關于鎮級政府部門間協調配合制度的思考

于勇修

[摘要]鄉鎮政府是我國行政體制設置中最低層次的一級地方政權組織，是聯系和溝通群眾與國家政權機關的紐帶和橋梁。現階段隨著形勢的發展，對鄉鎮政府的行政能力提出了新的要求。如何強化鎮政府職能，提高鄉鎮政府的公共管理水平，推動社會主義新農村建設，便成為當前迫切需要解決的問題。帶著這一問題，我們通過調查鎮級政府部門間協調配合有關情況，來探索解決這一問題的思路。

[關鍵詞]鎮級政府：部門協調：配合制度

一、產生鎮政府部門協調配合的原因

（一）職能界定不夠明晰

《地方組織法》規定，鄉鎮政府必須“執行上級國家行政機關的決定和命令”，“辦理上級人民政府交辦的其他事項”。這種行政管理體制有其組織性強、政令渠道暢通、貫徹落實迅捷的優越性，但在實施管理過程中，由于以上法律對鄉鎮政府的職能范圍只是原則規定，并未規定具體的職責范圍、內容和各級政府之間的事權劃分，更未規定具體的職責權限。而實際工作中，鄉鎮政府的工作千頭萬緒，實施公共管理過程中遇到的問題多種多樣，上級政府均按“屬地管理、守土有責”的原則要求鄉鎮政府抓好落實。

（二）法定職權缺失

作為一級政權，鄉鎮的機構設置和法定職權應具備完整性和相應的自主性。但鄉鎮政權在實際運作中，其很多職能部門都只是上級政府職能部門在鄉鎮設立的派出機構。據不完全統計，諸如工商、稅務、公安、交通、財政、電力等，已經被上級政府部門直接治理或設置為派出機構一般都在20個左右。這些權力性職能部門被從鄉鎮政府行政隸屬關系中分離出去，必然造成鄉鎮政府職能被分解，擁有的行政權力和手段受到限制，在鄉鎮工作中造成部門之間、部門與鄉鎮之間的不協調、不配合，導致鄉鎮政府難以統籌安排力量而有效管理本鄉鎮的社會公共事務。這種“條條掌權、鄉鎮協調”的體制，增加了鄉鎮政府與縣政府部門的協調，削弱了鄉鎮政府職能，導致其履行公共服務職能水平降低。

（三）職能行使偏差

按照政府職能的要求，鄉鎮政府對鄉鎮經濟、教育、文化、衛生及各項社會事業的發展，負有規劃、指導、協調、服務的責任。同時，在日常具體工作中，鄉鎮政府的主要精力用于應付“中心工作”，達標檢查驗收。鄉鎮干部多數給上級機關辦事，依靠上級的指標工作，用于農民所盼、社會所需的時間就少了，未能履行好所應承擔的公共職責。

（四）鄉鎮政府對村委會的指導關系難把握

村委會組織法規定：鄉鎮政府”對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。”這一規定，不僅明確了鄉鎮政府對村委會的指導關系，也明確了鄉鎮政府對村委會的工作指導內容和范圍。但在實際工作中，則難以把握。一是遇到信訪、收款、搬遷等重大問題，上級有關部門往往沿用行政方式安排鎮政府，而村委會和鎮政府的關系是指導和配合關系，這時，鎮政府往往是“硬法不敢用、軟法不管用”，加大了鎮政府與村委會協調解決問題的難度。

二、鎮政府部門協調配合的有益探索

一是人力配置“條塊結合”。為適應新的工作要求，結合當前實際，把鄉鎮職能和事務幾大塊，成立“五大辦”，即黨政辦公室、財經辦公室、社會事務管理辦公室、鎮村建設辦公室、經濟工作辦公室。二是開展部門聯合執法。三是建立健全“鎮級政府工作規則”等一系列制度。四是創新鎮政府與村委會工作機制。把所有的村分成相應的幾個片，每一個工作部包一個片，按照各司其職、各負其則的原則，把干部工作職責、工作任務進行明確和細化，并以此為依據進行考核。

三、鄉鎮政府部門協調配制相關工作建議

（一）更新鄉鎮政府管理理念

在整個行政治理體制改革的背景下去考量、運作行政治理體制綜合改革，促進各級行政體系協調運轉。同時進行必要的綜合配套改革，進一步理順四種關系：即縣鄉關系、條塊關系、鄉村關系以及黨政組織與民間組織之間的關系，才能達到預期效果。

（二）規范鄉鎮政府的職責

現階段，要加快有關鄉鎮政府職能法律規范的創制，規范鄉鎮政府的職能，為鄉鎮政府職能轉變提供法律依據。按照黨的十六大提出的“依法規范中央和地方的職能和權限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關系”的要求，結合現有《地方組織法》，盡快制定規范鄉鎮政府的職能、部門機構及管理活動的決策、執行、監督等各環節的地方性法規及實施細則，使鄉鎮政府的職能轉變切實做到有法可依、有章可循，以法治的剛性手段來規范、界定鄉鎮政府的職能。

（三）整合鄉鎮范圍內的公共資源

鄉鎮政府公共管理要借鑒無縫u政府的理念，克服務職能部門之間各自為政的狀況，在確保鄉鎮政府職權完整性和相應的自主性框架內對條塊體制進行改革，從體制上確保鄉鎮政府的統一性，解決鄉鎮政府有責無權、責權分離、條塊不協調的問題，實現鄉鎮公共資源的整合。對于“條塊”體制的改革要繼續實行以鄉鎮管理為主的體制，強化鄉鎮政府統一管理本轄區經濟、政治和社會發展的功能。縣級有關部門要進一步下放權力，所有駐鄉鎮的機構在人、權、事上均按照鄉鎮管理，有關部門配合指導的原則進行改革，“條條”管理權以業務管理為限。通過理順條塊關系，實現鄉鎮責權統一、人權與事權一致，確保鄉鎮政府公共權力的完整統一。

（四）理順村委會與鄉鎮政府工作關系

鄉鎮政府對村委會的工作指導關系與村委會對鄉鎮政府工作的協助關系，是具有不同指向性的，也就是前者是立足于村民自治角度，后者則立足于基層政權行政工作角度。鄉鎮政府工作和村委會的工作都是代表和體現廣大村民的意志和根本利益的，堅持鄉鎮政府對村委會工作的指導及村委會對鄉鎮政府工作的協助，二者在本質上是完全一致的。作為農村基層群眾自治組織，村委會工作的核心內容就是在鄉鎮政府指導下，依照法律法規的規定，通過各種途徑和形式，辦理好本村村民的公共事務和公益事業，協助鄉鎮政府工作的落實，使村民自治工作依法進行。在實踐中，鄉鎮政府通過各種政策和法律，指導村委會工作，把政府的行為變為村民的意志，村委會在J法和法律范圍內活動，依法協助鄉鎮政府工作，實現其行政管理目標，這樣就把鄉鎮政府的指導與村委會的協助有機統一起來。endprint