財稅改革不妨從預算入手

賈康

黨的十八屆三中全會后，財稅配套改革率先啟動。按照審批通過的方案，財稅改革主要包含三方面的任務：預算改革、稅制改革以及處理好中央地方體制關系。這里主要談談預算改革。

預算透明度與完整性意義何在

預算透明度和完整性的意義何在？從歷史的角度看，歐洲在資產(chǎn)階級革命前的預算被稱為“王室預算”。王室有收支計劃，但沒有對社會公布信息的義務。資產(chǎn)階級革命后確定了一個“無代表不納稅”的基本原則，對于“錢從哪里來”的問題，行公權(quán)的政府首先要跟公眾交流，形成基本共識并將之法律化。這個過程很復雜，有過反復，但總體上是歷史的進步。稅收法定、信息公開，是解決收入側(cè)“錢從哪里來”的問題，必然要跟著解決“錢用到哪里去”“怎么用”的支出側(cè)問題，兩者合在一起才是“公共財政預算”。

美國在1880年前后，經(jīng)濟發(fā)展勢頭很猛，但在制度管理上有過一段混沌時期。學者王紹光寫過一本《美國進步時代的啟示》，其中講到1880年前后美國社會在經(jīng)濟發(fā)展勢頭正勁之時，曾表現(xiàn)出的一些問題，比如官員隨意設立各種收費，苛捐雜稅滿天飛，不給錢不辦事等，越來越多民眾要求了解情況。作者接著發(fā)問，美國是如何擺脫這種局面的？在1880年～1920年的40年間，美國通過一系列改良色彩非常濃厚的手段實現(xiàn)了規(guī)范化、法治化。

書中舉了一個例子：1911年，紐約曼哈頓下城區(qū)三角襯衫廠發(fā)生了火災，燒死了上百名工人，其中還有不少童工。美國當時正處于“血汗工廠”時期，然而這場大火還是震撼了全美。此后，美國在刺激之下開始立法明確規(guī)定，只要是多層建筑，外部就必須懸掛金屬疏散梯，延續(xù)為后來摩天大樓里的疏散通道。“9·11”事件發(fā)生時，疏散通道挽救了不少生命。可見，這項法律能在“進步時代”找到源頭。在不幸事件發(fā)生、矛盾問題暴露后，人們就會認識到要做一些事情亡羊補牢。

美國按照同樣的邏輯來處理公共資源配置的問題。到了1913年終于有了清晰的個人所得稅法律規(guī)定。1920年，當時占美國GDP一半以上的紐約率先形成了現(xiàn)代預算的基本模板，力求做到事前決定，公眾參與，規(guī)范決策，一旦決定以后就要嚴格執(zhí)行，還可以實施問責。這在當時的美國也是破天荒的創(chuàng)新，后來通行至今。

我1988年到1989年間在美國當訪問學者時，在專門的政府書店里花3美元左右就可以買到一本簡版的聯(lián)邦政府財政預算文件。對于州政府的預算，我寫了一封信給賓夕法尼亞州的財政部門，說我是匹茲堡大學的訪問學者，希望得到你們的財政預算信息。沒幾天，對方就寄來厚厚兩大本相關材料。

預算透明實質(zhì)是體制優(yōu)化

這些年在中國，最早要求政府把預算信息亮出來的是深圳的一位海歸企業(yè)家吳君亮，他說我是中國公民，有權(quán)知道政府財政是怎么安排的，于是給財政局寫信要看預算大本。剛開始財政局不理他，后來不得不理他。到了財政局，他看到厚厚的一大疊過去作為保密文件的預算，工作人員說只準看，不得抄寫和復印。他就問，可不可以照相？工作人員沉吟片刻說“領導沒說不許照相”。于是他和助手就把好幾百頁的內(nèi)容都拍了下來，還做了一個專門的網(wǎng)站，跟大家一起討論如何使政府預算合理化。這在全國開了先河。

當然，不能說這個舉措一下子能對推動制度進步起到多大作用，但與十八屆三中全會提到的財稅體制改革第一條——透明度的方向完全一致。

而廣州可能是全國最早回應人大代表對預算質(zhì)疑的城市。人大代表說，對預算內(nèi)容別的看不懂，就看懂了一條：廣州市為什么對市里機關幼兒園的撥款一撥就是一兩千萬，是不是給干部子弟特別待遇？省政府的財政預算同樣存在這個問題，人大代表要求說明。財政廳、財政局回應，幼兒園正由官辦向社會辦過渡，無論是否干部子女都沒理由歧視，但有些機關幼兒園確實需要添置新設備和改善條件，所以安排了這些預算。有所答復后，人大代表的疑問得到了一定的解釋。這之后還生成了一個新機制：以后人大代表就會年復一年地查看政府有沒有兌現(xiàn)改革承諾，有沒有實現(xiàn)幼兒園的社會化，如果三五年以后還是這個樣子，人大代表就會追問，原來說好的改革為什么沒有落實。

從這個角度可以看得很清楚：有了透明度就會有公眾的知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)。看起來是一個技術性的透明度問題，其實是公共資源分配機制的合理化問題，是“以政控財、以財行政”的體制優(yōu)化問題，非同小可。近年中國在這方面有一定進步，但要達到理想狀態(tài)還要假以時日。

中央的態(tài)度非常明確：中央級部門預算掛在網(wǎng)上，并要求提高細致程度，要曬到項級科目，地方以后也要照此辦理，或早或晚，除了保密事項外全部都要掛到網(wǎng)上。有些公共財政改革比較早的試點地區(qū)，比如河南省焦作市就把這些信息全部上網(wǎng)，并安排特定場合讓老百姓可以索取這些文件。這背后的邏輯就是要讓老百姓知情，有了知情權(quán)，再通過合理的制度安排，讓公眾意愿能形成最大公約數(shù)，落到預算文本上，就是實現(xiàn)人民群眾當家作主的決策權(quán)。

中國現(xiàn)在有了這樣的預算改革趨向，然而在實際工作中要解決的現(xiàn)實問題還有不少。舉個例子：公費接待。眾所周知，海南省是反季節(jié)的氣候，每年10月到次年春節(jié)前后都是接待高峰期。接待要花錢，這個錢能按照財政部的差旅費標準收取嗎？當然做不成。潛規(guī)則”強制替代了明規(guī)則。因此，每年會有一個環(huán)節(jié)，海南的財政部門跟財政部說，這個給我們調(diào)整一下，意思是或多或少找補過來。后來中央明確要求信息公開后，海南省財政廳領導在廳長座談會上說，現(xiàn)在要求把接待費用掛在部門預算里公布，海南非常為難。

我認為這就是一個倒逼。逼到一定份上，海南省就得改變過去的“潛規(guī)則”。具體改革肯定會有一個摸索的過程，但看得出來，一項原則性改革的后面一定會涉及制度，這個制度不管是明是暗，在觸碰以后，就需要思考能不能按照現(xiàn)代化的趨向，形成一個有利于公共利益最大化的制度安排。為什么美國人接待外賓的時候看起來非常吝嗇？外賓去美國訪問，他們會事先做好相關的預算，明確花多少錢才敢接待。這是制度使然，也是負責任的表現(xiàn)。endprint

取消“掛鉤”體現(xiàn)理財規(guī)律

我國現(xiàn)在的預算體系有四個相對獨立的部分。一是過去每年都由地方和中央財政部門的負責人對人大報告的一般公共支出預算。二是國有資本預算，這當中最引人注意的是國資管理體系集中起來的資產(chǎn)收益怎么分配。三是基金預算，特別是像深圳這樣的城市，基金預算作用很大：土地批租的收入、各種各樣行政收費，都要包含在基金預算中，納入預算體系（由于基金預算有特殊性，不能簡單放在一般收支預算中）。四是現(xiàn)已在編制，以后要全面覆蓋的社會保障預算。

這四個預算合在一起就是全口徑的預算體系，政府的所有財力不論是什么，都要進預算，這是基本原則，而且以后不再強調(diào)專項支出和政府收入的“掛鉤”。這一點可能會引起各部門的不同想法：過去因為強調(diào)一些部門的特殊意義與重要性，先后形成了一些“法定支出”要求，比如公共部門教育支出達到年度GDP的4%，這必須達到的、法定的4%指標，也就是“掛鉤”。在農(nóng)業(yè)、科技、計劃生育、精神文明等方面都有“掛鉤”要求。

后來發(fā)現(xiàn)，從中央的角度看下去，全國的預算盤子有48%已被僵化、固化，就是被這些“掛鉤”給鎖死了。有些“掛鉤”從邏輯上講也是有問題的，比如科技領域，要求科技投入資金增長的幅度超出一般支出的增長幅度，但沒有說超出多少年。如果每年都超出，這一塊的比重就會不斷上升，最后其它部分就會越來越小。十八屆三中全會明確提出以后原則上不再作這種“掛鉤”處理，以體現(xiàn)理財規(guī)律，根據(jù)不同年度和具體情況統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這是一個進步。

“打醬油的錢不能打醋”

我當年做訪問學者時注意到，美國聯(lián)邦政府的滾動預算特別符合我們所說的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、瞻前顧后、綜合平衡。聯(lián)邦政府的預算一編五年，每個年度結(jié)束后做當年的決算，繼續(xù)向前延伸做五年的預測與預算編制，這樣不斷地滾動往前，讓公眾不僅可以看清楚政府眼下在做什么，還可以看到未來五年要做什么。州一級政府預算一般是三年滾動。

目前中國還做不到五年滾動，經(jīng)過多年的探討與努力，十八屆三中全會后下決心先做三年，這三年的預測也非常考驗能力。現(xiàn)在誰也不敢拍胸脯說自己能預測得多么好，但總的來說要往這方面努力。美國在積累了多年經(jīng)驗后，做預算的官員在執(zhí)行方面特別計較。為什么？我專門做過美國三級政府預算的調(diào)研，無論到哪個層級、哪個地方，我都會問，預算安排好了以后，實際情況發(fā)生變化怎么辦，負責預算的官員能否根據(jù)實際情況調(diào)整？對方回答得很干脆：“我無權(quán)做出任何調(diào)整，如果我要調(diào)整的話，就會進監(jiān)獄。”這么嚴厲？當時聽著覺得不好理解：情況在不斷地變化，誰敢保證預算編得恰到好處？后來，我了解到確實有預算調(diào)整的程序，但未走完程序前，在預算執(zhí)行系統(tǒng)中無權(quán)操作，不能讓少數(shù)官員自己認為該調(diào)整就調(diào)整。比如，在“9·11”事件發(fā)生后，全國驚魂未定的情況下，美國國會在48小時內(nèi)通過了緊急撥款法案，撥出了幾百億美元的反恐資金，這屬于特事特辦、急事急辦，通過預算調(diào)整修訂的程序把錢撥出來。

美國國會圖書館是全球最大的圖書館，有幾千名雇員。但他們告訴我，管圖書的工作人員其實幾百人就足夠了，剩下的是國會請來的各種類型的專家，經(jīng)濟預測、政策分析、數(shù)據(jù)處理等，在國會圖書館的編制下，配合美國參眾兩院的預算專門委員會，與總統(tǒng)預算辦公室以及財政部，逐條逐款地討論聯(lián)邦預算的合理化。他們總是提前一年半就開始編制預算，走了這么多步驟，花了那么多人工與成本，確定下來的預算當然要嚴格執(zhí)行。

中國的預算以后原則上也是這樣的道理。過去所說的嚴肅預算執(zhí)行，在編制水平提高的情況下，執(zhí)行過程中看起來可能會表現(xiàn)得很僵化。“打醬油的錢不能打醋，買棺材的錢不能抓藥”，要把“打醬油”“買棺材”的錢調(diào)整使用，需要通過另一個調(diào)整機制來實現(xiàn)。

此外，預算改革中，在完善轉(zhuǎn)移支付等方面，可以做的事情還有很多；規(guī)范地方債務也是這幾年的熱點，現(xiàn)已明確做出了對預算法的修訂；關于稅收優(yōu)惠的規(guī)范，也在逐漸推進中。這些改革要求與實踐，體現(xiàn)著近年來的進步，但深化改革依然任重道遠。如能提高預算透明度、完善預算體系、做好預算和公眾之間的信息交流與良性互動，將有助于走出中國式的預算制度建設之路，同時助推經(jīng)濟、社會生活民主化、法治化，這是一個有建設性的思維角度。

（作者系華夏新供給經(jīng)濟學研究院首席經(jīng)濟學家、財政部財政科學研究所原所長）endprint