論“司法強制搬遷”取代“行政強拆”

賈成

[摘要]近年來，隨著我國城市化發展的不斷推進，頻頻發生因暴力強拆而引發的各種社會問題，為了解決這一社會矛盾，2011年1月21日國務院頒布實施了《國有土地上房屋征收與補償條例》。條例規定我國國有土地房屋征收從以前的由行政機關強制執行與申請法院強制執行并行的雙軌模式到單一化的司法強制執行模式。房屋作為公民的私有財產最重要的組成部分，國家必須很好的予以保護，而此次《條例》的頒布實施是對公民財產權的進一步保護，是憲法基本權利中國家保護公民私有財產權的進一步發展。但是在司法強制搬遷中存在一些問題，需要對其進行完善。

[關鍵詞]司法強制搬遷；行政強制搬遷；國有土地

一、司法強制搬遷取代行政強制執行

國務院于2011年1月21日發布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》第28條規定了被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟在一定期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣人民政府依法申請人民法院強制執行。該條款規定了城市房屋征收補償決定的強制執行應當由政府申請法院執行，此為《條例》的一大亮點。

1.行政強制執行

現已廢止的2001年頒布實施的《房屋拆遷管理條例》規定，“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。”

&明安教授認為，行政強制執行指在行政法律關系中，作為義務主體的行政相對人不履行其應履行的義務時，行政機關或者人民法院依法采取行政強制措施，迫使其履行義務或者達到與履行義務相同狀態的活動。胡建教授認為，行政強制執行指行政機關和人民法院在當事人拒不履行已經生效的具體行政行為，依法對負有履行義務的當事人采取相關強制手段迫使其履行義務或者達到履行義務相同狀態的行為。

而在我國原來的城市房屋拆遷補償制度中，政府的主要職責是行政許可、居間裁決等管理行為，拆遷人則負責對被拆遷人進行補償。正是拆遷人和政府在拆遷補償法律關系中的角色錯位，行政機關對于“管理城市”和“經營城市”的角色錯位，造成了大量的問題，這也是人們對于《城市房屋拆遷管理條例》最大的（病之處。我國《J法》、《城市房地產管理法》、《土地管理法》、《物權法》都規定，對于土地征收和補償的主體應當是國家。而《城市房屋拆遷管理條例》則第22條規定“拆遷人應當依照本條例規定，對被拆遷人給予補償”，可見《條例》的規定與其上位諸多法律甚至與J法都發生了沖突，其正當性值得懷疑。

2、司法強制搬遷

司法強制搬遷屬于人民法院強制執行的一種，是指被征收人在法定期限內既不尋求救濟也拒不履行生效法律文書確定的搬遷義務時，人民法院根據行政機關的申請，對相關具體行政行為進行合法性審查，并采取強制措施促使被申請人履行搬遷義務的活動。

行政強制執行與司法強制搬遷概念是完全不同的，兩者主要區別在于：

一是性質不同。行政強制拆遷的執行主體是政府，動用的是政府的行政力量，是政府在行使行政職權，拆遷的法律責任由政府承擔。司法強制拆遷的執行主體是法院，動用的是司法力量，拆遷的法律責任由法院承擔。

二是社會公信度不同。行政強制拆遷由作出裁決的房地局直接向政府申請執行，政府其他部門很難進行有效監督。被執行人若認為裁決或者執行裁決的強遷不當，因無阻止行政強制拆遷的法律救濟渠道，以致行政強制拆遷過程中被執行人與政府的對立和沖突時有發生。行政裁決進入申請強制執行的司法程序，系行政裁決主動接受司法監督的程序，相對于行政強制拆遷而言，其強制執行的社會公信度亦就更高。

3、司法強制搬遷取代行政強拆的意義

原拆遷條例規定，不履行拆遷行政裁決的強制措施分行政機關自行強制拆遷和政府申請法院強制拆遷兩類。與原拆遷條例相比較而言，《條例》第28條取消了行政機關自行強制拆遷的規定，限定了政府申請法院強制執行的前提條件。關于“被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。”還包含了強制執行以補償決定為前提；對申請法院強制執行的條件予以了嚴格規定；申請法院強制執行的主體是作出房屋征收決定的市、縣級人民政府。“行政強拆”所確立的制度架構是：行政機關自己作出拆遷決定，自己對拆遷決定的爭議進行裁決，自己對不履行裁決的當事人予以強制執行，違反了“自己不做自己法官”的正當法律程序，違反了法治的最基本原則。新征收條例取消和廢除這種非正義的制度是特別值得肯定的。

“司法強制搬遷”取代“行政強拆”這是一個變法的過程，同時也是重要的法律教育過程，同時又是社會公眾取得法治主義共識的過程。一元化的司法強制搬遷寄托了立法者與公民對法院角色和功能的想象和期待。法院可以此種社會共識和心里期待為社會資源，強化其的公眾角色并提升自身的社會權威。此外，對于司法強制搬遷的設計，有利于強化司法的整體權威行與政策性的優勢，有效抑制行政權的濫用，從而對依法行政產生一種“倒）”效應。這樣的一元化司法強制搬遷代表了一種法治主義的進步。

二、司法強制搬遷現實中存在的缺陷

1、司法強制搬遷缺乏獨立性

“司法強制搬遷”取代“行政強拆”被認為是一大進步，但這樣的進步是假定在司法獨立的基礎上得來的，完全不受地方行政和其他權利的干預，法院獨立的作出公正公平的判決。但如今受到社會現實的制約，法院也有可能因為基于當地政府部門的壓力，使得行政部門申請強拆變成一種過場形式。在這種情況下，那在強制征收國有土地時仍然會出現之前行政強拆時的問題，缺乏獨立性的司法強制搬遷很難有效地應對拆遷糾紛。

2、同法強制搬遷缺乏民眾參與

拆遷問題涉及到地方政府和被拆遷居民的重大利益，理應讓被拆遷民眾參與到拆遷過程中，避免一些信息的不實傳播而造成不必要的不信任和抵觸情緒。但目前，拆遷案件屬于非訴案件，而地方政府也會不自覺地將民眾排除在具體拆遷過程之外，這樣即使司法強制搬遷取代了行政強拆，但卻沒有真真正正的解決被拆遷者最關心的安置與補償問題，而恰恰是這些核心問題最容易誘發民眾采取極端行為抵制的因素，如果政府在強拆申請錢不解決被拆遷戶的有效參與問題，極易導致司法強制搬遷過程中采取了不當措施，同時很可能會損害法院公正公平的司法形象。endprint

3、同法強制搬遷法院力不從心

《條例》未實施前，有學者對于法院對于房屋強制拆遷的執行效果做過研究，發現法院在進行司法強制搬遷時執行難度非常大，受理后往往要做10次調研工作，甚至有個別案件達到20次的協調工作量。強拆過程中需要花費大量的人力、物力、財力，而這樣的大的需求量對于法院來說的確有其為難之處，在實施強拆過程中必須依靠實施主體的專業性，而這樣的專業性對于法院來說在其能力范圍之外，因為很多時候會變成，花費了大量人力、物力、財力卻得不到好的效果，反而將法院也成為了拆遷矛盾中的一份子。因此，對于在強拆中每個主體的職責問題的不夠明確就會使得所有的壓力都落到法院身上，這樣既影響了司法強制搬遷的執行效果，同時也削弱了法院審查監督職能以及公信力。

三、對于司法強制搬遷的完善建議

1、適當在審理中啟用人民d審員制度

雖然拆遷案件為非訴案件，但是審判就如同普通百姓日常生活一樣，不讓其親眼見證，不讓他參與其中，難免會產生懷疑。雖然d審員與法官同是司法裁決者，但由于人民d審員不必以“法官”的頭銜來限定自己，因而完全可以按照自己的本色來審判案件，這樣就具有更多的審判自由以及非職業化的色彩。而人民d審員又有其隨機性的特點，因此d審人員不會成為司法的常客，也就沒有了固定的司法思維模式和審判慣例，可以使審判的結果體現出更多的案件的個性。

2、善于聽取對方意見

聽證的本質在于給行政當事人提供一陳述意見的機會，這種機會實質上是當事人享有的、與行政權力相對應的一種自衛權利。其作為一種私權，就必須借助于公開，為法律所承認的程序形成保障，這樣才能發揮實際的效果。

3.完善強拆救濟途徑

《行政強制法》第8條規定，公民、法人或其他組織因行政機關事實行政強制或者法院違法執行、擴大執行而受損害的，有權依法要求賠償。雖然法條中規定了有事后救濟這一問題，但卻沒有具體規定賠償范圍、賠償標準以及期限問題，這些問題又成為了完全自由。量的問題，往往在救濟過程中，被拆遷者已經有了抵觸與沖突的情緒，很難在沒有具體規定的情況下覺得賠償是合理的，這系列問題需要立法予以進一步完善。

4、裁決者中立，確保公平公正

裁決者不中立難以制止紛爭。要確保公平公正，應當做到以下幾點：首先，要重視主審法官的作用。然后，要提高法官的業務水平。最后，判決結果要公開，審判依據更要公開。endprint