智慧城市頂層設計再反省

胡小明

頂層設計始終難以落地

頂層設計的落地難是智慧城市建設中的普遍問題，去除浮躁之風是智慧城市頂層設計改進的重要內容。

頂層設計背離了人們期望

人們對頂層設計寄予了很高期望，希望頂層設計能夠保證智慧城市建設方案的科學性、合理性，為此不惜重金聘請知名的專家來進行頂層設計方案的評審，然而很遺憾，頂層設計很難滿足人們的期望，頂層設計與智慧城市建設越來越脫節，落地難問題越來越普遍。

規模越來越大，財政難以支撐

智慧城市的頂層設計規模越來越大，覆蓋越來越全，以至于地方政府越來越難以承擔。城市需要做的事很多，而如此大規模的智慧城市投資是否值得誰也說不清，沒有人做過整體投資的效益分析，多數建設項目都是由各部門提出的，政府并沒有部門進行總體平衡，智慧城市建設出現多而雜的局面。

抓不住城市最需要解決的問題

智慧城市要做的事情很多，必須選擇重點一件一件地做，政府的精力與可用的資源有限，確定解決問題的主次先后順序很重要，但是這些并未被納入頂層設計的考慮范圍。頂層設計只會增添項目，卻不敢刪減項目，更無排列優先級的能力，不分主次、眉毛胡子一把抓的頂層設計必然會迷失城市的發展方向。

對執行難度估計遠遠不足

目前頂層設計對無形成本低估很普遍，對有形成本（如設備）精心計算，而對模糊成本（如軟件開發、數據處理、數據整合等）嚴重低估，對組織與管理成本（如數據質量維護、數據開放等）未加考慮。智慧城市建設是一項社會重組工程，對組織與培訓的成本的低估直接影響智慧城市應用的普及。

系統不是建好了就能正常運行，每個系統都需要有一段適應、維護、修改的磨合過程，磨合適應的成本（也是組織成本）甚至會超過初次開發的成本。對無形成本估計不足是頂層設計不能落地的重要原因。

頂層設計脫離實際的甲方原因

華而不實的頂層設計是浮躁的智慧城市建設縱容的結果，高質量的頂層設計只能在甲方對質量嚴格挑剔的環境中產生。

很多智慧城市投資不依賴頂層設計

頂層設計對于智慧城市的投資規模并沒有多少發言權，特別是縱向系統。一些項目負責人最關注的并不是技術與需求，而是如何得到經費，投資規模來自于領導間的協議，有些縱向管理系統的經費并不歸地方管理，頂層設計往往是既定投資規模的匯總并無投資的規劃權，對經費沒有話語權的項目難有權威。

走過場的專家評審

通常頂層設計要經過專家評審，但頂層設計的質量是設計出來的而不是評出來的，評審提高不了質量。專家評審很容易通過，半天至一天的評審時間專家連資料都看不完，更談不上充分發表意見，沒有人在意專家是真還是假、意見重要不重要，評審的主要作用是讓專家分擔責任，借助于某些專家的名氣進行宣傳。

人治的智慧城市不會關心頂層設計

人們常說政府信息化是“一把手工程”，即是說信息化是人治而非法治，人治的智慧城市建設不會尊重頂層設計，因為領導人更關注任期內效益而非智慧城市建設的長遠效益，不考慮長期負責的領導人不會對關注長遠效益的頂層設計有興趣，上行下效使更多的管理干部也不把頂層設計當回事。

政府行為的短期化使頂層設計華而不實

智慧城市建設是一個長期的過程，城市整體的智慧積累與提升都需要時間，每項具體的智能項目要使用戶滿意都需要長時間的磨合與改進，急于求成是不可能做好的，知識積累不可能速成，浮躁的管理人會縱容假大空的頂層設計，而認真的管理者會循序漸進地建設智慧城市并制止華而不實之風。

頂層設計出現問題的乙方原因

頂層設計落地難反映了乙方的設計思想脫離實際，設計者以自己的價值觀替代甲方價值觀進行設計，未能理解各利益相關方的真實需求。

設計者缺乏用戶的價值觀

頂層設計脫離實際與設計者思想方法密切相關，設計者需要明確頂層設計的評價標準不是設計者的標準，而是用戶的標準，設計者要學會以用戶的價值觀來評價頂層設計，俗話說“干活不問東，累死也無功”。擁有IT背景設計人員熱衷于推銷最先進的技術體系設計，而不清楚頂層設計首要任務是解決智慧城市方案經濟上的合理性，評價標準的偏離是頂層設計脫離實際的主要原因。

工程人員不理解不確定性

IT工程人員長期面對的是信息工程問題，其思維模式主要是確定性的，確定性思維方式適合于具體的、穩定的信息化工程，而智慧城市的復雜性超出信息工程學的領域，存在著大量不確定性，效益本身就是不確定的，頂層設計不可能設計出完美的方案來解決未來所有問題。面對不確定性環境，應當設計滾動的、不斷反饋改進的動態系統，以富有彈性的間接措施替代對未來問題的直接處理，借助于激勵與約束的機制，鼓勵人們面對不斷出現的新問題進行創新。

偏離了城市發展的核心目標

智慧城市頂層設計要以用戶的核心目標為中心，核心目標凝聚了用戶的最大價值，城市的資源是有限的，一次頂層設計不要想解決所有的問題，必須集中資源、集中精力解決城市最急需解決的問題，項目要與核心目標配套才更有效益，不要去增添與核心目標無關的內容，散亂的項目只會分散精力卻不能帶來增值。頂層設計最重要的作用是組織圍繞核心目標配套服務，配套與同步是效率之源。頂層設計的預見力有限，不要想一次完成所有的任務。

忽視組織化成本損害了可操作性

建設智慧城市的目的是為了提高城市的效率，效率主要來自各種資源的有效組織，智慧城市建設是全社會的組織化改造，信息技術是組織化改造的重要工具，但工具不等于效益，多方面合理配套才是效率之源，配套包括流程改造、知識普及、數據完善等等，它們都是組織化建設的重要內容，是信息化工作的組成部分，這些工作成本不低卻常被人們忽視，例如數據整理的成本遠高于數據分析的成本。頂層設計人員對IT外的組織化成本估計不足必然增加執行的困難。endprint

建立長期評估機制整肅智慧城市市場

要改變頂層設計華而不實的局面，首先應改變各方急于求成的心態，如果政府真正重視智慧城市建設質量，高質量的頂層設計一定會大量出現。

缺乏長期考核機制會縱容劣質頂層設計

在頂層設計中出現一些問題并不可怕，可怕的是存在著滋生華而不實頂層設計的土壤，低質量的頂層設計因有急功近利的甲方縱容而存在，要提高頂層設計質量必須改變粗放的需求生態，實施智慧城市效益的長期考核，清肅智慧城市建設的浮躁之風，華而不實的頂層設計將難以生存。

長期效益要有長期的評估機制

頂層設計缺乏有效的跟蹤考核是造成頂層設計出現濫竽充數的重要原因，智慧城市的效益需要長期運行才能體現，頂層設計的優劣需要由實踐來檢驗，要求專家在評審中迅速看出問題并不現實，方案寫得越詳細對問題掩蓋性越強，有些設計者經常以熟悉內容的過度描述來為想不清的內容打掩護，想靠一次性專家評審來保證質量既不合理也不可行，專家評審也需要補充長期復核的機制。

政府重大智慧城市決策要長期追責

智慧城市是長期的事業，從決策到產生效益需要很長的時間，但是干部的任期卻較短，如果沒有長期追責制度很容易產生只顧短期形象的面子工程。沒有長期檢查就無法培養起干部的責任心，智慧城市很多重大決策影響長遠，對決策者的長期追責機制將有利于決策的謹慎，這也要求專家要為自己的表態長期負責，長期追責的壓力必將有利于提高評審的質量，并便于淘汰假專家。

頂層設計的后評估與及時修改

頂層設計需要有不斷提高的過程，重要措施是建立后評估制度。智慧城市的頂層設計可每年評估一次，要檢查執行的效果，未能執行的原因是什么，是哪些地方脫離實際還是有關部門拒不執行，借助于頂層設計的執行評估可以發現哪些脫離實際的部分應及時進行修改，對于違反規劃的部門行為要進行批評與處罰，這樣做，一方面能不斷提高頂層設計的水平，另一方面能夠提升頂層設計本身的權威性，成為主管部門引導智慧城市建設科學化的有力措施。

頂層設計要轉變思維方式

頂層設計的優劣不是理論問題而是實踐問題，設計人員要追求用戶的價值目標，并要準備接受實踐的長期檢驗。

頂層設計長期負責制是必然趨勢

頂層設計的長期負責制一定是未來智慧城市建設必須采取的措施，沒有長期負責的壓力，頂層設計的質量無法保證，沒有不斷的后評估反省修改，頂層設計是無法積累智慧不斷提高的。粗放的智慧城市建設不會永遠持續下去，當頂層設計必須要面對以實踐結果再檢驗之時想蒙混過關是不行的，設計者必須拿出真正有效的設計成果才能通過。

跳出IT思維，學習用戶價值觀

IT出身的頂層設計人員尤其要學習用戶的價值觀。頂層設計首先是一個經濟學問題，智慧城市的價值與成本是用戶的價值與成本而非開發商的價值與成本，開發者必須要學會理解用戶與各利益相關者的價值觀，跳出自己習慣的IT邏輯與審美觀，用戶不會按IT理念來評價頂層設計，只會按自己需求的獲得感來評價系統，優秀的頂層設計是平衡了各利益相關方需求之后的產物。對用戶價值觀的理解能力決定了頂層設計的水平。

頂層設計內容少而精才會成功

目前頂層設計普遍存在的問題是多而雜，涉及的范圍廣而細必然會迷失方向，將使智慧城市失去個性。每個城市都會有自己的重點任務，頂層設計應幫助城市集中力量解決本市重點問題而不是面面俱到。政府精力、財力有限，頂層設計的重點不能多，多了必然把控不住。

頂層設計不能過細，因智慧城市面對的不確定性因素太多，過于詳細的設計本身是不合理的，過早關注細節必然影響戰略思維的深度，過多的細節描述會限制了執行者處理新問題的自由度，增加系統執行與運行的困難。

與用戶共同設計、共擔長期責任

頂層設計不能關門設計，要與用戶共同來進行，IT出身的設計者很難全面理解甲方與用戶的價值觀，共同設計能夠使信息技術與用戶目標更好地結合起來，形成更有操作性的系統。

共同完成的頂層設計便于用戶接受與執行。人們對于將自己排除在外的系統有著本能的抗拒，只有共同參與才能消除這種抗拒。

優秀的智慧城市頂層設計是不斷反省、不斷檢查、不斷修改的產物，唯有設計者與用戶長期負責才能促使頂層設計不斷完善、不斷優化，從而在智慧城市建設中發揮重要作用。endprint