加強品質食用農產品市場準入管理勢在必行

文/王靜

北京市豐臺區食品藥品監督管理局

以內蒙古烏蘭察布市食用農產品進京現狀為例

提及農產品，老百姓第一時間想到食品安全問題。伴隨著消費者在食品安全基礎上對食用農產品的更高水平需求，品質食用農產品產業應運而生。什么是品質食用農產品？目前北京地區品質食用農產品的銷售現狀如何？外埠品質食用農產品生產企業在產品進京過程中存在哪些困難？從食品安全監管的角度如何推動品質食用農產品生產企業的快速發展，以及如何提高北京地區品質食用農產品的銷售占比？針對這一系列問題，2016 年11 月23 日，北京市食品藥品監督管理局攜同豐臺區食品藥品監督管理局及批發市場企業代表一行共11 人對內蒙古烏蘭察布市的畜產品進京情況進行了考察調研。

品質食用農產品安全形勢并不樂觀

品質食用農產品是指普通食用農產品中經過認證并達到相應的質量安全標準的食用農產品，包括：無公害農產品、綠色農產品以及有機農產品。特定消費層次消費者的固定需要不僅推動其產業快速發展，而且是當前經濟社會發展環境下的必然趨勢，有效地推動了食品安全水平的顯著提升。

但是國內食用農產品安全形勢卻依然嚴峻，鑒于食用農產品作為食品原料的自然屬性及自身區別于普通包裝食品的特殊屬性，使得加強北京市品質食用農產品的銷售與推廣對提高食品安全整體水平具有特殊意義，同時也是符合北京市居民整體消費層次的必然之選。而北京市大部分食用農產品均依賴外埠供應，食品安全輸入性風險高，因此做好外省市輸入品質食用農產品的保障工作就顯得意義更重大。

進京品質食用農產品銷售仍不理想

烏蘭察布市是距離北京地區最近的優質羊肉生產基地，在畜牧業發展方面擁有得天獨厚的自然條件。該地區出產的肉羊品種主要為杜蒙羊，是由南非杜泊羊與本地蒙古羊經過多年繁育試驗最終確定的品種。杜蒙羊均為放牧散養，肉質肥瘦相間，口感細膩，市場前景廣闊。經過多年的發展，在生產環節已經出現諸如四子王旗民族貿易有限責任公司等取得有機產品認證的優秀民營屠宰加工企業，并且該公司“草原蒙王”品牌已入圍內蒙古最有價值品牌之列。

盡管烏市在畜產品銷售上存在明顯的產品及交通便利優勢，但是在調研過程中，筆者發現該市在畜牧產業發展及產品進京銷售方面仍然不甚理想，具體表現在四個方面。

市場大、規模小，畜產品加工能力明顯不足 烏市畜產品加工產業經多年發展已初具規模，但無論是基于當地產業發展需要還是從行業的橫向比較來看，該市畜產品加工產業規模仍然過低。以四子王旗民族貿易有限責任公司為例，相關數據顯示，該公司年肉羊屠宰量僅為20 余萬只，而烏市僅2016 年上半年包括杜蒙羊在內的肉羊出欄量已達198.3萬只。如此，烏市每年大量新出欄肉羊因無法在本地屠宰加工而被直接銷往河北等周邊省份，再經過飼料育肥后被打著內蒙草原羊的旗號銷往京津等大城市。雖然其原產地仍為內蒙，但經育肥后的肉羊其羊肉品質及飼養成本卻已明顯降低，依托成本優勢逐步搶占市場空間。這不僅使散養羊經營者無法獲得競爭優勢，而且降低了市場上羊肉的整體質量安全水平。四子王旗民族貿易有限責任公司前期因無法承擔價格競爭帶來的損失而逐步退出了北京的批發市場，目前僅在部分商場超市銷售定量包裝的鮮肉制品。烏市畜產品加工產業由于規模過小、合作程度低、受季節制約等因素的影響，難以實現規模經濟并提高競爭優勢。

畜產品銷售產業鏈不完善 目前烏市的畜產品加工產業仍然集中于簡單的屠宰與分裝環節，不僅畜產品冷凍冷藏等粗加工能力低，更是幾乎不具備深加工能力。此外，烏市畜產品銷售渠道幾乎全部掌握在外埠經營者手中，自身不具備畜產品貿易及物流能力，更沒有專業的畜產品冷鏈物流企業。盡管目前已有一些具有知名度的產品品牌，但消費者對其認同度低。

畜產品產品結構較為單一 調查發現，該市行業內從業者普遍缺少企業家精神，僅滿足于企業現有規模及盈利水平，缺少繼續將企業發展壯大的動力；產品結構僅局限在粗加工肉制品上，既缺少對乳制品、皮毛制品等畜牧附產品的加工能力，也缺少對肉制品本身的深加工能力，更缺少開發本地其他特色農產品的動力。

▲食藥監管人員正在抽檢

北京市場環境存在對其制約因素 北京地區的市場環境，存在包括烏市畜產品在內的品質食用農產品銷售的制約因素。一是批發市場散而亂，現代企業制度難以落實。批發市場仍然處于大量零售業者充斥的散亂狀態，使得食品安全隱患問題突出和市場競爭機制失效，這就逐漸造成了市場上劣幣驅逐良幣、品質食用農產品市場逐漸被冒牌產品擠占的現象。因此批發市場不能再僅限于攤位出租者及日常管理者的角色，更應該逐步建立現代企業制度，提高市場交易主體的準入標準、組織化建設及市場主體培育能力，完善現代交易方式，加強物流信息管理能力；二是終端市場難區隔，農產品差異化程度較低。食用農產品具有區別于其他普通食品的特殊屬性，通常僅能通過樹立品牌與提高品質取得消費者的認同，從而擴大市場份額。目前大量普通食用農產品濫用產地與產品認證、冒充品質食用農產品。因此現在首要的問題就是要進一步規范食用農產品終端消費市場（餐飲及商超零售），使品質食用農產品獲得獨立的市場空間，與普通食用農產品能夠在各自的消費者群體中銷售，從而使消費者清晰了解所購買食用農產品的詳細信息，杜絕以假亂真、以次充好的虛假銷售行為。烏市畜產品在京銷售的現狀也是北京地區品質食用農產品市場整體情況的一個縮影。因此從提升北京市食用農產品整體安全水平及保障消費者根本利益出發，有必要進一步鼓勵引導品質食用農產品生產企業發展壯大和擴大規模，完善產業鏈及相關產業支持，健全品質食用農產品從生產到銷售的相關標準，同時充分利用行政及法律手段提高行業準入標準，打擊各類違法行為，彌補市場機制的不足，營造公平的市場競爭環境。

“三標準”提高優質產品競爭力

“三標準”即加快推動品質食用農產品生產標準、食用農產品的產品品質標準及北京市食用農產品市場準入標準建設。

逐步建立品質食用農產品生產的地方及企業標準 目前三大品質食用農產品均有比較明確的生產標準或生產規范，但是由于溫度、降雨、日照等自然條件差異，同一品種的食用農產品在不同地方其產品品質必定存在區別。因此現行的品質食用農產品的產品標準只能是指導性或者限制性的。對于食用農產品生產企業完全可以制定基于本企業或本地區所處環境的食用農產品生產標準。在當前我國食用農產品生產企業普遍采用與農牧民個體合作的經營模式下，制定企業或地方標準更有利于排除人為因素對食用農產品質量或品質的影響，從而保證品質食用農產品品質的一貫性。

推動制定品質食用農產品的產品品質標準 產品品質是食用農產品差異化銷售的重要手段之一。相對于品牌建設在時間上的漫長來說，制定食用農產品產品品質標準對促進品質食用農產品產業的發展效果更明顯。食用農產品品質標準即將相同大類的食用農產品從品種、生產方式、產地等宏觀方面到具體營養成分含量等微觀方面進行比較，而確定最終的具有參照意義的標準，消費者在購買同類食用農產品時可以依據品質標準及個人需要等條件進行選擇，同時品質標準也是消費者獲取產品信息的重要途徑。品質標準從作用方式上類似于產地證明，即都反應特定產品的獨特價值，但是產地證明只能反應特定產品，無法突出產品的獨特性，而品質標準則是作為衡量所有產品品質的準繩。在品質標準條件下，育肥羊將不再對散養羊構成威脅。

逐步提升北京地區食用農產品準入標準 目前北京市正在推動落實京津冀協同發展的重大戰略，食用農產品領域也正在嘗試建立產銷銜接機制。產銷銜接其根本就是產品銜接，即實現外埠合法食用農產品生產者所生產的安全農產品的協議準入制度，通過行政手段排除潛在的非法經營者對安全農產品經營者的競爭。但是從長期來看，這種行政手段的運用不如產品銜接更有保障，因為產銷銜接機制既缺少法律和標準的支撐，也無法營造長期公平的競爭環境，容易造成產品的地域歧視。因此建立以產品銜接為基礎的準入標準就顯得更加重要。

產品準入標準更加側重于產品質量本身，不針對特定地域的生產者。當前構建食用農產品準入標準就是要在一定期間內落實品質食用農產品中無公害農產品的準入標準，即以是否取得無公害農產品認證作為北京地區市場準入的標準。因為從定義角度考慮，無公害農產品是保證人們對食品質量安全最基本的需要，是最基本的市場準入條件。截至2016 年底，農業部無公害農產品獲證中心數據顯示，全國已申請無公害食用農產品品種達到73950 個，已基本涵蓋了所有類別食用農產品品種，落實食用農產品準入標準已經具備了現實基礎。今后，無公害農產品準入標準以現有的已認證品種為基礎，一方面以市場化手段推動其經營者主動認證，提高認證的普及程度，另一方面將其批準納入北京市食品藥品安全“十三五”規劃，進一步推動準入標準的落實。

“三化”全過程控制食用農產品風險

“三化”即加快推動品質食用農產品生產加工企業規模化、食用農產品批發市場現代化及食用農產品安全監管信息化建設。

鼓勵品質食用農產品生產加工企業規模化 正如前文所述，現階段擴張食用農產品生產加工企業規模能夠使企業憑借規模效益降低產品成本，獲得競爭優勢，使消費者獲得切實好處；同時能夠有效提高企業應對自然風險及價格波動風險的能力。此外，規模化還能夠使企業憑借資本優勢向產業上下游延伸，構建完整的產業鏈條。為此，政府部門除了應當創造適合品質食用農產品生產加工企業快速發展壯大的政策條件以外，北京地區還應該通過強化轉入標準，創造公平的市場環境，提升企業持續獲利的能力。

加快推動食用農產品批發市場的現代化 北京地區食用農產品批發市場是外埠食用農產品進入北京的主渠道，發揮著“閥門”的作用，如何推進食用農產品批發市場的現代化水平，重要一點就是強化市場主辦方的管理責任，提高企業自律意識，借助信息化管理手段，使批發市場發揮經營方信息篩查、食用農產品進出流量管理、產品價格信息及產品流向信息采集等責任，同時借助監管部門力量淘汰違法經營者，凈化市場環境。

推動品質食用農產品監管信息化建設 關于深化京津冀食品藥品安全區域聯動協作機制有關文件明確規定了完善加強京津冀監管部門信息互通與共享機制，這一機制的建立有助于各地區監管部門之間構筑符合商品價值規律的監管體系，對問題食品實現全流程的無縫監管，即事中監管。此外，筆者認為品質食用農產品為有效保護品牌價值，打擊假冒品質食用農產品的經營行為，有必要建立品質食用農產品流向信息共享機制，使監管部門能夠在日常監管中更加容易的發現各類假冒經營行為，既保護了企業利益，也保障了市場安全。

“三市場”規范食用農產品流通

“三市場”既是指加快推動“高、中、低”端三層次食用農產品銷售市場，同時也是指推動“批發、零售、餐飲”三環節食用農產品市場的規范化建設。

目前北京市除少部分商超、餐飲企業銷售及使用的食用農產品是通過在外埠自行建立生產基地或通過外埠食用農產品生產企業實現定點供應以外，絕大多數商超、餐飲企業均是通過批發市場進貨銷售或使用的。這種各類型食用農產品混雜銷售的現象也是品質食用農產品難以獲得消費者認同的原因之一，這是因為消費者獲得真正意義上的品質食用農產品的途徑較少，再加上市場上冒用品質食用農產品銷售的情況較多，使消費者獲得的信息失真，選購時自然傾向于價低者。因此監管部門首先應當加強食用農產品的日常監管，尤其是加強經營者主體責任的落實，包括：進貨檢查驗收、進銷貨臺賬制度等，從根本上掌握食用農產品的渠道信息；其次應當充分發揮行業協會的作用，引導具有一定規模的品質食用農產品銷售及使用企業建立固定的品質食用農產品供貨渠道；再次應當加強檢測工作，既打擊品質食用農產品的非法冒用行為，也督促品質食用農產品生產加工企業堅持一貫標準；最后加強食用農產品的廣告監管力度，進一步明確虛假宣傳的判定標準，提高打擊力度。