法規的七類簽證中僅有兩種與自然人流動直接相關，造成實踐中比如實習生等合理的自然人流動找不到對應的簽證類型等問題。與一些國際組織及自由貿易協定、自由港的人員流動做法相比，我國的人員流動自由度明顯較弱。

那個晚報記者林超我卻是見到過的。那夜出事以后，我整天就龜縮在學校里，哪里也不敢去，整天在小說中打發惶恐，麻醉自己。漸漸的我也開始涂抹一些文字，兩年后居然在校內聲名鵲起，兩年間長長短短發表了30余篇小說和隨筆，那篇《我是衰哥我無敵》在社會上還引起了一點轟動。林超就來采訪我了。

3．外匯管理仍不便利。我國一直實行比較嚴格的外匯管制措施。從世界范圍來看，外匯管制阻礙著自由多邊結算體系的形成，在一定程度上阻礙了國際貿易和國際資本流動的正常進行，限制資本外流和限制投資收益回流的做法也會影響外商對該國投資的積極性。根據《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》，每天每人只能換等額5萬人民幣的美元和其他外幣，同時，如果跨境匯款1萬美元及等值外幣也都需要上報。相比較來看，美、德等發達國家資金自由更加便利，外匯管制對商業投資的阻礙更小。

(六)投資環境

1．部分行業市場準入門檻高。目前，我國在若干領域仍存在諸如出資規模限制、設立主體限制、軟硬件標準等方面的政策門檻，具體包括增值電信、醫療機構銀行服務、保險業、保險經紀、水上貨物運輸、律師服務、資信調查、演出經紀、娛樂場所、電影院等。從第一、二產業來看，我國對第一、二產業的平均限制程度高于日本、韓國、德國、英國、俄羅斯和印度等。從第三產業來看，與美國相比，除航空領域外，我國在第三產業的其他領域的限制程度高于美國。目前，美國在分銷、批發、零售、地面、酒店餐飲、其他媒體、保險、商業服務、法律、會計審計、建筑、工程、房地產投資等領域完全取消限制。我國在第三產業的所有領域的限制程度均高于日本。目前，日本在酒店餐飲、其他媒體、金融服務、銀行、保險、商業服務、法律、會計與審計、建筑、工程、房地產投資等領域已經完全取消市場準入限制。

2．行業隱性壁壘較多。針對一些服務業領域和制造業的服務環節，盡管已經從政策上允許外資進入，列為外資鼓勵類領域，但是仍存在著行業和人員資質、用地、備案、消防等進入門檻，在一定程度上制約了外資進入。以建筑設計為例，存在如下障礙：一是外資設計企業在申請設計資質時，無論其規模、經驗與國際業績記錄如何，外資設計企業的初始申請只能為乙級或以下。二是外資建筑企業受到資本金和部分專業崗位人員配備的管理。中國法律不接受使用銀行擔保、履約保證或母公司擔保等標準金融工具充當成立外資建筑企業的保證金。對于某些關鍵職位要求的最少人數，只有本地具有相關執業資格的專業人員可納入計算范圍，而具有相應資質的外籍員工不算在內。

三、優化我國營商環境的基本原則及政策建議

優化我國的營商環境，必須恪守以底線思維確定開放邊界、以辯證思維發揮最大效能、以系統思維加強整體謀劃、以戰略思維統攬全局方向、以法治思維構建制度體系、以精準思維推進優化進程等六大基本原則，同時在放、改、減、惠、守五個方面做文章。

(一)基本原則

優化完善我國當前的營商環境，需要從企業發展面臨的實際問題和實際需求出發。但企業和政府對于營商環境的要求是天然存在矛盾的。從企業的角度看，最優的營商環境就是百分之百放開市場以及政府對其所有行為都是零監管，這顯然既不符合經濟社會發展實際，也是無法構建起真正完善的營商環境。因此，我國政府必須對于營商環境有著正確的認知，對于大方向有清晰判斷，有改善營商環境明確的基本原則。

1.以底線思維確定開放邊界。堅持底線思維，把握開放的邊界底線。在外資市場準入方面，必須做到有守和有為的統一，既需要以開放發展理念為指導，推動新一輪高水平對外開放，在服務業、制造業、采礦業等重點領域進一步放寬外商投資準入限制，同時也要對于開放的底線有科學的認識，對于那些將產生區域性、行業性、系統性風險乃至危及國家經濟安全的領域，堅決不能開放，在擴大開放中管控風險、守住底線。

2.以辯證思維發揮最大效能。堅持辯證思維，把握便利化與監管之間的度，提速要適度，監管要到位。一方面要以轉變政府職能為重點，不斷深化重要領域改革，減少行政審批事項，積極提升投資便利化、貿易便利化、商事制度便利化以及取得要素資源的便利化，努力營造高效活力的市場環境。另一方面也要保證監管到位，完善監管制度建設、厘清監管職責、突出監管重點，不能取消的審批一律不取消，不能減少的監管一律不減少，不能壓縮的時限一律不壓縮，著力提升事中事后監管水平。

3.以系統思維加強整體謀劃。堅持系統思維，把握優化營商環境的系統性、整體性和協同性。優化營商環境涵蓋經濟社會發展的方方面面，是一項復雜的系統性工程和全局性工作，必須加強頂層設計和整體謀劃，理順營商環境紛繁復雜的方方面面，凝聚優化營商環境的共識，實現營商環境各領域各環節各方面優化舉措的良性互動、協同配合，提升系統性。

4.以戰略思維統攬全局方向。堅持戰略思維，把握優化營商環境的大方向。對于優化營商環境這一重大工作，要有戰略判斷、戰略部署和戰略重點，要在中央大方向的指導下積極發揮各部委和各地方政府的能動性，進一步明確國家相關部委和各地方政府在優化營商環境中的職責，中央定下的底線不能突破，中央明確的方向要盡早推進，在把握全局方向做到上下一致。

5.以法治思維構建制度體系。堅持法治思維，把握處理和解決各類營商環境問題的方式方法。將法律法規作為優化營商環境的基本準繩和最優方法，將優化營商環境納入法治軌道，切實通過完善健全法律法規，區分市場與政府的功能界限，規范市場經濟秩序、突破重大利益藩籬、提升政府履行職責水平，實現營商環境優化的體系化、制度化、法律化。

6.以精準思維推進優化進程。堅持精準思維，把握優化營商環境的重點環節和具體細節。從實際發展訴求出發，以重大問題為導向，從復雜的因素中找出影響營商環境優化的重點內容、關鍵變量和薄弱環節，據此確定優化營商環境工作的具體著力點，明確具體目標、發展重點、工作機制、推進方式和時間表，及時出臺配套的細則和指南，避免原則性的要求和空洞的口號，把具體優化工作做細做實做到位，在一個個具體的點上實現營商環境的整體優化。

(二)政策建議

1.放：合理放寬束縛企業經營發展的制度性限制。一是逐步放寬部分行業市場準入門檻。放開會計審計、建筑設計、評級服務等領域外資準入限制，逐步放寬銀行類金融機構、證券公司、證券投資基金管理公司、期貨公司、保險公司、保險中介機構的外資準入限制，推進增值電信、醫療機構、水上貨物運輸、律師服務、資信調查、演出經紀、娛樂場所、電影院等行業有序開放，逐步降低其在出資規模限制、設立主體限制、軟硬件標準等方面的政策門檻。二是加快清理行業隱形壁壘。各部門根據自身行業主管職責，加快梳理內外資企業進入相關行業差別待遇的管理規定，加快清理人員資質、企業資質、保證金、招投標、權益保護等方面的外資進入障礙。三是盡快放寬外籍高端人才進出的制度性規定。制定外籍高端人才進出實施細則，開通外籍高端人才及其團隊、家屬申請簽證綠色通道，適度放寬對簽證有效期、永久居留準入標準及審批的限制。

2.改：全面改進政府職責中的短板、障礙與不作為。一是提升政策的穩定性和透明度。除非涉及國家重大安全事項，制定和修改與企業投資相關的重大政策，應全方面聽取內資和外資企業的意見和建議，避免出現中短期內政策的顛覆性變化，保持各項政策的連續性和穩定性。進一步落實法規清理長效機制，推進各部門各地方定期開展清理工作，并及時發布當前實行的以及廢止、失效的規范性文件。二是提升政策執行的一致性。對于多頭管理的行業，要明確各部門的職責邊界，及時出臺政策配套實施細則或指南手冊，為各地方執行政策提供標準指導。同時，強化國家政策法規嚴肅性，任何地方和部門不得擅自突破國家政策法規，尤其是不得擅自增加對企業投資運營的限制。三是促進各類所有制經濟公平參與市場競爭。除法律法規明確規定外資需要額外提供的信息外，對內外資企業實施統一的業務牌照、資質取得、登記注冊等領域相關標準、程序和時限。重點推進醫療、教育、文化、養老等社會事業領域改革，加快實行公共資源開發利用競爭性配置，在可以實行市場化運作的公共服務領域，創新政府、民間資本、境外資本的合作模式。四是積極穩妥推進行政綜合執法。分階段、分步驟整合執法主體，在有基礎、有需求的地區，率先探索設立跨部門、跨行業、統一的綜合行政執法機構，充實和加強執法力量，重點推進食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設管理等重點領域綜合執法。相關部委應加強信息互聯互通，給予地方綜合執法工作的支持。五是加快推進信用體系建設。借鑒和推廣自貿試驗區和服務業擴大開放綜合試點已探索成熟的公共信用信息體系，在國家層面加快推進統一完善的信用體系建設，明確各地建立健全信用信息系統的時限。加快征信系統建設，完善以獎懲制度為重點的社會信用體系運行機制，強化行政監管性約束和懲戒，建立各行業黑名單制度和市場退出機制。結合企業自律，建立利益相關方申訴制度、社會舉報獎勵制度和處罰違規結果信息社會共享機制，建立市場監管的信息共享及公開平臺、部門協同機制，積極鼓勵社會力量參與市場監督服務機制。六是加強知識產權保護。完善知識產權糾紛解決多元機制，在全國有條件的地區增設地方知識產權法院，明確其管轄知識產權糾紛的區域范圍，力爭覆蓋全國所有省份、直轄市和自治區。以最高人民法院為牽頭單位，會同有關單位加快推進建立國家層面的知識產權上訴法院。探索商業模式等新形式新形態的知識產權保護方法，探索知識產權保險機制。加強知識產權保護的國際合作交流，推動相關國際組織在華設立知識產權仲裁調解分支機構。七是提升政府機構服務能力。在自貿試驗區、服務業擴大開放試點等改革試驗的同時，推進國家部委層面的改革進程，推進不同主管部門、不同地區之間的系統對接、信息共享和協同管理。當前可重點聚焦以下領域：簡化企業投資審批手續；探索工商注冊和商務審批一表申報、“一章審批”服務模式；進一步明晰投資項目審批涉及的權利清單、收費清單和責任清單，簡化各階段、各環節的運行流程，促進行政審批標準化、規范化；實行“一口受理”服務模式，加快企業準入“單一窗口”從企業設立向企業工商變更、統計登記、報關報檢單位備案登記等環節拓展，逐步擴大“單一窗口”受理事項范圍；盡快推行社會保險全國聯網，實現對參加全民參保登記地區的數據全覆蓋，為企業用工創造良好環境。

3.減：努力降低企業要素成本與稅費負擔。一是繼續推進稅制改革。大幅度降低和壓縮間接稅，縮小間接稅稅基，降低間接稅稅率，刪減間接稅稅目，合并間接稅稅種，將目前占我國稅收收入總額70%的增值稅、消費稅、資源稅等間接稅，逐步調整到60%左右；提高直接稅比重，將所得稅、契稅、土地使用稅等直接稅占比由目前的30%左右提升到40%左右*盛松成、梁斌：《我國企業稅負亟待降低》，《21世紀經濟報道》2016年3月1日。，切實降低企業尤其是中小企業的稅負。二是加快清費立稅進程。在全國范圍內加大清理和規范收費基金工作力度，取消、停征、減免行政事業性收費和政務性基金。切實將適合稅收形式征繳的收費項目、基金項目改為稅收，適時將一些無法改稅的收費項目并入到稅改系統中統籌實施。尤其是在企業反映較大的物流等關鍵領域，加大降稅清費力度。同時，健全地方稅體系，確保地方財源穩固。三是增加對企業稅收補貼。結合國家發展戰略，增加企業補貼和稅費優惠，給予地方政府更大稅收優惠權。在企業收入下降時，允許地方政府結合企業實際情況，對投資實行稅收抵免政策，如根據企業新增投資規模，直接一次性扣減企業所得稅，可以在投資周期中更早地扣除折舊成本，減少企業所得稅支出等。四是降低企業融資成本。鼓勵設立行業發展基金、企業資金池等融資渠道，探討設立貸款利息浮動區間。解決民營及小微企業融資困境，探索設立針對民營及小微企業的信用評級，對行業領先或優質民營企業提供擔保及貸款優惠政策。加強政策性銀行對行業領先及技術創新的民營企業貸款支持力度。探索擴大保險機構產品覆蓋范圍，靈活機動地為企業提供所需的保險產品。

4.惠：出臺惠及企業生存發展的支持政策和保障措施。一是出臺支持勞動力培訓的優惠政策。借鑒美國、德國高級技工培訓經驗及支持措施，設立政府培訓基金，加強企業高級技師與高校、培訓機構間合作，針對行業需求，聘請行業高級技師培訓大量高校畢業生及一線技術人員，解決企業用工瓶頸。二是出臺支持產業項目用地的優惠政策。各地根據自身的產業發展實際需要，對鼓勵類項目可優先供應土地。對于戰略性新興產業、承擔國家重大戰略和地方重大戰略的重點項目，由各地統籌新增建設用地指標，報國土資源部備案。對于承擔國家戰略的重大項目，可將工業用地出讓年限由20年提高到50年，對于承擔地方重大戰略的項目以及研發總部等，可采取“帶項目出讓”的方式供應土地。經規劃批準，企業可以繳納土地出讓款的方式，提高項目用地的建筑容積率。三是出臺支持研發活動的優惠政策。完善科技成果轉移轉化機制，下放高校和科研院所科技成果的使用權、處置權、收益權。促進技術類無形資產交易，建立市場化的國有技術類無形資產可協議轉讓制度，實施支持個人將科技成果、知識產權等無形資產入股和轉讓的政策。建立連通國際的技術和知識產權交易平臺，鼓勵外資將更多知識產權技術和成果在我國國內的知識產權交易平臺進行交易。根據對等原則，允許外資參與政府科技計劃項目，享受與國內高校、科研機構和企業同等的政策。四是量身定制促進企業健康發展的臨時優惠政策。研究實施差異化支持政策，體現政策精準性。針對內陸沿邊等一些具備承接沿海產業轉移條件的地區，在產業發展起步階段允許緩繳土地出讓金、調整“五險一金”繳費比例、優惠電價等臨時性支持政策。盡快采取以實際控制人為標準確定企業性質的方式，對我國返程投資企業給予內資企業待遇。五是向中西部地區傾斜優惠政策。加大力度支持中西部地區基礎設施建設，探討出臺高速公路、鐵路、航空物流補貼制度，降低物流成本。加大力度支持中西部地區企業吸引、留住國際高端人才及其團隊，探討在國際專家個人所得稅減免、保險保障、科研創新支持等領域出臺優于東部地區的政策。加大東部地區結對幫扶力度，深挖中西部地區資源能源、產業基礎優勢，開展錯位競爭，完善產業鏈條。

5.守：牢牢守住關乎國家經濟安全與穩定的底線。一是涉及國家軍事安全的重要區域不能開放。以中央有關軍事單位牽頭，會同相關部門，對當前涉及軍事安全的區域進行梳理，對其開放的可行性和必要性進行評估。建立開放區域內部負面清單制度，將評估為不可開放的區域納入清單之中，清單內的區域一律不得開放，并對負面清單定期進行評估調整。二是涉及國家發展安全的重要產業不能開放。關系到國家安全的測量、測繪、地圖編制、環境地質調查等不能放開，關系到意識形態的義務教育、新聞機構、出版、廣播電視等不能放開，關系到信息安全的數據跨境傳輸、使用當地生產的服務器作為數據處理設備等管制規定不能取消，涉及到農業安全的稀有和特有的珍貴優良品種、轉基因品種的研發、養殖、種植不得放開，關系到人種健康安全的人體干細胞、基因診斷與治療技術開發和應用不得放開。三是完善風險防范制度。重點加強事中事后監管體系的系統性。進一步完善外商投資國家安全審查、反壟斷審查機制。進一步加強部門協同監管，推進統一市場監管和綜合執法模式。完善公共信用信息服務平臺功能，加強政府監管信息基礎平臺建設。完善社會參與監督機制，充分發揮行業協會商會的作用*肖林：《國家戰略與國家試驗》，《文匯報》2016年9月10日。。

ProblemsoftheBusinessEnvironmentandSuggestionsofItsOptimizing

Zhang Wei

(China Academy of International Trade and Economic Cooperation of Ministry of Commerce, Beijing 100710 )

Business environment is the objective conditions restricting investment behavior, which mainly includes the clarity of economic policy, supportive supply of key elements, convenience of government service, completeness of the law system, liquidity of element resources, fairness of the market system and the unity of the market access. There are still many deficiencies in our country's business environment. There is lack of stability and continuity in policy, lack of transparency and inconsistent implementation. Labor costs are rising while land supply is falling. There is lack of convenience of access to loans. The relationship between the government and the market and respective sectors has not yet been rationalized. The laws and regulations need to be improved. The level of protecting intellectual property needs to be improved. Trade management and foreign exchange management are still not convenient. To optimize our country's business environment, the country must reasonably relax restrictions imposed on the enterprises, comprehensively improve the function of the government, try to ease the costs and tax burden of the enterprises to firmly hold the bottom line of the national economic security and stability.

business environment; element environment; tax burden of enterprises; service-oriented government

F120

A

1002-3909(2017)05-0060-13

張 威，女，經濟學博士，商務部國際貿易經濟合作研究院副院長、研究員，研究方向為國際貿易、產業國際化。

[責任編輯趙麗娜]