中日韓電子廢物管理比較研究*

劉 芳 鄭莉霞 李金惠

(固體廢物處理與環(huán)境安全教育部重點實驗室，清華大學環(huán)境學院，北京 100084)

中日韓電子廢物管理比較研究*

劉 芳 鄭莉霞 李金惠#

(固體廢物處理與環(huán)境安全教育部重點實驗室，清華大學環(huán)境學院，北京 100084)

通過對比研究中國及與之鄰近的日本和韓國的電子廢物回收和進出口管理政策和制度的核心內容及電子廢物流向現狀發(fā)現，與日韓生產者責任延伸制度相比，中國的生產者責任更多地體現在經濟層面，而沒有直接參與回收處理實際操作層面，以個體回收為主導的回收方式不利于流向監(jiān)管和效果評估。在電子廢物越境轉移方面，日韓向中國等發(fā)展中國家出口電子廢物的需求持續(xù)存在；中國雖嚴格管制電子廢物進口，但與二手產品進口未能統(tǒng)一管理，并缺乏廢舊產品鑒別標準，容易造成電子廢物進口監(jiān)管漏洞。最后，對中國電子廢物管理提出建議：(1)在立法上進一步強化生產者責任承擔，并加強對各種回收渠道的監(jiān)管；(2)評估和完善電子廢物與二手產品進口管理。

中國 日本 韓國 電子廢物 管理 越境轉移

隨著電子信息技術的發(fā)展和應用領域的擴展，以及電器電子產品更新換代速度加快，電子廢物已成為目前世界增長速度最快的固體廢物流之一[1]。電子廢物中含有大量可回收的金屬、塑料、玻璃等有用材料，對其回收利用具有可觀的經濟效益；同時，電子廢物中含有的鉛、鎘、持久性有機污染物等有害物質，在處理過程中尤其是在處理不當時，會對環(huán)境和人體健康造成危害[2_4]。近年來，因發(fā)達國家面臨電子廢物處理費用高昂、環(huán)境保護法律要求嚴格的管理壓力，以及發(fā)展中國家對工業(yè)生產原材料的需求和較低的環(huán)境保護標準，電子廢物總體上有從發(fā)達國家向發(fā)展中國家越境轉移的趨勢，由此引起的環(huán)境問題和政治問題已成為國際社會尤其是《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》(簡稱《巴塞爾公約》)關注的熱點議題[5]。中國電子廢物產生量大，亦是電子廢物非法越境轉移的主要輸入國之一，廣東等沿海地區(qū)已成為有名的全球電子廢物拆解地，人類健康和環(huán)境遭受嚴重危害[6]。日本和韓國是與中國鄰近的發(fā)達國家，對比研究中日韓3個國家電子廢物回收和進出口管理現狀，對中國完善電子廢物管理及增進國際合作，具有重要的意義。

表1 中日韓電子廢物管理目錄

1 電子廢物管理法律制度概況

1.1 電子廢物回收管理

1.1.1 法規(guī)和管理目錄

韓國和日本對電子廢物回收利用的管理起步較早，分別在20世紀末和21世紀初就開始在相關立法中提出回收利用指定類別的電子廢物，并出臺了關于電子廢物回收利用的專項法規(guī)[7_8]。在管轄產品范圍方面，日本和韓國通過管理體系的發(fā)展完善，已將管理目錄逐漸從大型產品擴展至更多類型的小型產品，分別達到34、29類。韓國計劃到2016年前進一步將管理目錄擴增至50種[9]19。中國電子廢物回收管理起步較晚，回收和處理體系尚不完善，處理目錄由先前的4類大型家電和微型計算機進一步擴增至14類，新的目錄自2016年3月起實施。中日韓電子廢物管理目錄見表1。

1.1.2 基本制度和責任認定

目前，中日韓3個國家均采用生產者責任延伸(EPR)制度作為電子廢物回收處理的基本管理制度。

韓國EPR制度下，制造商有義務回收處理消費者購買新的同類產品時送還的廢棄產品并承擔相關費用，而居民日常丟棄的電子廢物由地方政府或市政部門負責回收處理，居民和政府財政共同承擔費用。

日本對大型家電的回收利用，規(guī)定由零售商負責回收，制造商負責處理利用，消費者承擔收集運輸和處理費用。對于小型家電的回收利用，規(guī)定由地方政府(市町村)負責收集和確保資金，并交由認定企業(yè)進行資源化利用，生產企業(yè)的責任僅限定在產品前端設計和再生材料利用方面。

中國電子廢物回收管理采用處理目錄、基金補貼、多渠道回收和集中處理等一系列制度。在生產者責任認定方面，僅規(guī)定了由生產者和進口者承擔處理費用。可見，中國對生產者責任的規(guī)定主要體現在經濟責任上，生產者沒有實際參與回收處理的責任。在多渠道回收制度下，個體回收依然占據主要地位。

1.1.3 回收目標設定

2014年前，韓國以EPR制度下電器電子產品銷售量的一定比例設定每種產品的回收目標[10]205。2014年1月，韓國引入新的電子廢物回收目標管理系統(tǒng)，將回收目標的設定改為某大類產品(27種產品共劃分為5大類：大型設備、電信設備、中型設備、小型設備和移動電話)的人均回收量，進而根據制造商的市場份額確定其各自的回收目標。此外，韓國還對每類電子廢物的資源回收率設定了標準。日本對電子廢物回收目標的設定體現在每類產品的資源回收率(稱作“再商品化率”)方面，并未對回收處理總量或人均回收量提出要求。而中國尚沒有對相關回收目標作出規(guī)定。

1.2 常規(guī)方法收集處女蠅 接種純種親本果蠅，當觀察瓶壁上出現較多的黑褐色的蛹時，清除親本，每隔8～10h分別收集新羽化出來的果蠅，麻醉后在解剖鏡下觀察，鑒別雌雄，收集處女蠅。

1.2 電子廢物進出口管理

1.2.1 進出口管理制度和管制對象

中國對電子廢物進口實行禁止和許可相結合的分類管理制度，并在《進口廢物管理目錄》中明確列出相關產品名錄；對于出口則沒有專項規(guī)定，如果屬于危險廢物，則適用《危險廢物出口核準管理辦法》，應遵循《巴塞爾公約》事先通知同意程序。中國對電子廢物實行嚴格的進口管制，究其原因，主要有兩個方面：(1)中國電子廢物管理尚處于起步階段，電子廢物環(huán)境無害化利用處置能力較薄弱；(2)長久以來電子廢物的非法輸入和小作坊式非正規(guī)拆解處理已嚴重危害國內環(huán)境和人體健康。相對而言，日韓作為主要輸出國，對電子廢物進出口管制則較寬松，主要是基于《巴塞爾公約》，依據危險特性判定是否屬于受管制的危險廢物，詳見表2。

表2 中日韓電子廢物進出口管理目錄或范圍

1.2.2 二手產品問題

中國對指定二手電器電子產品的進口也實行禁止與許可管制，納入機電產品(含舊機電產品)進口管理范疇，由商務部主管。以質保期內返回維修為目的進口舊產品的情況則不在此管制范圍內，對此中國海關設有專項服務，并規(guī)定6個月內退回原出口者。目前，禁止進口的二手電器電子產品主要涉及舊醫(yī)療設備類、舊電子游戲機類、舊顯像管、舊電視機及含氯氟烴的舊家用電器產品等。而與廢棄計算機類設備和辦公電器電子產品、洗衣機等部分家用電器電子產品、照明設備、電器電子元器件等其他禁止進口電子廢物相對應的二手產品并未列入相關管理目錄中，屬于自由進口的貨物。不過，大多數二手電器電子產品的進口仍要經過逐批檢驗，以滿足國家技術規(guī)范的強制性要求。這種情況可能造成環(huán)保、質檢、海關、外貿等相關部門之間協調工作的冗雜性，從而易形成電子廢物進口監(jiān)管工作的漏洞。

而日韓對二手電器電子產品進出口視同一般商品貿易，并無額外的管制措施。日本作為主要輸出國，廢舊產品區(qū)別標準的缺乏則造成電子廢物經常以二手產品名義進行非法出口。為避免這種情況，2009年9月，日本制定了關于廢CRT出口的判定標準，禁止出口制造年限超過15年的二手CRT。2014年4月，日本實施《淘汰的電器電子產品器作為二手商品出口時的判定標準》，要求出口淘汰的電器電子產品時進行廢物屬性鑒定，但亦允許功能不完好的產品以在進口國維修后再使用的目的出口。韓國目前尚未出臺二手電器電子產品鑒別標準。而中國電子廢物和二手產品進口管理分屬不同部門，并且尚未建立相關區(qū)別標準。綜上可以推斷，電子廢物以二手產品名義非法越境轉移風險仍然存在。

1.2.3 國際電子廢物越境轉移管理形勢

隨著各國對電子廢物非法越境轉移問題的逐漸重視，《巴塞爾公約》正在推動電子廢物與二手產品越境轉移技術準則的制定，以明確對兩者的管控和適用程序。其中，以維修、翻新為目的的舊產品進出口時是否屬于廢物以及是否應受到進出口管制成為國際爭議焦點。2015年舉行的巴塞爾公約締約方大會第十二次會議已經原則上通過了該準則，其雖然不具備法律約束力，但無疑將對未來電子廢物和二手產品越境轉移管制的程序、各國特別是發(fā)展中國家相關電子產品廢舊標準的認定具有深遠影響。

2 電子廢物流向現狀

根據聯合國大學(UNU)近期發(fā)布的一份研究報告，中國電子廢物產生量僅次于美國，居世界第2位，日本和韓國分別排第3、13位[11]62_67。但是，從電子廢物人均產生量來看，中國遠低于日本和韓國，接近亞洲和全球平均水平。從UNU報告也可以看出，電子廢物人均產生量與國家的發(fā)達程度相關。中國雖然是電子廢物產生大國，但人均產生量還處于較低水平。隨著經濟水平的提高，中國電子廢物產生量還將有進一步增長的趨勢。結合3個國家電子廢物產生量與規(guī)范處理量的數據發(fā)現，3個國家電子廢物規(guī)范處理率均處于較低水平。究其原因，主要有：(1)規(guī)范處理涵蓋的電子廢物種類較少，如中國和日本分別是“四機一腦”和4類大型家電；(2)不受監(jiān)管的個體回收方式導致電子廢物流向不明，如自從韓國環(huán)境部近兩年開展免費預約上門回收大型家電試點項目以來，家電規(guī)范回收率獲得很大提高[12]14；(3)處理能力較低，如根據韓國電子產業(yè)環(huán)境協會(KAEE)，韓國2012年電子廢物處理能力為11.7萬t/a，僅占產生量的15%左右[10]206，[11]64。表3總結了中日韓電子廢物產生及處理情況。

表3 中日韓電子廢物產生與處理情況對比

2.2 非法越境轉移

2014年初，中國海關破獲“綠籬行動”以來的最大宗電子廢物走私案件(“1107”案)。該案電子廢物經中國香港、朝鮮南浦港、中國丹東港等多處港口中轉，最后走私進境，呈現出日益復雜多變的走私特點[18]。值得注意的是，中國香港已成為日韓電子廢物向中國大陸非法轉移的主要中轉地，香港作為以服務業(yè)為主的港口城市，自身缺乏電子廢物處理能力，進口到香港的電子廢物多直接向中國大陸及周邊國家轉口。

另一方面，日本和韓國則是亞太區(qū)域電子廢物非法越境轉移的主要來源國。據2014年日本環(huán)境大臣和經濟產業(yè)大臣聯席會議上的關于家電回收再利用的總結報告顯示，估測約有10%的應在國內回收的廢家電，有可能通過混入金屬廢料等形式，被非法出口到了中國等海外，2012年4月至2013年3月非法出口量約為130萬臺[19]。根據韓國環(huán)境部統(tǒng)計資料，韓國廢舊小型家電約有30%～50%被非法出口至日本、瑞典和中國等[12]6。

3 結 語

在回收管理方面，中國電子廢物管理制度尚不完善。與日韓EPR制度相比，中國的生產者責任更多地體現在經濟層面，而沒有直接參與回收處理的操作層面，個體回收依然是電子廢物回收的主導方式，不利于對流向和效果實施有效監(jiān)管和評估。此外，相比日韓，中國電子廢物管理目錄范圍較小，隨著中國電子廢物處理目錄的擴展，手機等電子廢物非正規(guī)處理部門的規(guī)范化將成為電子廢物管理工作的新內容。

在進口管理方面，日韓是亞太區(qū)域主要的電子廢物出口國，其較低的電子廢物規(guī)范處理率仍意味著向中國及其他發(fā)展中國家出口的需求持續(xù)存在。與中國嚴格的電子廢物及二手產品進口管制相比，日韓較寬松的出口管理則導致中國面臨更大的執(zhí)法和監(jiān)管壓力。廢物走私途徑和方式日趨復雜，電子廢物以二手產品名義非法出口的問題較突出。而中國電子廢物和二手產品進口管理因缺乏廢舊鑒別標準以及跨部門的協調機制，在《巴塞爾公約》推動相關國際準則制定的新形勢下，將面臨新的挑戰(zhàn)。

基于上述分析，對中國電子廢物管理提出以下建議：

(1) 完善立法和監(jiān)管體系建設，促進電子廢物規(guī)范處理。可借鑒日韓經驗，在立法上進一步強化生產者責任承擔，設定明確的回收目標，并加強對各種回收渠道的監(jiān)管。

(2) 評估和完善電子廢物與二手產品進口管理。對中國電子廢物和二手產品進口管理制度的有效性、社會經濟影響問題等進行評估，結合國內管理需要與國際發(fā)展趨勢，從廢舊鑒別等方面進一步完善進口管理制度。

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E_wastemanagementinChina，JapanandKoreaacomparativestudy

LIUFang，ZHENGLixia，LIJinhui.

(KeyLaboratoryforSolidWasteManagementandEnvironmentSafety，MinistryofEducationofChina，SchoolofEnvironment，TsinghuaUniversity，Beijing100084)

Comparative study in the management policy on e_waste recycling & transboundary movement (TBM)，and the status of e_waste flows in China，Japan and Korea was reported in this work. When compared with the Extended Producer Responsibility (EPR) system in Japan and Korea，producers’ extended responsibility in China was mainly laid in financial level，rather than in participating the collecting or recycling practical activities. E_waste collection activity in China was still dominated by private sector，which made it difficult for e_waste flow supervision and collection performance evaluation. With respect to the e_waste TBM，the demand for e_waste export from Japan and Korea to developing countries, such as China, still existed. Despite the strict restrictions on import of e_waste in China，there were still some loopholes，because of the un_unified management of second_hand products and e_waste import and the absence of standard on e_waste and second_hand products distinction. Suggestions on China’s e_waste management implementation were proposed based on this study：(1) strengthening producers’ extended responsibilities on e_waste and supervision on e_waste collectors；(2) assessing and improving import management of e_waste and second_hand products.

China； Japan； Korea; e_waste; management; transboundary movement

10.15985/j.cnki.1001_3865.2017.01.020

2015_10_15)

劉 芳，女，1986年生，碩士，助理工程師，研究方向為固體廢物管理政策與國際環(huán)境公約。#

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*港澳臺科技合作專項項目“典型電子廢物處理處置技術合作研究”(No.2014DFM90170)。