絲綢之路經濟帶府際關系整體性治理邏輯

王梅

摘要： 整體性治理理論為絲綢之路經濟帶府際關系研究提供了思路。府際合作生成因素的復雜性，使這種“集體行動”面臨現實困境：整體性治理理念認知差異、利益和權力結構差異、政策制定與執行碎片化。基于整體性治理理論，培育府際“合作共贏”意識，構建利益平衡引導機制和網絡化府際治理結構，建立多層次信息交流共享機制，成為探求絲綢之路經濟帶府際關系治理的路徑選擇。

關鍵詞： 絲綢之路經濟帶 府際關系 整體性治理

中圖分類號：D6753 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2017）22-0025-03

20世紀90年代以來，在全球化、網絡化和區域經濟一體化總體背景下，中國國家主席習近平2013年在哈薩克斯坦演講時提出絲綢之路經濟帶的發展構想。2013年11月召開的中共十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，進一步將推進絲綢之路經濟帶建設放在國家戰略的重要地位。在我國現有體制下，區域經濟發展過程中往往伴隨著各自為政、地方市場分割和地方保護主義等，阻礙了經濟資源的自由流動和跨地區的經濟合作。同時，區域性公共事務治理問題日益增加，急需地方政府合作解決。本文從政治學和公共管理學整體性治理的視角切入，針對絲綢之路經濟帶府際關系的現狀，分析整體性治理作為橫向府際關系協調治理邏輯的合理性，在地方政府治理范式轉型的層面上，探討其治理路徑。

一、問題緣起：絲綢之路經濟帶府際關系整體性治理的理論分析框架

1.絲綢之路經濟帶府際關系協調的必要性

推進絲綢之路經濟帶建設，具有鮮明的地緣政治特征。絲綢之路經濟帶將中國內陸區、中亞、西亞、非洲東部和東中歐等不同地緣空間相連接，使地區間關聯和互動緊密。其一，府際關系協調是絲綢之路經濟帶發展的客觀需要。推進絲綢之路經濟帶建設，有利于提升中國在國際區域合作中的主導地位，在地緣政治方面將成為中國面向歐洲和太平洋的重要戰略支點。區域經濟一體化要求建立統一市場，有效整合資源要素；區域性公共事務和危機事件管理要求突破傳統行政區劃的剛性約束，超越地方政府行政區域的范疇限制，以問題和資源為導向，通過地方政府間合理分工，依據自身稟賦實現區域整體資源的優化配置和協調治理。從博弈論“囚徒困境”理論來看，選擇協調合作對于單一地方政府，能夠避免損失最大，對區域整體而言，可以促進收益最大，進而保障共同利益的實現。其二，有利于促進當代中國區域板塊聯動和區域間協調發展。改革開放以來，我國區域發展的主要問題是東西差距問題，建立絲綢之路經濟帶就是通過制度設計和安排，將隴海蘭新地區打造成拉動絲綢之路經濟帶發展的核心區域，成為新一輪西部發展和中部崛起的戰略支撐，提升這一區域在國民經濟發展中的競爭能力和協調性。

2.府際關系整體性治理的理論分析框架

綜合學界對于府際關系的研究，主要從靜態的“結構/制度”與動態的“行為/過程”兩個層面展開。靜態層面從國家結構、政府權力配置等方面對府際關系進行闡釋，在20 世紀 90 年代以前主要運用于研究中央和地方縱向關系；動態層面從府際互動、公共政策制定等方面進行解讀，在20 世紀 90 年代以后關注于地方政府間橫向關系分析。[1]長期以來，中央集權的國家結構、政府條塊結構、職責同構問題等致使當代中國府際關系嚴重失序。依據新制度主義“路徑依賴”理論，漸進式改革中協調府際關系需要借助國家權力。在縱向府際關系的調整中，需要減少行政層級，發揮省級地方政府作為中央與地方中介的功能與作用；在橫向府際關系協調中，除了頂層設計以外，還應給予地方政府和社會更多探索空間，建立橫向府際關系協調機制，規范地方政府間的合作與競爭，提供給中央可以上升為普遍性的制度和經驗。

那么，如何建立絲綢之路經濟帶府際關系協調的理論分析框架？絲綢之路經濟帶不同于傳統的區域合作模式，是一種復合的、共贏的、開放的合作與交流方式。整體性治理理論對于構建絲綢之路經濟帶府際關系研究的理論分析框架具有啟發意義。通過橫向府際合作，一方面縮小絲綢之路經濟帶地區發展差距，實現均等化的基本公共服務；另一方面通過絲綢之路經濟帶府際合作，規避地方政府間的惡性競爭，對區域公共事務和問題實現合作治理。一個國家的府際關系，規定并制約著該國整體利益與局部利益的基本格局。[2]在學界對“整體性治理”多方論證中，強調制度化的跨界合作作為其總體性特征，綜合研究成果，我們試圖構建四個維度的理論分析框架：第一，以責任和公共利益為導向的整體性治理理念。整體性治理理念把有效性或項目責任提升到最高地位， 以公眾的需要為基礎，以此來界定需要有效完成的是什么。 [3]在政府過程中，整體性治理以公共服務為導向，通過強調制度化、經常化和有效的跨界合作以增進公共價值，為社會提供更低成本、更好的社會效果及更有效的服務。[4]第二，以全面整合的整體性政府為組織結構。傳統官僚制范式下，強調組織功能性分工，依據命令和控制運作，不能適應公共事務復雜化的需求。整體性政府一方面包括政府內部層級整合，即政府縱向關系和橫向關系的整合與協調；另一方面公私部門之間的整合與治理功能的整合，構建由政府主導，多元社會主體參與的合作治理模式，協調政府與社會、市場的治理網絡，借用矩陣式組織結構推進跨職能部門的項目，由相關條線部門人員組成的推進組用來協調相關業務職能，一個由地方政府人員組成的實施組用來具體實施。[5]第三，以區域協調機制為整體性治理的運行機制。為了達成整體性政府組織運行狀態，使整合能力在實際運作中充分實現，需要加入統合性的協調機制。應結合中國特色，注重縱向關系作用，以行政機構作為協調主體，在多元主體間建立區域協調機制，并不斷加強協調機制的制度化和法律化。第四，以網絡信息為整體性治理的技術支撐。伴隨網絡信息技術的發展，電子化政府可以提高政府的決策理性和公共政策質量，借助公私部門之間的信息溝通網絡，促進信息流通共享，提升治理的透明性和回應性，擴大公民參與，節約行政成本，提高政府效率。[6]endprint

二、絲綢之路經濟帶府際關系整體性治理的現實困境

絲綢之路經濟帶府際合作涉及國內地方政府的治理理念、利益結構、資源權力分配和制度機制等多方面狀況，通過“集體行動”生成因素的復雜性對府際合作現狀進行呈現，并試圖對表象背后府際協作現實困境的產生機理進行剖析。

1.府際整體性治理理念認知差異

目前學界對府際合作的分析主要集中在制度與技術層面。從邏輯維度來看，西方國家普遍經歷的工業化過度擴張與唯理性論之間存在一定因果關系，由此引發的生態危機促使西方國家向生態政治模式轉型，這又外化為西方國家經濟結構的轉變、環保文化的發展和環保行為的塑造。[7]價值觀念與公共政策生成具有內在關聯性，即價值觀系統地內構于公共政策輸入、轉換、輸出與反饋等基本環節，而整體性治理的理念認知差異是府際合作困境的重要成因之一。地方政府對于整體性治理的預期收益和成本認知存在差異，出于自身利益考慮，地方政府表現出不同的行動策略。雖然信息技術已經應用于政府管理過程，但在府際間缺乏以公共服務有效供給為核心的資源共享，地方政府對信息數據庫的采建標準不盡相同，這導致地方政府間的信息不對稱，影響了府際整體性治理網絡的生成和效能。

2.府際整體性治理利益和權力結構差異

自20世紀80年代以來，地方政府逐漸成為一級獨立的利益主體，集資源主體、行動主體、代表機構、決策中心等地位于一體，地方政府兼具（經濟）經營與（公共）政權角色的混合。面對多方壓力，地方政府更多采取一種理性機會主義行為：即根據公共事務的特點、范圍和性質采取不同的策略。區域整體利益與個體地方利益存在差異，由于缺乏合理溝通協商機制與利益補償機制，每個地方政府的理性機會主義行為策略導致整體利益的非理性結果，即區域整體性治理中的“囚徒困境”。

長期以來我國實行以行政區域為主的管理體制，在行政區劃設置上出于政治考慮，而不是為了更好地解決區域公共問題，過于強調分權化的屬地模式使府際間缺乏協調一致和直接聯動。“職責同構”下條塊結構政府特征使府際關系在縱向和橫向的資源、權力分配上存在權利和義務不對等、權責不一致等問題。現有政府管理體制下府際關系橫向協調受到層級化隸屬關系阻礙，政府部門間職能邊界不夠清晰，政府具有自身部門利益，相關利益者具有潛在目的意圖，治理系統中行動者的自利角色促生著資源與權力的利益爭奪戰。應該說，當代中國區域治理是在中國特有的政治結構下，由政府主導的強制性制度變遷，在公共權力運作的中心基礎上強調政府、市場和社會互動，而目前在政府與社會的權力結構、協作關系上也尚未形成有效對接。

3.府際整體性治理政策制定與執行碎片化

整體性治理可以分為協調和整合兩個階段。協調傾向于政策制定過程，整合注重政策執行過程。在傳統科層制和新公共管理方法運用下，造成了政府在組織功能和結構關系方面的碎片化，這包括政府組織結構分割、功能重復與服務不足等。西方概念在中國語境下的拓展賦予碎片化概念更加豐富的內涵，碎片化的歷史性和國別性在于傳統科層體制尚未完善、特有的制度與文化慣性影響及轉型期的復雜現實，因而科層體制具有存在的必要性，更好的策略是適度漸進改革下政府組織結構的完善和發展。在政策制定層面，尚未建立系統的跨地區、跨部門協調治理的制度安排。政府在橫向之間以行政區劃為最大邊界，每個政府都無權干涉其他相鄰單元的決策和政策。[8]在政策執行層面，由于缺乏信息有效共享，府際合作的組織資源費用與利益分配難以厘清，地方官員出于晉升博弈考慮等因素抑制了地方政府聯合執行政策的沖動。地方政府各部門之間各自獨立行使政策執行權，當某一具體職能部門執行綜合協調政策時，其他部門參與較少。另外，社會力量參與政策執行程度較低，政府和社會之間整合不足，降低了目標群體對政策的認同和接受程度，影響執行效力。

三、絲綢之路經濟帶府際關系整體性治理的路徑選擇

基于整體性治理，不僅可為府際關系的現實困境提供分析框架，還可以為提升治理提供策略和路徑選擇。

1.以公眾需求為導向，培育“合作共贏”意識

絲綢之路經濟帶是在理念和規則認同前提下一種創新區域合作模式。整體性治理理念有別于傳統政府治理理念和私人部門理念，它強調以公眾需求為導向，在理念整合基礎上達成行動上的一致與合作，提高政府組織績效。整體性治理注重文化理念整合，認為有必要塑造一種“共同的倫理觀”和“內聚性文化”。[9]“合作共贏”理念突出多方參與，強調組織互動，以對話和協商作為解決沖突的手段，它的理念有助于打破既有政府管理的屬地觀念，促使各利益主體向開放和區域合作的新地方主義轉變。在絲綢之路經濟帶地方或城市定位模糊發生沖突時，這一理念更強調區域功能整合，以合作共贏方式互惠互利，將發展水平、宗教信仰、資源稟賦、文化背景不同的國家和地區緊密相連，共享發展成果。此外，府際社會資本在整體性治理中具有重要影響，社會資本強調信任、合作互惠、互動網絡等非制度化因素，能夠降低交易成本，有效限制地方機會主義行為。

2.構建利益平衡引導機制和網絡化府際治理結構

利益關系是府際合作關系的關鍵。尋求府際間共同利益是整體性治理和政府間合作的起點，在共同利益基礎上促進利益相關者圍繞特定的目標確立程序理性。在府際合作中，總有處于劣勢的組織成員，需要健全府際利益分享和利益補償機制，以實現地區間的差異定位和功能互補。制度性集體行動（ICA）理論為理解府際合作提供解釋。在分散化權威影響下，單一地方政府在自身短期利益基礎上所分別采取的決策無法達到區域整體最優的結果，地方政府具有府際合作的動力傾向。[10]府際合作的困境和風險促使地方政府尋求構建網絡化府際治理結構，通過上級政府等縱向和橫向關系的支持、社會組織的支持，來降低合作成本，獲取最大合作凈收益。因而，縱向政府關系不應成為橫向府際合作的完全主宰或“旁觀者”，應選取適當時機、方式，合理發揮縱向政府作用。即在府際關系整體性治理中，需要將不同組織、資源以及目標任務進行整合，依據公共物品的性質，采用多種治理形式和實踐，經由多樣、混合和局部的制度安排，構建高效多元主體參與的網絡化府際治理結構。基于整體性治理結構，整合扁平化政府組織結構，整合治理功能，實施大部門體制，優化政府運行機制。加強公私部門之間的整合，發展合作伙伴關系和協同業務。中央政府在府際協作中發揮溝通與利益沖突調節作用，改變以GDP為核心的壓力型績效考核體系，嘗試建立新型綜合績效考核體系。強化中央政府在全國性公共物品供給方面的制度化權威，破除地方利益障礙。在中央政府層面可以采用跨部門協調和部際委員會方式協調府際關系。在地方層面，以地方政府為府際治理的主導，構建多元主體參與的網絡化治理結構，采用策略性伙伴關系協調多元主體間關系，強化主體間認可和信任。endprint

3.建立多層次信息交流共享機制

政治學家赫克斯認為：“現代信息技術的應用有可能打造一個全新的靈敏反應政府，而這恰恰是扁平化的另一種形態”。[11]

信息資源整合是構建整體政府的重要基礎，在“職責同構”模式下，信息資源長期存在條塊分割局面，不利于府際合作。建立多層次信息交流共享機制是實現信息資源整合和府際合作的重要支撐。借助先進的信息技術和交流共享機制，降低府際合作的交易費用，實現區域資源整合與流動，通過發展電子化政府，實現不同層級政府機構的無縫連接，以向民眾提供整合性的公共服務。這一機制也是對縱向關系協調的有益補充，從自上而下單向信息流動向網絡化共享機制轉變，實現府際間信息的一體化管理。建構和樹立一個整體性的電子化政府進行線上治理，需要具備統一的用戶端口、信息人員的整合和數據庫的分類整合。

參考文獻：

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[11] RIEHARD HEEKS. Reinventing Government in the Information Age： International Practice in IT-enabled Public Sector Reform[M].NewYork：Routledge，2001：42.

責任編輯： 孫 瑤endprint