以法制史視域思考地方法治政府建設

李娟

摘 要：腐敗，就其根本而言，是公共權力因非公共性運用而喪失公共性質的社會政治現象。它隨著公共權力的出現，特別是國家的建立而產生。在我國歷史上，普遍存在著腐敗現象，也同時存在對其的遏制和懲處。在漫長的中國王朝歷史上，歷朝歷代在反腐敗立法和打擊腐敗的實踐等方面，都給后世留下了豐沛的經驗與教訓。文章以明朝反腐為例，對其反腐敗斗爭史進行了粗淺的梳理，并在分析現階段我國反腐制度體系的基礎上，嘗試對地方法治政府建設中，就規范權力運行、建立健全科學的反腐制度提出一些思考和建議。

關鍵詞：以史為鑒 反腐敗 地方法治政府建設

中圖分類號：D69 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2017）09-0-02

在中國法制史上，明代的反腐敗行動總是格外引人注目與深思。朱元璋目睹元末政治腐敗，深刻的領悟吏治不清明對國家的災難。建國后，他鐵腕整肅吏治，雖然留下了濫殺功臣的罵名，但重典治貪也曾使腐敗蔓延一度得到遏制。

一、以史為鏡知興替——觀明朝反腐敗斗爭史

明朝重要的反腐典籍——《大明律》對官吏貪污、受賄等罪規定的條目多而詳，往往要處以凌遲、剝皮實草等酷刑，且連坐制度盛行。通過梳理，我們可以將其反腐的主要做法及特點歸納如下：

一是嚴刑峻法、震懾力度大。朱元璋頒布了有史以來最為嚴厲的肅貪法令：貪污涉案金額達40兩即判處斬罪，貪污60兩者剝皮實草——獲罪門檻低，且刑罰嚴苛。明朝時期還開始實行種類齊備的回避制度，以防止官員因各種裙帶關系徇私舞弊或枉法。洪武一朝在動員社會力量治理官員方面很有特色，設立“申明亭”，鼓勵“民告官”，各級官府“敢有阻攔者，全家族誅”。

二是酷刑名目繁多。明代光是酷刑就有數十種之多，除族誅、凌遲、梟首等常規酷刑外，朱元璋自己還發明了不少令人毛骨悚然的刑法，如“鏟頭會”、“刷洗”、“抽腸”等。

三是低薪治廉。洪武二十五年朝廷按照官制統一規定了各級官員的月薪（以糧食為單位計量），但經“官奉折鈔”程序后，官員領到的工資具有不確定性：可能是糧食，可能是雜物，也可能是隨時貶值的大明寶鈔。按照當時的物價水平計算，一個七品縣令的月薪還不到一兩銀子。明朝官吏的正式工資可能是歷史上最低的。

朱元璋對腐敗深惡痛絕，也致力于懲治貪腐行為。但當后世提及明朝，卻依然認為那是我國封建王朝中最腐敗、最黑暗的朝代之一。究其原因，有兩條值得注意：

一是朱元璋主張依靠重典懲治貪腐，但執法標準做不到一以貫之。《大明律》明確規定貪腐金額達40兩或60兩即可判處極刑，但在貪腐現象嚴重的事實背景下，朱元璋隨意加重刑罰，朝令夕改，官員行為舉止的依據不是朝廷法度，而是要以皇帝的個人喜怒為中心。另外，朱元璋設立的“申明亭”也在三代君王之后逐漸失去了它設立之初的本意，“民告官”在洪武朝短暫的實施之后湮滅在封建王朝“刑不上大夫”的歷史長河中。

二是官員薪俸過低，從一個層面醞釀了貪污腐化行為的溫床。明朝官員面臨的生存環境是：貪腐案件涉案門檻低、刑罰處罰重，同時官員可支配收入極少。雖然低薪治廉在道義上值得稱許，但官俸過低已經超出了官員的生存極限。當公務員光靠薪水吃飯可能連自己的日常生活都無法維持的時候，“為官清廉”就顯得飄渺而無保障。

可以說，明朝官員待遇過低，朱元璋肅貪手法過于急躁，同時沒有形成合理化的權力制約、監督機制，是成就明朝大面積官員貪污腐敗的制度成因。

二、現階段我國反腐敗制度體系分析

二十四史是中國幾千年的腐敗史，同時也是反腐敗的智慧提煉。失敗的教訓和成功的經驗同時印證，對于我們這個發展中的社會主義國家而言，貫徹落實民主集中制對我們的執政建設、經濟社會建設、反腐敗制度建設至關重要。在堅持這一制度下，我們當前的反腐制度體系可以從以下三個方面進行梳理。

1.日趨成熟、完備的刑事立法

1.1通過密集修法和相關司法解釋使我國反腐敗刑事法網逐步嚴密。

我國現行刑法典在分則部分專章專節規定了“貪污賄賂罪、瀆職罪、職務侵占罪、挪用資金罪、非國家工作人員受賄罪”等相關犯罪；自2006年刑法修正案（六）頒布以來，連續4次修正案都包含了反腐敗內容，修正案（九）對貪腐量刑采取“數額+情節”標準，對“巨貪”實施“終身監禁”等，均體現了嚴厲懲處腐敗的方針和從嚴治吏的精神，使高壓反腐成為常態，從而形成較為嚴密的反腐敗刑事法網。

另外，刑事領域反腐敗法制的完善還體現在法律對一些新類型腐敗犯罪的打擊。2007年7月，最高人民法院和最高人民檢察院聯合頒布的司法解釋規定：包括收受請托人提供的干股、向請托人“低買高賣”房屋汽車、不出資而與請托人“合作”開辦公司等10種行為被明確以受賄論處，修正案（九）進一步明確要嚴懲行賄行為，讓“圍獵者賠了夫人又折兵”。

1.2反腐立法重心前移，從側重刑事處罰移至事前規范權力運行。

造成權力腐敗的主要原因是缺乏對權力的有效制約和監督機制，所以，反腐敗得靠制度、靠監督。中國的反腐敗應該要依靠權力制約權力，靠嚴謹的法律程序制約權力。而實現真正的監督和制約離不開行政程序法，各國的行政程序法就是在這個意義上設置了公開、時限、順序、說明理由、告知等制度，將行政機關置于社會和司法機關的監督之下，從程序上有效地遏制腐敗現象的蔓延滋長。

2.預防和懲治腐敗體系框架基本建立，反腐立法形成合力

馬懷德教授認為，行政領域腐敗的產生，很大程度上是由于行政權力濫用和行政行為失范造成的，有效預防和懲治腐敗，必須從行政權力入手。

在2004年《行政許可法》出臺前后，中國沿著法制的軌道推進行政審批制度改革，實施至今已經取得了顯著成效。單以安康市2016年一年工作效果為例，在全面取消非行政許可審批事項的基礎上，對市級行政審批事項進行集中清理，先后分三批取消171項、下放75項，轉為日常辦理業務25項，最終保留市級行政審批事項298項，其中行政許可232項，精簡比例達42%。制定公布《安康市市級部門行政許可項目匯總目錄（2016年版）》，并對保留行政審批和管理服務類事項進行流程再造，全部納入政務服務中心集中辦理，基本實現“目錄之外無審批”和“中心之外無審批”。這些數字和措施背后意味著在審批環節出現腐敗的幾率也在相應降低。endprint

近幾年來，在立法機關通過的諸多法律中，人們都可以從中找到涉及反腐的內容：審計法修改，加強了審計機關的監督職能；制定《監督法》，充分發揮各級人大的監督作用；出臺《物權法》，在腐敗分子和公私財產之間建立法律屏障；制定《反壟斷法》，打擊行政壟斷背后的腐敗……諸多反腐相關立法可謂是在各個法律門類中“分兵突進”，最終形成合力構建反腐基本制度框架。

3.以相關規章制度有力推動、補充反腐立法

2013年12月《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規劃》對外公布?！兑巹潯分赋鲆獔猿謬绤柕膽吞幐瘮?，鞏固前期反腐成效，同時加強理想信念教育，強化宗旨意識，以“制度約束”達到科學有效的預防腐敗，使領導干部在不敢腐、不能腐之上，切實從思想上不想腐。健全改進作風常態化制度，嚴格落實《黨政機關厲行節約反對浪費條例》以及國家工作人員因公臨時出國（境）、黨政機關國內公務接待管理、黨政機關樓堂館所建設和辦公用房清理等方面的制度規定，完善公務用車配備使用管理辦法，規范并嚴格執行領導干部工作生活保障制度。完善反腐倡廉黨內法規，認真貫徹落實各項黨內法規，完善領導干部報告個人有關事項制度，制定配偶已移居國（境）外的國家工作人員任職崗位管理辦法。健全和完善懲治和預防腐敗方面的立法，研究完善懲治貪污賄賂和瀆職侵權犯罪、規范國家工作人員從政行為方面的法律規定，從嚴治黨、從嚴治吏，以提高政府公信度的實效反腐倡廉、取信于民。

三、權力制約+社會制衡，促進地方法治政府建設

十八大以來至2016年12月31日，在國家層面上，公開的副部級以上落馬官員為124人，其中56人已獲刑，17人被行政降級、撤職，結案比例為61%。安康市2015年，紀檢監察機關受理信訪舉報2789件，立案1329件，黨政紀處分1558人，移送司法機關62人。2016年受理業務范圍內信訪舉報1531件，處置問題線索2980件，立案1463件，結案1482件，黨政紀處分1648人。從中央至地方，反腐成效顯著。

一直有學者擔心，王岐山帶領的中紀委雖打虎拍蠅反腐成績斐然，然而究其本質，這只是黨內自上而下的一種自我監督方式，當國家建設的進程中，主要領導團體關注的目標發生轉移，這種反腐行為會不會終究成為“一過式”或者“一陣風”？而杜絕這種情況發生，確保高壓反腐成為常態，唯一有效的路徑就是必須將“權力反腐”轉變為“制度反腐”，使懲治與預防、教育與監督、深化體制改革與完善法律制度有機結合，在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本、注重預防、注重制度建設，做到懲治和預防兩手抓、兩手都要硬，把改革的推動力、教育的說服力、制度的約束力、監督的制衡力和懲治的威懾力結合起來，整合各方面資源和力量，以規范和制約權力為核心，探索有效途徑。

1.教育是靈魂

幾年前，食品安全災難頻發、生產事故不絕于耳，道德滑坡，法律不再是道德的底線，而是社會生活的唯一柵欄——不夠堅固和完善的柵欄。整個社會呈現出浮躁、無信仰和不負責任的精神狀態。

在此種環境下，教育的作用就顯得尤其重要，必須重視對各級黨員領導干部的反腐倡廉教育，充分發揮各級黨?！叭蹱t+陣地”作用，在干部培訓中，大力推進中國特色社會主義理論體系的學習貫徹，教育和引導各級領導干部深刻領會中華民族偉大復興的科學內涵、精神實質和根本要求；認真學習黨內法規和國家法律法規，加強黨性修養和從政道德修養，增強法制觀念和紀律意識，打牢廉潔從政的思想政治基礎；做好反腐倡廉對外宣傳工作，加強反腐倡廉網絡文化建設和管理，開展反腐倡廉網上宣傳和熱點問題引導，積極營造良好的思想輿論氛圍。

2.制度是保障

《中國懲治和預防腐敗重大對策研究》課題組長王明高認為：“國家反腐猶如結網捕魚……其核心在于，給制度反腐提供一個完整的結構——‘綱繩、‘網格和‘錫角，只有它們相互之間各司其職，相互配合，共同作用，才能形成一個完整有效的捕魚過程”。反腐敗法律制度的設計，不僅要注重對腐敗分子的嚴厲打擊，更應該注重對腐敗行為的嚴密防范，良好的立法者關心預防犯罪多于懲罰犯罪。

十八大以來，打虎拍蠅，全國各地陸續查處的貪污大案突顯出貪污腐化的一些新的特點，如：收受有價證券或物品；以親友名義存款；在職時為他人謀利但不收受好處費，待離職后再收受賄款等。這種貪腐形式的變種，已經引起司法部門的高度重視，并反映在最高人民法院和最高人民檢察院聯合發布的《關于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》中（前文有述）。

其實，無論是傳統的貪污手段，還是新形勢下的變種，貪腐分子之所以屢屢得逞，根源還是在于是否能夠建立并嚴格執行完備的反腐制度。

3.社會制衡是重點

社會制衡，相對于國家權力制約而言，被定義為非國家權力對國家權力的制約，它是國家權力的外部制約機制，強調公民對政治生活的參與，注重政府公權力與公民私權利的對等互動，強調社會公共事務管理的公眾參與，是構建法治政府的有效路徑。

社會制衡注重加強公民意識，強調公民對社會生活的參與，促進政府與公民關系和諧。政府與公民的關系和諧，實質是政府公權力與公民私權利的互動和諧，這種和諧狀態有助于使政府的各項政策和措施接受公民參與，符合公民需求，更有助于公民在了解、信任政府的基礎上認同政府所推行的政策，進而形成社會健康、穩定、協調發展的向心力量。

4.監督是關鍵

我們有五大監督體系，即黨內監督、黨外監督、法律監督、輿論監督以及群眾監督。在反腐敗斗爭中，要健全法規制度、強化監督制約、確保各個監督主體能正常發揮作用，從源頭上防治腐敗。

4.1黨內監督

健全黨內民主集中制的具體制度，落實各項黨內法規，積極開展批評與自我批評，加強領導班子成員之間相互監督，以及接受黨員群眾的監督，營造黨內民主討論環境。

4.2黨外監督

人大監督是黨外監督體系中最高層次的監督，是各階層人民監督權的集合，最能體現監督的力度、廣度和深度。在黨的監督體系中引入人大監督，并使之規范化、制度化，能夠形成黨內監督與黨外監督的最佳結合，使監督效能最大化，使黨的決策更加科學，黨的各級干部和廣大黨員更加廉潔、勤奮。同時，要支持和保證政協民主監督。

4.3法律監督

支持人民法院依法受理、審理和執行行政訴訟案件，監督和維護行政機關依法行政。支持人民檢察院依法查辦和預防職務犯罪，強化對刑事訴訟、民事審判活動和行政訴訟的法律監督。

4.4輿論監督

認真貫徹落實《關于進一步加強和改進輿論監督工作的意見》，重視和支持新聞媒體正確開展輿論監督。各級領導干部要正確對待輿論監督，增強接受輿論監督的自覺性，聽取人民群眾的意見和呼聲，推動和改進工作。

4.5群眾監督

繼續深化政務公開，健全政府信息發布制度，增強決策透明度和公眾參與度。發揮工會、共青團、婦聯等人民團體的監督作用。健全信訪舉報工作機制，暢通信訪渠道，正確處理“信訪”與“信法”的關系。依法保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。

參考文獻

[1]《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》 2005年1月

[2]《建立健全懲治和預防腐敗體系2013--2017年工作規劃》 2013年12月

[3]王明高 《科學制度反腐論》 黨建讀物出版社 2009年9月出版endprint