美國的能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向與中國應(yīng)對

張樹劍+黃衛(wèi)平

【摘要】特朗普擔(dān)任新一任總統(tǒng)以來，美國政府的政策發(fā)生了非常大的變化。特朗普政府下階段將會推出一系列重大改革，這些政策改革極有可能從稅收體制改革入手，進(jìn)而理順新政府在調(diào)整美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略思維上的步驟，逐步體現(xiàn)美國對稅收、貿(mào)易以及能源政策的重新布局，這些勢必對中國產(chǎn)生相當(dāng)大的實(shí)質(zhì)影響。美國新政府的能源政策逐漸為世界打開了一張更大的能源地圖，中國應(yīng)當(dāng)重視這個(gè)趨勢，從基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域著手，加大全球能源投資布局，并利用當(dāng)前有利的國際局勢，實(shí)現(xiàn)對國際秩序的體制性貢獻(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】美國稅收改革 貿(mào)易與能源政策 特朗普政府

【中圖分類號】D801 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.18.009

特朗普的商人總統(tǒng)特性在其上任后表現(xiàn)得頗為明顯。他除了多次公開指責(zé)一些媒體制造“假新聞”以外，很少與人在意識形態(tài)等問題上糾纏。除了反恐，特朗普總統(tǒng)不想做的事情和想做的事情看上去都非常具有商業(yè)氣息，例如醫(yī)療計(jì)劃、TPP、稅收調(diào)整、貿(mào)易戰(zhàn)、能源激勵政策調(diào)整等。不過，從開局來看，一系列的政策挫折將使特朗普新政遭遇較大的國內(nèi)阻力，使新政舉步維艱。特朗普總統(tǒng)下階段應(yīng)該會與國會配合推出一些重大的改革計(jì)劃，這些政策改革極有可能會從稅收體制入手，進(jìn)而理順新政府在調(diào)整美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略思維上的步驟，逐步體現(xiàn)美國對稅收、貿(mào)易以及能源政策的重新布局。對于美國這一系列的政策改革思路，中國必須深入研討，積極應(yīng)對。

共和黨稅制改革的政治愿望與美國經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變

美國共和黨新政府的稅收體制改革建議是在結(jié)束民主黨較長時(shí)間執(zhí)政之后的背景下提出的，很大程度上反映了一種國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展新思維。雖然從表象上看，特朗普與本黨多數(shù)國會議員關(guān)系并不密切，但是稅收體制改革無疑是共和黨人急于向美國人民乃至全球傳達(dá)出的一種改革姿態(tài)。共和黨看到了美國本土企業(yè)的競爭力已經(jīng)大幅度下降的事實(shí)，想抓住稅收這個(gè)根本的杠桿和導(dǎo)向工具。表面上看，美國是一個(gè)非常依賴進(jìn)口的國家，2016年的貿(mào)易逆差達(dá)5000億美元以上，但是美國進(jìn)口和出口的商品性質(zhì)有相當(dāng)大的區(qū)別，這正是共和黨人看到的問題所在。新政府希望通過稅收體制改革來阻止進(jìn)口，同時(shí)鼓勵出口。這種改革思維一方面認(rèn)為美國出口的產(chǎn)品是美國國家實(shí)力的象征，另一方面認(rèn)為只要堵住了進(jìn)口的源頭就會將就業(yè)和投資帶回美國本土。數(shù)據(jù)顯示，2016年12月美國出口額增長2.7%達(dá)1907億美元，為2015年4月以來最高水平，主要增長點(diǎn)在航空領(lǐng)域、生物科技和電子產(chǎn)業(yè)的高科技產(chǎn)品。

從這個(gè)角度思考，目前正在兩黨以及共和黨內(nèi)激烈討論的焦點(diǎn)政策邊境調(diào)整稅（Border Adjustment Tax）——將對進(jìn)口征稅，同時(shí)對出口豁免稅收——就成為共和黨人試圖拯救美國的手段。邊境調(diào)整稅將極大地改變美國公司征稅機(jī)制，有利于美國出口商，相反將不利于進(jìn)口商。從近期來看，農(nóng)業(yè)、能源、化工材料工業(yè)會得利；長期來看，高知識產(chǎn)權(quán)附加值的公司通過將產(chǎn)品出售給國際客戶而受惠——軟件、傳媒、藥物、生物技術(shù)等知識產(chǎn)權(quán)集中行業(yè)，服裝零售等行業(yè)估計(jì)會受到負(fù)面影響。

特朗普自競選階段就已多次聲稱美國經(jīng)濟(jì)不景氣的原因是就業(yè)被發(fā)展中國家奪走，導(dǎo)致美國制造業(yè)受到嚴(yán)重?fù)p害。共和黨提出的以邊境稅調(diào)整為核心的稅制改革方案正好可以彌補(bǔ)這一頹勢，促使大量的美國公司將部署在海外的生產(chǎn)能力重新調(diào)回美國本土。這一改革動議與特朗普要求放松監(jiān)管、推出氣候協(xié)定、增強(qiáng)本國制造業(yè)、放松原油開采等一系列理念也是吻合的。這項(xiàng)包括公司稅和個(gè)人稅在內(nèi)的稅收體制改革很有可能是自1913年實(shí)施所得稅以來最重要的稅收改革。

貨幣的反應(yīng)也很重要，美元的情況與美國新政府的稅改從短期來看密切相關(guān)。邊境調(diào)整稅對美元的影響無非兩種大概率情況：一是美元匯率強(qiáng)勢到足以抵銷稅制改革的影響；二是美元上漲以抵銷該政策的收益只是小部分，美元并不會大漲，因?yàn)槭袌鰧吘痴{(diào)整稅已經(jīng)有預(yù)期，一旦實(shí)施，不會推高美元太多，而且目前的美元已經(jīng)被高估。如果屆時(shí)推出的稅改是一種組合拳形式的話，會有部分增值稅在里面，這樣會推高美國本土的物價(jià)，美元就不會大幅度上漲。出口業(yè)與支持邊境調(diào)整稅的觀點(diǎn)認(rèn)為，調(diào)整邊境稅長期而言能使美元更加強(qiáng)勢，美元走強(qiáng)以后可降低進(jìn)口成本，從而抵銷短期內(nèi)造成的漲價(jià)效應(yīng)。當(dāng)然，這項(xiàng)政策的評估也是非常復(fù)雜和具有變動性的。如果按此稅改方案，同樣是能源行業(yè)，產(chǎn)油的公司將受益，而煉油的公司則受損；進(jìn)口商也會將成本轉(zhuǎn)嫁給下游的消費(fèi)者和分銷商；對于供應(yīng)鏈比較復(fù)雜的行業(yè)也很難評價(jià)，比如汽車行業(yè)，從原材料、中間加工到最后成品的整個(gè)供應(yīng)鏈會多次進(jìn)出美國邊境，短期內(nèi)較難以評估政策效果。

稅制及貿(mào)易政策改革與美未來產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)

特朗普自競選以來就點(diǎn)燃了中美貿(mào)易戰(zhàn)的火藥桶。貿(mào)易戰(zhàn)是技術(shù)性的手段，但是美國新政府以貿(mào)易戰(zhàn)為切入口，進(jìn)行公司稅收制度改革，顯然是瞄準(zhǔn)了美國未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制高點(diǎn)。稅改的核心部分邊境稅調(diào)整計(jì)劃會與WTO產(chǎn)生規(guī)則上的沖突，還會與北美自由貿(mào)易協(xié)議沖突，但是美國不是不知道這些潛在的沖突，這說明新政府通過稅收體制改革來引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決心。稅收體制改革會直接引起美國與其他國家尤其是中國的貿(mào)易戰(zhàn)，但同時(shí)會增加美國政府的稅收，增強(qiáng)美國的能源獨(dú)立，引導(dǎo)制造業(yè)回流美國本土，增加美國就業(yè)，事實(shí)上美國的公司稅率確實(shí)在當(dāng)今世界屬于最高層，實(shí)行這項(xiàng)改革有著廣泛的認(rèn)可度，而且可以讓共和黨在國內(nèi)政治斗爭中占據(jù)有利形勢，可謂好處多多。

在這樣的改革思路指導(dǎo)下，美國高知識產(chǎn)權(quán)附加值行業(yè)和能源行業(yè)將成為新政策的受益者，共和黨在這個(gè)戰(zhàn)略問題上有較多的共識。共和黨提出的稅收體制改革計(jì)劃希望大幅降低公司稅收，這將減少美國政府的稅收收入，因此邊境調(diào)整稅可以為美國增加很多收入來彌補(bǔ)這部分稅收流失。如果這個(gè)政策長久推行，這將是美國長時(shí)間以來的重大戰(zhàn)略調(diào)整，會讓高值資產(chǎn)和產(chǎn)品回流到美國國內(nèi)。實(shí)際上美國一半的貿(mào)易是企業(yè)內(nèi)部交易，即同一企業(yè)的外國和美國分部之間的交易。同時(shí)由于美國也是全球企業(yè)稅最重的國家之一，企業(yè)都會把盡可能多的資產(chǎn)留在海外。美國抓住了未來產(chǎn)業(yè)的制高點(diǎn)，并且為此付出了大量的人力、財(cái)力投入，在未來全球產(chǎn)業(yè)競爭鏈條中，美國仍然希望其出口價(jià)值大大高于進(jìn)口價(jià)值，同時(shí)培育出口核心競爭力，因此，這樣的鼓勵出口型稅收制度改革方向符合美國長期的國家和市場產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)。endprint

這項(xiàng)改革雖然圍繞國內(nèi)公司稅制，但是其實(shí)主要針對向美國出口商品的國家，日本、韓國等并沒有實(shí)力反對，只能轉(zhuǎn)而采取增加在美直接生產(chǎn)投資的方式來規(guī)避負(fù)面影響，歐洲各國對此也無暇反對，那么該政策主要針對的其實(shí)就是中國等制造業(yè)大國。臺灣、新加坡等地也會因?yàn)槭艿睫D(zhuǎn)口貿(mào)易的鏈?zhǔn)椒磻?yīng)而產(chǎn)生負(fù)面效果。從這個(gè)角度來看，這項(xiàng)改革也是貿(mào)易戰(zhàn)的一部分。當(dāng)然，不僅中國有壓力，就算美國國內(nèi)，也有大量的公司和人群反對這項(xiàng)稅收改革，他們認(rèn)為進(jìn)口稅會推高油價(jià)、日用品、食品等大量消耗品的價(jià)格，會對普通民眾的經(jīng)濟(jì)能力造成較大的打擊，而且預(yù)估此項(xiàng)改革還會伴隨美元的升值壓力；另外，世貿(mào)協(xié)定和北美自由貿(mào)易協(xié)定的規(guī)則也會阻止這項(xiàng)改革政策，該機(jī)制的實(shí)施還會遇到廣泛的來自商界和法律界的強(qiáng)大阻力。當(dāng)然，最值得重視的阻力恰恰來自占多數(shù)席位的共和黨內(nèi)部，在民主黨一致投反對票的前提下，共和黨在眾議院可以失去的票數(shù)已經(jīng)非常少，更何況還有參議院。

因此，從政治妥協(xié)的角度看，還存在一種可能性，就是美國政府會讓稅改分階段實(shí)施，這樣做的原因是可以有較長的一段時(shí)間來沖抵美元的瞬間上漲給美國政府以及短期投資者帶來的困難。因?yàn)槔碚撋弦凶銐虻臅r(shí)間讓貿(mào)易商修改合同以調(diào)整美元匯率的變動，而且美元的緩慢上升對美國經(jīng)濟(jì)特別是通脹會有很大好處。另外，對于全球的金融市場來講，也需要較長的時(shí)間來消化這項(xiàng)政策，否則一下子實(shí)行邊境調(diào)整稅將會顯得有些急躁。現(xiàn)在的共和黨肯定有非常強(qiáng)的意愿來推行公司稅收體制改革，共和黨在國會也必定有很多辦法和手段來做這個(gè)事情。

美國能源政策的轉(zhuǎn)彎及其影響

特朗普在競選期間就清楚地表明了他對于美國能源政策的宏偉設(shè)想，而且這些能源政策的闡述與民主黨是南轅北轍。從他的得票來看，能源政策吸引的選民確實(shí)對特朗普的當(dāng)選極其關(guān)鍵。從這一點(diǎn)來看，這項(xiàng)政策具有極強(qiáng)的時(shí)代特征和群眾基礎(chǔ)。特朗普威脅要退出2015年的巴黎氣候協(xié)定，要修改奧巴馬時(shí)期制定的對化石燃料的限制性規(guī)定，鼓勵傳統(tǒng)能源的進(jìn)一步發(fā)展，加大天然氣供應(yīng)及使用量，以增強(qiáng)美國的能源獨(dú)立，增加就業(yè)崗位。

能源政策牽一發(fā)而動全身，美國的國家戰(zhàn)略很大程度上都在服務(wù)于能源行業(yè)。特朗普能源革命綱領(lǐng)的核心是能源獨(dú)立，其中的化石能源更是重中之重。因此，特朗普肯定要進(jìn)一步放松對化石能源開采的監(jiān)管，并用稅收支持來鼓勵這個(gè)行業(yè)的發(fā)展。而這樣的執(zhí)政理念就會立刻對《巴黎協(xié)定》產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，甚至讓美國退出協(xié)定。如果這一系列的執(zhí)政理念得以實(shí)施的話，全球的傳統(tǒng)能源價(jià)格極有可能會穩(wěn)中有升，美國國內(nèi)的油價(jià)也將提高，從而極大地利好美國能源產(chǎn)業(yè)，這符合美國原油生產(chǎn)商的利益，也符合特朗普政府扶持能源產(chǎn)業(yè)和提高就業(yè)的政策目標(biāo)。

美國的能源產(chǎn)量近些年有所增加，達(dá)到每天40萬桶，OPEC減產(chǎn)的100萬桶/天被抵銷了很大部分，而且特朗普批準(zhǔn)了加拿大到墨西哥灣的輸油管道，后期美國的原油產(chǎn)量很可能會增加到80～100萬桶/天，因?yàn)槊绹苋菀拙涂梢栽黾雨懮鲜豌@機(jī)數(shù)量，加大海上大陸架鉆探力度。即使對于相對支持難度較大的煤炭產(chǎn)業(yè)，在核能受到巨大抵觸的形勢下，也可以實(shí)現(xiàn)清潔煤炭對于能源獨(dú)立的補(bǔ)充作用。當(dāng)然，在如此大的能源產(chǎn)量井噴的前提下，美國能源政策的一個(gè)兩難因素就顯現(xiàn)了，那就是價(jià)格的控制難度，因?yàn)槊绹鵁o法保證能源價(jià)格的極大上升。在特朗普的政策價(jià)值里面，對油價(jià)的考慮比較中性，特朗普政府首要的目標(biāo)是能源的獨(dú)立、出口和就業(yè)形勢的好轉(zhuǎn)。

無論國際能源價(jià)格的走勢如何，事實(shí)上能源價(jià)格與產(chǎn)量也并非絕對相關(guān)，美國如果在新的政策鼓勵下實(shí)現(xiàn)極大的能源獨(dú)立和能源出口能力，這對未來的中國肯定不是一個(gè)正面的政策效果，因?yàn)橹袊哪茉葱枨罅繒兊梅浅４螅抑袊壳暗哪茉词褂眯嗜匀惠^低，這會導(dǎo)致中國的能源獨(dú)立性變得更差。在新的稅收體制下，美國會大量出口天然氣，中國非常缺乏天然氣、乙烷等化工原料，會寄希望于從美國進(jìn)口。能源是貿(mào)易的一個(gè)重要方面，所以美國的能源政策與中美之間可能發(fā)生的貿(mào)易戰(zhàn)有著密切的關(guān)系。

從理論上來講，美國加大能源出口量之后，中國享受平穩(wěn)油價(jià)的可能性很大，但這不是中國政府能夠把控的局面，對于能源消耗和進(jìn)口量雙雙逐漸增長為全球第一的中國來講，能源被動的局面沒有得到改善，這是一個(gè)對中國下一步產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型極其不利的外部環(huán)境。另外，還有一個(gè)相當(dāng)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)在于能源運(yùn)輸安全保障成本。美國的產(chǎn)能增加導(dǎo)致其能源獨(dú)立和能源出口，因此美國主觀上可以減少在中東能源運(yùn)輸線上的安全保障投入，或明確要求中國加大投入份額。這對于中國來講，既是一筆經(jīng)濟(jì)賬，更是一筆政治賬。

國際政治經(jīng)濟(jì)格局的變化及中國的應(yīng)對

特朗普當(dāng)選為美國總統(tǒng)后，輿論不斷指出由于其反全球化、反自由貿(mào)易以及能源獨(dú)立等政策傾向，中美之間多年來形成的格局將會發(fā)生實(shí)質(zhì)改變，進(jìn)而必將影響國際政治經(jīng)濟(jì)秩序。其實(shí)，不從美國政治的巨大轉(zhuǎn)變，僅僅從中國自身來看，經(jīng)過近四十年的高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國的經(jīng)濟(jì)社會面貌已經(jīng)發(fā)生了巨大的改變。從人類現(xiàn)代社會開啟全球化進(jìn)程以來，當(dāng)前中國在全球的經(jīng)濟(jì)和政治份量達(dá)到了前所未有的高度。中國已經(jīng)高調(diào)提出并實(shí)施“一帶一路”倡議，主導(dǎo)了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的建立，還在一系列國際公共產(chǎn)品的創(chuàng)制方面挑戰(zhàn)了現(xiàn)有的國際秩序。2017年中國“兩會”政府工作報(bào)告中“全球化”的詞頻達(dá)到13次，遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于往年。

當(dāng)然，現(xiàn)有的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序自二戰(zhàn)以來從未有過改變，中國無論是主動還是被動參與對現(xiàn)有國際秩序的修正，都將面臨巨大的挑戰(zhàn)甚至風(fēng)險(xiǎn)。從某種程度上講，正是現(xiàn)有的國際秩序?yàn)橹袊峁┝嗽趪H舞臺的巨大發(fā)展空間，使中國獲得了長期的發(fā)展機(jī)會。中國下一步外交戰(zhàn)略思想的核心之一就是，如何將中國巨大的能源消費(fèi)能力轉(zhuǎn)換成對國際政治經(jīng)濟(jì)體系的影響能力。這對中國來講至關(guān)重要，但也困難重重。在中東與中國之間的能源航路安全問題上，中國一直在搭美國的便車，甚少深度介入中東局勢，對于中國未來的能源外交戰(zhàn)略這是一個(gè)負(fù)面因素。

能源與中東局勢一直是美國和俄羅斯的博弈焦點(diǎn)，這是中國非常不容易介入的重要領(lǐng)域。相對來說，隨著頁巖氣產(chǎn)量的爆發(fā)和逐步的能源獨(dú)立，美國在中東能源問題上變得更加游刃有余。而中國則陷入兩難境地，傳統(tǒng)盟友俄羅斯近年來是依靠高油價(jià)支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的，而中國作為能耗大國則對高油價(jià)非常懼怕。因此，在能源與中東局勢這個(gè)問題上，美國和俄羅斯都是中國的對手。而這個(gè)問題將會是中國參與國際政治經(jīng)濟(jì)新秩序繞不過去的重要環(huán)節(jié)。2017年3月16日，沙特國王高調(diào)訪華，沙特明確希望中國在中東事務(wù)上發(fā)揮更大作用。這是國際格局變動的信號，反映了沙特在得不到美國新政府足夠保護(hù)背景下的真實(shí)想法：沙特王室對于局勢和財(cái)富的穩(wěn)定十分擔(dān)憂，因?yàn)檎兒透锩S時(shí)可以讓沙特成為共和國。在沙特看來，一旦中東的局勢開始急劇惡化，憑借沙特這支中東“少數(shù)民族”軍隊(duì)的戰(zhàn)斗力，是無法保護(hù)自身的政權(quán)穩(wěn)定的。一旦美國不保護(hù)沙特，沙特就是下一個(gè)科威特。endprint

美國新政府逐漸為世界打開了一張更大的能源地圖，中國應(yīng)當(dāng)重視這個(gè)趨勢。除了中東，加拿大、南美洲、非洲甚至美國都需要相當(dāng)大的能源基礎(chǔ)設(shè)施投入，中國倡導(dǎo)的“一帶一路”沿線也是能源投入?yún)^(qū)域，在這樣的背景下，中國應(yīng)該從基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域著手，加大全球能源投資布局。借領(lǐng)導(dǎo)亞投行運(yùn)行機(jī)制的機(jī)會，加強(qiáng)中國在區(qū)域能源治理機(jī)制方面的協(xié)調(diào)能力和領(lǐng)導(dǎo)能力。從周邊國家和地區(qū)始，逐漸代表發(fā)展中國家提供更多的促進(jìn)世界共同發(fā)展的公共產(chǎn)品，營造開放、可持續(xù)發(fā)展的國際合作環(huán)境，同時(shí)加強(qiáng)宣傳中國作為負(fù)責(zé)任大國的國際形象。

中國應(yīng)當(dāng)通過一段時(shí)間的努力實(shí)現(xiàn)對國際秩序的體制性貢獻(xiàn)。當(dāng)下的國際形勢非常有利于中國實(shí)現(xiàn)這方面的戰(zhàn)略目標(biāo)，一方面歐洲社會受制于自身的經(jīng)濟(jì)、金融形勢和社會政策，呈現(xiàn)出疲弱的社會面貌，無暇顧及中國對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)體制的“增量改善”；美國新政府提倡大力收縮國際合作，甚至公開聲稱反對自由貿(mào)易和全球化，從而將國家的精力轉(zhuǎn)回本土發(fā)展經(jīng)濟(jì)和解決就業(yè)問題。另一方面中國生產(chǎn)和需求占全球的份量急劇加大。因此，中國在提供新的國際公共產(chǎn)品的同時(shí)，要注意保持與歐美繼續(xù)進(jìn)行合作，最大化利用現(xiàn)有國際秩序中合理的成分，在具體執(zhí)行新的公共產(chǎn)品協(xié)調(diào)機(jī)制的過程中，通過對比發(fā)現(xiàn)既有公共協(xié)調(diào)機(jī)制的不恰當(dāng)之處，作出體制性貢獻(xiàn)，從而推動現(xiàn)有國際體系和國際秩序向公正、合理、可持續(xù)的方向發(fā)展。

（本文系深圳大學(xué)人文社會科學(xué)青年教師扶持項(xiàng)目研究成果，項(xiàng)目編號：85202）

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責(zé) 編∕樊保玲

Abstract： Since Trump served as the new president， the US government's policies have undergone huge changes. The Trump government is going to introduce a series of major reforms that are likely to start from reform of the tax system， then straighten out the steps taken by the new government in adjusting the strategic thinking on US economic development， and gradually reflect the US re-arrangements for the tax， trade and energy policies， which is bound to have a considerable impact on China. The new US government's energy policy has gradually opened a larger energy map for the world. China should pay attention to this trend， proceed from the field of infrastructure investment， increase the global energy investment， and use the current favorable international situation， so as to make institutional contribution to the international order.

Keywords： US tax reform， Trade and energy policy， Trump governmentendprint