海洋環(huán)境協(xié)同治理的路徑構(gòu)建

文|梁 亮

海洋環(huán)境協(xié)同治理的路徑構(gòu)建

文|梁 亮

良好的海洋生態(tài)環(huán)境是人與自然和諧發(fā)展的基本要求，也是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障。然而，海洋經(jīng)濟的發(fā)展給海洋生態(tài)環(huán)境帶來了巨大壓力，目前我國海洋生態(tài)環(huán)境已經(jīng)不容樂觀，海洋環(huán)境治理中的問題也日益凸顯。

海洋環(huán)境治理存在治理主體單一等問題

海洋環(huán)境治理主體構(gòu)成單一。我國海洋環(huán)境污染治理主體構(gòu)成較為單一，長久以來都是以政府為主導(dǎo)進(jìn)行治理，具體涉及環(huán)境保護(hù)、海洋、海事、漁業(yè)等行政主管部門。實踐中，海洋環(huán)境的治理雖然已經(jīng)出現(xiàn)合作，但也主要是政府之間的合作，還沒有涉及政府和社會組織、公眾的分工協(xié)作問題。這種合作往往體現(xiàn)為“互助”的合作形態(tài)，一般是臨時性的、松散的，沒有固定的協(xié)作機制，只是為了解決某個臨時性的突發(fā)問題而聯(lián)系在一起。

海洋環(huán)境治理相關(guān)制度不夠完善。治理過程中依然存在著治理主體之間信息不通暢、治理措施不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，陸海聯(lián)動的海洋環(huán)境治理機制有待進(jìn)一步推進(jìn)和完善。海洋環(huán)境的治理，尤其是協(xié)同治理，往往涉及方方面面的事務(wù)及職權(quán)、職責(zé)，需要相應(yīng)的海洋環(huán)境保護(hù)法律制度來明確。法律規(guī)范的缺失，在一定程度上導(dǎo)致了地方割據(jù)、無序競爭、利益分配不均衡等問題，政府間的合作治理容易陷入僵局。

海洋環(huán)境監(jiān)管能力依然不足。海洋環(huán)境監(jiān)測是海洋環(huán)境監(jiān)管的重要保障，但目前我國的海洋環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)覆蓋的范圍和覆蓋的要素還不夠全面，信息化水平以及信息共享程度不足。各級監(jiān)測經(jīng)費比較有限，監(jiān)測數(shù)據(jù)的利用、協(xié)調(diào)配合不充分，海洋環(huán)境監(jiān)測整體能力還比較薄弱。海洋環(huán)境風(fēng)險管控能力和應(yīng)急能力有待提高，海洋環(huán)保執(zhí)法隊伍有待充實，執(zhí)法能力、監(jiān)管手段也是海洋環(huán)境治理中的一塊短板，尤其是政府間聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同監(jiān)管的能力亟待加強。

構(gòu)建政府間相互協(xié)同、公眾有效參與、社會組織深入?yún)f(xié)助的海洋環(huán)境治理新格局

面對新形勢、新任務(wù)，海洋環(huán)境治理除了發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用外，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變治理策略，從政府治理走向政府、社會、公眾的協(xié)同治理，構(gòu)建一種政府間相互協(xié)同、公眾有效參與、社會組織深入?yún)f(xié)助的海洋環(huán)境治理新格局。

海洋環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)對需要進(jìn)行協(xié)同治理。海洋環(huán)境突發(fā)事件具有不可預(yù)測性，往往傳播速度快、涉及面廣、危害大。雖然海洋環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)對方法有很多種，但毫無疑問的是“單兵作戰(zhàn)”的治理模式時常會捉襟見肘、治標(biāo)不治本。只有積極建設(shè)應(yīng)急指揮平臺、加強發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)的作用，提高各方主體的參與意識和參與治理的程度，完善海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律制度、加強信息溝通和共享，實現(xiàn)協(xié)同共治，才能在最大程度上預(yù)防風(fēng)險，為經(jīng)濟社會發(fā)展保駕護(hù)航。

海洋環(huán)境污染的特性決定著海洋環(huán)境需要協(xié)同治理。因海水具有流動性，決定了海洋環(huán)境的治理不是某一個區(qū)域的分內(nèi)事，僅憑自己的力量難以有效治理。海洋環(huán)境污染一般會涉及多個地區(qū)，只有這些地區(qū)的管理機構(gòu)協(xié)同合作才能有更好的治理成效。但是，由于不同行政區(qū)域的主管部門之間利益訴求不同，會使各個治理主體往往為了追求自己的利益，而推卸治理的責(zé)任。相關(guān)行政區(qū)域之間海洋環(huán)境的治理主體，需要明確他們之間的權(quán)利和義務(wù)、職權(quán)職責(zé)，協(xié)同合作、互助共贏。

走出當(dāng)前海洋環(huán)境治理困境需要協(xié)同治理。當(dāng)前，我國跨行政區(qū)的海洋環(huán)境治理面臨許多困難。影響合作治理效果的主要因素是在治理過程中，治理的主體構(gòu)成比較單一，合作的方式比較有限，合作程度比較低，合作中溝通不順暢，合作過程中受到地方主義的影響比較明顯。協(xié)同治理要求不僅僅是簡單的合作，需要有共同的治理目標(biāo)，有協(xié)同治理的協(xié)調(diào)機構(gòu)、協(xié)同的動力來源以及協(xié)同的績效評估。只有形成了一個長期的、穩(wěn)定的、深入的協(xié)作與互動，才能打破傳統(tǒng)海洋環(huán)境治理遇到的各種局限，滿足當(dāng)前海洋環(huán)境治理的特殊要求。

海洋環(huán)境協(xié)同治理困境如何突破

海洋環(huán)境協(xié)同治理新格局的形成，需要構(gòu)建一種超越于合作的協(xié)同機制。新機制可以充分吸收發(fā)達(dá)國家海洋環(huán)境治理的先進(jìn)經(jīng)驗，推進(jìn)公私合作治理，探索實行治理承包制，明確權(quán)利義務(wù)，加強信息的溝通和平臺建設(shè)，擴展企業(yè)、社會、公民參與治理的途徑、方式、方法。大數(shù)據(jù)是創(chuàng)新社會治理的重要工具，也是提高社會管理民主、高效的最佳途徑。協(xié)同治理機制的構(gòu)建可以探索將治理主體之間的協(xié)同與大數(shù)據(jù)有機結(jié)合，充分利用大數(shù)據(jù)分析指導(dǎo)治理過程，增強協(xié)同治理手段的針對性和有效性，提高資源利用效率，提升協(xié)同治理主體之間的協(xié)同度。

讓公眾實質(zhì)性地參與治理。公眾對海洋環(huán)境的關(guān)注隨著公民意識的覺醒也越來越多，海洋環(huán)境治理的情況與效果往往與他們的生活息息相關(guān)，他們對身邊的環(huán)境狀況較之以前，關(guān)注和參與的熱情已經(jīng)有了大幅度的提高。海洋環(huán)境治理是一個長期的過程，是一項系統(tǒng)的復(fù)雜的工程，不能一蹴而就，需要多方的參與。

目前，關(guān)于海洋環(huán)境治理方面有關(guān)公眾參與的法律規(guī)定主要散見于《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律文件之中。但是，這些規(guī)定主要是原則性的和概括性的規(guī)定，公眾參與還主要是消極被動的參與，往往表現(xiàn)為對已經(jīng)發(fā)生的污染進(jìn)行建議或投訴。就目前制度設(shè)計層面而言，我國的環(huán)保參與制度還不夠完善，對公眾參與的方式、階段和效果現(xiàn)行海洋環(huán)境保護(hù)法律制度都沒有明確規(guī)定。社會公眾遇到海洋環(huán)境問題，雖然比較關(guān)注，但一般都持觀望態(tài)度，對政府的依賴程度非常高。鼓勵公眾關(guān)心身邊的海洋環(huán)境問題，但是參與治理不等于發(fā)牢騷，更不等于無理取鬧。有效參與的前提是知情，要開放更為廣泛的渠道，便于公眾查詢、了解相關(guān)情況，便于公眾反映意見，便于公眾監(jiān)督舉報，提高公眾參與水平、參與效果和參與能力。

積極推進(jìn)政府間的協(xié)作治理。我國海洋環(huán)境污染治理地方政府間協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建，可以按照電子政府的技術(shù)路徑，以政府聯(lián)盟為組織形式，以利益再分配作為補償機制進(jìn)行構(gòu)建。打破“政治型界墻”追求共同利益是促成合作的重要因素，層次與方式多樣化是深化合作的重要途徑，而完善的法律體系是合作實現(xiàn)的制度保障。

多元治理主體的協(xié)作需要更新治理觀念，推進(jìn)從政府主導(dǎo)到公私合作治理的轉(zhuǎn)變，時機成熟可以推動環(huán)境治理的外包。傳統(tǒng)治理模式下，政府主要是找到問題，研究什么是最好的解決辦法并加以實施。現(xiàn)在，政府還應(yīng)當(dāng)考慮誰去做，如何控制成本，提高治理的效益。

發(fā)揮社會組織在海洋環(huán)境治理中的作用。相對于其他發(fā)達(dá)國家而言，我國目前有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的非政府社會組織數(shù)量還比較少，資金和專業(yè)人員也非常短缺，發(fā)揮的作用比較有限。海洋環(huán)境的治理，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，但不應(yīng)當(dāng)完全依賴于政府，需要在引導(dǎo)和培育社會組織方面下功夫。

我國海洋生態(tài)環(huán)境治理存在的治理主體權(quán)責(zé)配置、治理政策執(zhí)行、治理整合機制和治理信息共享機制的“碎片化”現(xiàn)象，使得海洋生態(tài)環(huán)境治理效率低下。要將政府、社會組織、公民等在內(nèi)相關(guān)的主體納入海洋環(huán)境治理體系當(dāng)中，合理分工，讓政府承擔(dān)其本應(yīng)履行的職責(zé)，也讓社會組織和公眾履行好其應(yīng)盡的義務(wù)。科學(xué)分析，采取適當(dāng)?shù)闹卫矸椒ǎ岣咧卫硇剩瑴p少治理成本，實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境治理成效最優(yōu)。

陳莉莉，景棟.海洋環(huán)境污染治理中的府際協(xié)調(diào)研究——以長三角為例［J］浙江海洋學(xué)院學(xué)報，2011(2).

閆海波.用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新社會管理模式［J］人民論壇，2016(12).

(作者單位：寧波市行政學(xué)院）