淺析歐洲航空安全局設計組織批準制度

陳煒++郝蓮++哈紅艷

摘 要：建設設計保證系統（DAS）是航空器型號合格證申請人保證設計研發過程有效的重要手段，也是民用航空器研制及適航取證的發展趨勢。本文首先介紹歐洲航空安全局（EASA）設計組織批準（DOA）制度的產生背景，之后從法規文件體系、基本規章要求、設計保證手冊、試飛運行手冊、審定過程等多方面詳細剖析DOA制度，闡述DOA制度的發展現狀與未來發展趨勢，在此基礎上分析中國民用航空局（CAAC）與EASA對設計保證系統要求的差異，提出對我國民機主制造商構建設計保證系統的建議。

關鍵詞：歐洲航空安全局 設計組織批準 設計保證系統 設計保證手冊

中圖分類號：V221 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2017）09（b）-0008-03

建設設計保證系統（DAS）是航空器型號合格證申請人保證設計研發過程有效的重要手段，也是近年來民用航空器適航取證的發展趨勢。

我國設計保證系統建立的經驗還相對欠缺，基礎較為薄弱。作為中國民用航空工業的代表，中國商用飛機有限責任公司目前在設計保證系統的探索和建立方面取得了一定的成績：ARJ21新支線項目設計保證系統已獲得中國民用航空局（CAAC）批準，C919大型客機項目設計保證系統獲得CAAC初步認可。盡管如此，改進與完善設計保證系統是主制造商長期而艱巨的工作。

歐洲航空安全局（EASA）作為要求建設設計保證系統的先行者，其提出的設計組織批準（DOA）制度的要求較為成熟。對EASA的DOA制度進行全面深入的分析，有助于學習EASA推行設計保證系統的成功經驗，為中國適航當局制定設計保證系統相關政策提供參考，為我國民用航空企業設計保證系統的建設和管理提供指導。

本文首先介紹EASA的DOA制度的產生背景，從法規文件體系、基本規章要求、設計保證手冊、試飛運行手冊、審定過程等多方面詳細剖析DOA制度，同時分析DOA制度的發展現狀與未來發展趨勢。在此基礎上，本文分析了CAAC與EASA對設計保證系統要求的差異，提出對我國民機主制造商構建設計保證系統的建議。

1 EASA的DOA制度的產生背景

鑒于全球航空工業的日益壯大以及航空工業技術的發展革新，現代民用運輸類飛機的專業性和復雜性越來越高，投入研制的機型種類也飛速增加，對航空產品型號合格審查提出了越來越高的技術要求和工作量要求。受限于局方審查資源和能力的局限性，對于某一具體的產品合格證，適航當局往往難以配置充分的審查資源。在具體實踐中，為了更高效地利用局方和申請人的資源，局方通過審查申請人的組織機構、職責、程序和資源，即設計保證系統，確認其具備必要的知識和方法，確保其設計的產品符合適航規章、運行符合性和環境保護要求并持續保持適航性。

設計保證的概念最早由聯合航空局（Joint Aviation Authorities，JAA）提出，在JAA的時代，歐洲各主要國家的適航當局就已分別在其國內推行設計組織批準（DOA）制度。2002年，歐洲開始建立一個在歐洲范圍內統一的民航當局，并授權制定歐洲范圍內統一的、具有法律地位的、強制性的民航規章。2003年，歐洲共同體委員會（EC）第1702/2003號規章中明確提出了DOA的相關要求。型號合格證申請人只有獲得了DOA才有資格進行型號設計。

DOA制度的貫徹和推廣一方面減輕了適航當局在航空產品合格審定過程中的負擔，節約了審查時間；另一方面，有助于加強設計組織的組織管理能力，縮短產品研制和適航取證周期。鑒于具備局方和航空企業雙贏的優勢，DOA制度逐漸被各國民航當局和工業界所接受。

2 DOA制度

2.1 EASA關于DOA制度的法規文件

2003年，歐洲共同體委員會（EC）頒發第1702/2003號規章-航空器和相關產品、零部件和機載設備的適航、環境合格審定以及設計、生產機構合格審定的實施條例。該條例中第21部的J分部規定了設計組織批準書的具體要求。

2012年，歐盟委員會（EU）頒發第748/2012號規章，取代第1702/2003號規章，其中J分部主要對設計組織批準書持有人的權利和義務、發現項的糾正等內容做了修訂。

2014年，歐盟委員會頒發第69/2014號規章對第748/2012號規章做出補充修訂，在設計組織批準書的規定中加入了運行符合性數據（Operations Suitability Data，OSD）的相關要求。

2015年，歐盟委員會頒發第2015/1039號規章對第748/2012號規章做出補充修訂，在設計組織批準書的規定中加入了試飛運行手冊（Flight Test Operations Manual，FTOM）的相關要求。

同時，EASA根據實際需要發布了兩部分指導說明材料：可接受的符合性方法（Acceptable Means of Compliance，AMC）和指導材料（Guidance Material，GM）用以解釋規定或規章要求，指導申請人的工作。目前，針對DOA的AMC共有12份，GM共有16份，涉及DOA持有人的設計保證系統、權利與義務、設計保證手冊的管理與使用、重要人員資質與經歷要求、適航核查職能和獨立監控職能等多個方面。

關于DOA的審定，EASA于2005年頒發了執行董事指令（Decision of the Executive Director）2005/01/CF，對適航當局審定工作程序做出了規定，對審查中發現問題與相應糾正措施給出了要求。

2.2 EASA關于DOA的規章要求

綜合歐盟委員會（EU）第748/2012號規章以及第69/2014、2015/1039號規章中的補充修訂信息，EASA 21部以16項條款對設計組織批準書的各方面要求做出了規定，包括DOA的申請資格要求、DOA的頒布形式、對申請人提交資料的要求、DOA的批準要求、設計保證系統的更改、DOA的可轉讓性與有效期、DOA持有人的權利和義務等內容。endprint

總體而言，EASA要求DOA申請人建立必要的組織機構，明確機構與人員職責，制定完整規范的程序，配備充分合理的資源，建立并保持一個運行有效、持續監督、符合規章要求的設計保證系統，充分行使設計職能、適航職能和獨立監控職能，確保設計活動的有效性、持續性。

與此同時，對于一些特定產品合格證的申請人（例如最大起飛重量≤2000kg的滑翔機），EASA同意其偏離21部J分部對設計保證系統的要求，而采用等效的程序和方法來滿足EASA對申請人資格的要求，并對滿足要求的申請人頒發等效設計組織批準書（Alternative Procedures to DOA，ADOA）。ADOA的頒發有助于EASA確認這些設計組織遵照適用的規章要求并按EASA的期望開展相關工作。

對于ADOA持證人，EASA未賦予其相應的權利。對于設計組織而言，申請并獲得ADOA可以視為獲取DOA的初始階段，隨著設計組織后期的建設發展和不斷完善，消除對21部J分部要求的偏離，最終將可獲得完整的DOA授權。

2.3 EASA對于設計保證的基本要求說明

根據GM No.1 to 21A.239（a），設計保證是指設計組織為了充分表明其具有以下能力所必需的所有有計劃的、系統性的措施。

（1）按照適用的適航規章和環境保護要求設計產品或零部件。

（2）表明并證實對適用的適航規章和環境保護要求的符合性。

（3）向適航當局演示這種符合性。

EASA認為，對于影響產品、零部件對適用的適航規章和環境保護要求的符合性以及設計更改后持續符合性的因素，有效的設計保證應進行持續的評估。為滿足局方的要求，DOA申請人必須采取一系列有計劃的、系統性的措施，并考慮兩方面的問題。

（1）從設計初始直至以后的持續適航活動過程，如何定義與實施這些有計劃的、系統性的措施。

（2）如何評估這些措施，并實施必要的整改活動。

EASA對這些有計劃的、系統性的措施應覆蓋的工作和應定義的程序做出了說明，包括基本職能、總經理和設計組織負責人、符合性驗證、適航辦公室、維修和運行文件、運行符合性數據等相關內容。

2.4 EASA對申請人設計保證手冊的要求

申請人應當編制并向局方提交設計保證手冊，說明申請人的組織機構、相關的管理程序、擬設計的航空器或擬對航空器進行的更改。

設計保證手冊應由總經理和設計組織的負責人簽署，應作為產品研發和型號審查時設計組織全體成員均應遵守的約束性文件。

設計保證手冊所引用的程序文件，應被視作手冊的一部分，并被視為基礎工作文件。

2.5 EASA對申請人試飛運行手冊的要求

歐盟委員會頒布的第748/2012號規章并未對試飛運行手冊做出明確規定，直至歐盟委員會頒發第2015/1039號規章，對21.A.243條做出補充修訂，明確了當DOA申請人承擔飛行試驗時，需編制試飛運行手冊，同時提出了對申請人試飛運行手冊的內容要求。

EASA認為，申請人試飛運行手冊的內容應當與航空器和設計組織的復雜程度相匹配。試飛運行手冊可以包含在DOA文件中，亦可單獨成冊，與此同時可通過引用其他文件的形式，表述規章要求其涵蓋的內容。

當飛行試驗由申請人的承包商或分包商承擔時，其開展飛行試驗各項工作應符合申請人試飛運行手冊的相關規定；如果承包商或分包商已經編制了符合EASA 21部要求的試飛運行手冊，其使用應獲得申請人和供應商雙方的確認和同意。

2.6 EASA對于DOA的審定過程

當EASA對申請人提出設計組織批準書的要求后，局方對設計產品的適航要求分為組織審查和設計產品的型號審定兩部分。

設計組織通過提交設計組織批準書申請表的形式向EASA提出DOA申請，與此同時，還需在審查過程中向EASA提供：管理層人員的資質和經歷說明，通常包括設計組織負責人、適航辦公室主管、獨立監督職能負責人；設計保證手冊和相關程序。

EASA在受理申請人提出的申請之后，將分配一名DOA項目組長負責開展具體的審查工作，而項目組長將組織召開一次項目啟動會，解釋后續的審查過程安排。

組織審查過程通常分為文件審查和過程審查兩部分，文件審查包括對設計保證手冊的初步評審、對設計保證手冊的詳細評審；過程審查則包括EASA對過程的審核以及補充跟蹤審查。最終，當申請人被認定符合EASA規章的要求時，EASA將向申請人頒發設計組織批準書。

在EASA頒發DOA證書后，對于設計組織的重大更改，DOA持證人必須以申請表的形式向EASA提出申請并得到適航當局的批準。

3 DOA制度的發展現狀和發展方向

3.1 DOA制度的發展現狀

自EASA推行設計組織批準制度以來，設計組織批準書業已成為歐洲適航當局和工業方均接受和認可的最經濟有效的分配資源工具。

截至2016年11月，獲頒DOA證書的設計組織已達331家，獲頒ADOA證書的設計組織為275家。與此同時，DOA制度也在逐步向歐盟以外國家和地區推廣，獲得DOA證書的331家設計組織中，有39家位于歐盟以外，分布在土耳其、俄羅斯、新加坡、阿聯酋、澳大利亞、冰島、印度尼西亞、日本、新西蘭、美國、塞爾維亞、挪威、瑞士、中國等14個國家。綜合來看，EASA推行DOA制度取得了較為顯著的成果。

3.2 DOA制度的發展方向

近年來，EASA提出了局方介入程度（Level of Improvement，LOI）的概念，傾向于對DOA持有人的權利給出更高的自由度。2015年，EASA發布關于局方介入程度（Level of Improvement，LOI）的擬議修正案公告NPA 2015-03，擬對DOA持有人賦予更大的權利。endprint

NPA 2015-03顯示，DOA持有人不僅可以對型號設計更改和修理進行大、小改/修的分類，自行批準小改/修、發布飛行許可，還將可以自行批準型號設計大改、針對型號合格證的更改發布補充型號合格證。

EASA認為，在安全風險相對較小的領域，如果設計組織的表現能夠達到令局方滿意的程度，DOA持有人權利的增加和局方介入的減少，將有助于局方集中有限的資源，關注一些與安全關系最為緊密的領域，顯著提升安全效益。

4 中國民用航空局（CAAC）與EASA對設計保證系統要求的差異

中國民用航空局（CAAC）針對設計保證系統的規定和要求在一定程度上借鑒了EASA的DOA制度，但仍然存在以下4點差異。

（1）批準/認可方式的差異。EASA向符合要求的設計組織頒發設計組織批準書，但CAAC則是通過型號合格審定信函（CAAC表AAC-211（03/2011））對設計保證手冊進行批準并認可申請人的設計保證系統。

（2）審查程序的差異。CAAC在開展型號合格審定工作的同時，審核申請人建設和運行設計保證系統的有效性，目前沒有規定專門的審查程序，而EASA則對設計保證系統設置了明確的有針對性的審查程序。

（3）可轉讓性的差異。EASA21部第21A.249條對設計組織批準書的可轉讓性作了規定，但CAAC暫無明確規定。

（4）有效期限的差異。EASA 21部第21A.259條對設計組織批準書的期限和持續有效性做了規定，但CAAC暫無明確的類似規定。

需要指出的是，CCAR-21-R4《民用航空產品和零部件合格審定規定》已經于2017年7月1日正式發布生效，設計保證系統相關咨詢通告、審查程序草案亦在征求意見。CCAR-21-R4明確提出設計保證系統的概念，并以單獨章節的形式進行闡述，標志著設計保證系統正式進入規章層面，表明CAAC對設計保證系統的日益重視。而咨詢通告、審查程序草案的相繼修訂出臺，表明CAAC對于設計保證系統的理解與認識逐步加深，對于申請人設計保證系統的要求逐漸提高，設計保證系統相關審查工作也更加專業化、具體化。

5 對國內民機主制造商建設設計保證系統的建議

5.1 深入理解貫徹設計保證系統理念

雖然設計保證系統對于國內民機主制造商已不屬于新生事物，但是國內工業部門設計保證系統建立的經驗還相對欠缺，基礎尚未堅實。而EASA的DOA制度，結合對以空中客車公司為代表的民航企業的審查實踐經驗，在理念、內涵、流程、方法等方面都具有顯著的借鑒意義。國內民機主制造商應深入學習EASA的DOA制度的先進經驗，理解設計保證系統的理念，明確并宣貫構建設計保證系統的作用和重要性，保持在企業內貫徹設計保證系統、向合作伙伴和供應商傳達設計保證系統要求的積極性。

5.2 構建與設計保證系統匹配的組織架構

職責分明、職能完善的組織架構是設計保證系統有效運行的基石。各家企業的機構規模、復雜程度、部門設置、職能分配可能不盡相同，但應能覆蓋設計保證系統三大職能（設計職能、適航職能、內部監控職能），與此同時還應保證內部監控職能的獨立性。

另外，主制造商應將承擔設計職能的供應商視作設計組織的重要延伸，要求傳遞、職能分配、接口控制時均應考慮該類供應商的特殊性。

5.3 編制完善設計保證手冊，按需編制試飛運行手冊

應編制設計保證手冊（包括相關的程序文件）作為產品研發和型號審查時設計組織全體成員均應遵守的約束性文件。設計保證手冊和程序文件應涵蓋設計保證系統的所有關鍵過程。

若主制造商還承擔飛行試驗，應編制與航空器和設計組織復雜程度相匹配的試飛運行手冊，或在設計保證手冊或文件中規定飛行試驗程序、政策等內容。

5.4 積極爭取設計保證系統授權

雖然目前CAAC還未直接將判定產品符合性的權利授予申請人，但是向經批準的設計組織逐步放開審定權限的趨勢是必然的。在適航法規允許的范圍內，國內民機主制造商應當努力加強自身能力建設，變“被動接受審查”為“主動展示能力”，積極地向適航當局展示自身設計能力與設計保證系統有效運行的成果，爭取盡可能多的設計保證系統授權，這對于企業自身的管理體系建設，對于型號適航取證的順利開展都大有裨益。

6 結語

本文介紹了EASA的DOA制度的產生背景、主要內容、發展現狀與未來發展趨勢。在此基礎上，本文對CAAC與EASA關于設計保證系統的要求進行了比較，所提出的我國民機主制造商建設設計保證系統的建議，對我國民用航空企業開展設計研發過程管理、構建設計保證系統具有一定的理論指導和參考作用。

參考文獻

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