澳門外勞政策在執行過程中面臨的困境及對策分析

方怡人

澳門作為中華人民共和國的特別行政區之一，有著特殊的歷史背景與獨特的政治經濟環境，無論是回歸前還是回歸后，都一直深受全球化和移民潮的影響。特別是隨著2002年賭權開放后旅游業、博彩業的騰飛，澳門一躍成為全球經濟增長最快的地區之一，勞動力需求劇增。為了滿足市場對勞動力的需求，緩和本地勞動人口短缺與大量職位空缺之間的矛盾，澳門特別行政區政府唯有大量輸入外地勞工，以適應經濟發展趨勢。一方面，澳門外勞政策起著填補澳門就業市場缺口的重要作用；另一方面，澳門外勞政策在執行過程中也面臨諸多困境，引起了頗大的爭議。

一、澳門外勞政策執行中面臨的困境分析

（一）急劇增長的外勞人數超出澳門人口負荷上限

澳門地狹人稠，是全世界人口密度和車輛密度最大的微型經濟體。根據澳門統計暨普查局2017年8月發布的最新人口統計報告顯示，截至2017年6月底，澳門外地勞工人數接近18萬，占澳門勞動人口的四成以上。①

大量的外地勞工導致澳門房屋市場供不應求，現今在澳門租住一間普通的套房，月租動輒上萬。這無論是對普通的本地居民抑或是薪金相對較低的外地勞工而言，都是難以承受的。因此，有大量的外地勞工選擇幾人甚至數十人合租在樓齡已超過40年的舊唐樓中以減輕房租負擔。這些唐樓居住環境惡劣，年久失修，存在一定的安全隱患。也有一部分外地勞工選擇住在緊鄰澳門的珠海市，但由于澳門博彩業和酒店業的特殊性，需要24小時輪班工作，而人流量最大的珠海拱北口岸并非24小時通關，給居住在珠海的外地勞工帶來了極大的不便。

（二）本地居民的就業機會被限制，上升空間被抑制

澳門就業市場有一個公開的秘密，很多中小企業都偏愛吃苦耐勞、乖巧聽話、維權意識淡薄的外地勞工。為了繞開澳門特別行政區政府強制規定的“輸入外地雇員是為了沒有合適本地雇員或合適本地雇員不足時作為勞動力補充”這一限制條件，很多雇主會在報紙、澳門勞工事務局進行“假招聘”，無理由拒絕一批本地求職者之后，以“找不到合適本地雇員”為由向人力資源辦公室申請外地勞工名額。這一問題處在灰色地帶，舉證難、監管難，很多時候都會不了了之。

澳門經濟產業單一，并非所有本地居民都愿意投身需要24小時輪班工作的博彩業。因此，雖然中小企業的薪金水平較賭場和酒店低，但仍然受到了不少本地勞工的青睞。然而，中小企業對外地勞工的偏愛令不少本地居民不得不再去從事博彩業方面的工作，狹窄的擇業空間形成本地居民敵視外地勞工的惡性循環。

曾幾何時，澳門的外地勞工一直是“廉價”的代名詞，不過，根據澳門統計暨普查局最新發布的薪金調查顯示，無論是在博彩業，還是在銀行業，抑或是批發零售、交通運輸等行業，外地勞工的總體平均薪資和本地勞工相比，已并無太大差異。但是在高級管理人員方面，以博彩業為例，同處于“領導人員與經理”這一職位的外地勞工平均月薪大約是本地勞工的1.5倍。澳門特別行政區政府過分依賴外地勞工令本地居民無論是在薪酬的向上流動，抑或是職位的向上流動都受到了一定的阻礙。

（三）外地勞工社會保障制度嚴重缺失

在澳門，社會保障基金是執行社會保障制度、管理社會保障資源的機構負責。社會保障基金通過向合資格受益人發放養老金、殘疾金、失業津貼、喪葬津貼、結婚津貼、出生津貼、肺塵埃沉著病賠償，以及因工作關系引起的債權等給付，為居民提供基本的社會保障，尤其是養老保障，用以改善居民的生活質量。而外地勞工由于其臨時逗留的身份，并不被包括在“合資格受益人”范圍內。[1]

至于對外地勞工的社會保障，《聘用外地雇員法》中只提到了外地勞工需定期接受健康檢查、有權獲提供住宿、在勞動關系終止時獲安排返回原居地等簡單福利，長遠的福利保障遠遠不夠。一旦雇主面臨破產等危機，外地勞工就被置于孤立無援的境地，除了返回原居地的交通費，他們別無所得。

此外，澳門特別行政區政府強制規定雇主須就每一位受聘的外地勞工向社會保障基金繳付聘用費用于社會福利，雇主不得以任何方式將費用負擔轉移給外地勞工。可是在實際實踐中，“羊毛出在羊身上”，這一筆聘用費還是得靠外地勞工自己買單。

（四）勞務中介機制將外地勞工置于被動境地

外地勞工在澳門工作，并不享有自由擇業的權利。因此，通過勞工中介公司的牽線搭橋是絕大多數外地勞工到澳門工作的途徑。澳門的各大企業為了節省時間和人力成本，也樂意將招聘外地勞工和訂立雇傭合同的程序授權給勞務中介公司。在中介機制之中隱藏的灰色地帶可謂觸目驚心。

為了解行情，筆者暗中走訪了位于珠海市的一家勞務中介公司。在珠海，很多負責輸送內地勞工去澳門工作的所謂“勞務中介公司”只是以一般的商業服務公司甚至物流運輸公司的名義注冊的，連中介公司的資質都沒有。[2]從最初的遞交簡歷和拍證件照開始，到正式入職，求職者要不斷繳付花樣繁多的費用：填寫一份簡歷要20元（人民幣，下同）；拍證件照要去中介公司指定的照相館；面試要交1000元押金，一旦面試成功押金不予退還；入職前要交月薪1～1.5倍的中介費、3600元勞務費、2000元辦證費，②如證件審批不通過，所有費用不獲退還。各種名目的近2萬元的費用給外地勞工帶來了沉重的經濟負擔，不少外地勞工表示要借錢才能有機會到澳門工作，也做好了工作后的前兩三個月里“白做”的心理準備。也有外地勞工抱怨，中介人惡劣的服務態度和漫長的審批時間，這些都是不愉快的經歷。

當外地勞工與雇主出現勞資糾紛時，外地勞工只能通過中介勞務公司與雇主交涉，但不幸的是，很多外地勞工在入職前已經和中介勞務公司簽署了簡單的協議，協議內容之一就是當外地勞工與雇主發生糾紛時，中介公司概不負責。當外地勞工試圖通過法律渠道去捍衛權利時，尷尬的身份、短暫的逗留期限、昂貴的律師費、澳門特別行政區政府低下的行政效率都會成為他們維權的阻礙因素。

（五）“黑工”問題催生社會隱患endprint

近年來，澳門的“黑工”問題有愈演愈烈之勢。個別外地勞工因為舉債支付中介勞務費或者因為工作條件不理想等個人原因而逃逸，行蹤不明；個別合法輸入的外地勞工在工作合約到期逗留期滿之后，因經濟誘因而逾期居留，從事非法活動；更有某些無辜外地勞工被無良雇主欺騙，無證工作，直到被無故解雇或被拖欠工資之后才發現自己“被黑工”；甚至有一部分“黑工”使用偽造的澳門居民身份證或者外地雇員身份認別證，欺騙雇主，從事職業活動。

在澳門建筑業，由于建筑業人力成本高昂，人力不足，雇傭關系復雜，監管疏松，使得部分建筑公司為了節省成本不惜鋌而走險，雇用“黑工”以加快工程進度、減少薪金支出。“黑工”的工作量更大，工資卻只是合法勞工的1/3左右。這無論是對本地建筑工人和合法輸入的外地勞工，還是對某些無辜被騙的“黑工”而言，都是不公平的。在部分資本有限的中小企業，迫于大型企業紛紛加薪吸引人才的壓力和人力資源不足的困擾，為了維持經營，部分雇主聘用起了“黑工”。

“黑工”泛濫的原因，除了勞動成本低、人力資源緊張、逾期逗留等，也有澳門特別行政區政府打擊不力、相關法律制度缺失、民眾舉證困難、違法成本低等重要原因。很多時候澳門警察去建筑工地巡查只是例行公事，甚至興師動眾，違法者早已聞風而散，逃之夭夭。另外，很多民眾會出于怕麻煩或者同情“黑工”的心態，再加上舉報制度不健全，往往舉證困難。同時，對于聘用“黑工”的雇主和“黑工”，澳門勞工事務局的罰款太低，無法起到震懾作用，而且勞工局在追收“黑工”罰款時不夠積極主動，大量罰款都不能及時到位。[3]

二、完善澳門輸入外勞政策的對策

（一）采取分流引導措施，舒緩澳門住房、交通壓力

1.鼓勵、支持各大企業為外地勞工提供員工宿舍。澳門房價高企，私人樓市嚴重供應不足，如果可以為外地勞工提供公共宿舍，既可以改善一部分蝸居在舊唐樓中的外地勞工的居住條件，又可以減輕一部分居住在月租高昂的出租屋中的外地勞工的經濟負擔，還可以騰出大量住宅投放本地市場。此外，澳門特別行政區政府可以考慮和珠海市政府進行溝通合作，在珠海建勞工宿舍供內地勞工居住，緩解澳門土地資源稀缺的壓力。

2.推進各大口岸24小時通關，分散人流。2014年年底，中央政府已配合澳門特別行政區政府將珠海拱北口岸的通關時間由7：00～00：00延遲至6：00～1：00，但對于需要24小時輪班工作的外地勞工而言，仍然存在不便。如果可以實現拱北口岸24小時通關，相信能分流更多的外地勞工，給澳門房租持續上漲的熱潮降溫。另外，多加利用橫琴口岸、跨境工業區口岸，增加通往這兩個口岸的公交車班次且加大宣傳引導力度，與博彩企業協商，開通橫琴口岸、跨境工業區口岸的員工巴士亦可同時緩解與拱北口岸相鄰的澳門北區交通壓力。

（二）推進澳門居民職業培訓政策，增強本地勞工的綜合競爭力

1.積極開展失業人士再就業培訓活動。澳門特別行政區政府可以學習香港特別行政區勞工處協助失業人士就業措施的經驗，分別為失業青年和中年失業人士制定不同的再就業計劃。對于失業青年，可以為他們提供勞工市場的最新資訊，通過小組討論的形式為他們進行職業配選和就業輔導，加強他們的溝通和面試技巧；對于45歲以上的失業人士，可以將集體培訓課程和個人跟進輔導相結合，幫助中年失業人士增強就業能力。在政策上鼓勵雇主接納這一群體，并為他們提供職前訓練，包括協助他們熟悉工作環境、工作程序及相應職位需要的技能等基本環節。對于提供失業人士職前訓練的雇主，派發一定數額的職前培訓津貼。

2.加大對產業人才和技能人才的培訓力度。目前，在澳門開設的部分職業培訓課程，形式單一、內容單調，早已與社會發展脫節，令澳門居民提不起修讀有關培訓課程的興趣。澳門特別行政區政府可以與相關行業或者協會通力合作，緊跟澳門社會經濟的發展趨勢，充實課程內容，增強本地居民的培訓動力。另外，澳門特別行政區政府也可以牽頭推進非博彩業的專業認證，提供更廣泛、更全面的課程供居民進修，如保險業、房地產業、會展業、中醫藥業等。這樣既有利于培養本地產業人才和技能人才，又有利于打破博彩業一家獨大的局面，促進非博彩業的發展。[4]

（三）聯動外勞輸出地政府，保障外地勞工合法權益

1.加快實現勞工輸入地政府與輸出地政府的信息資源共享。澳門特別行政區政府可以和外勞輸入地政府共同打造一個外地勞工的基本信息數據庫。以往澳門特別行政區政府只是對外地勞工的人數、性別和工資水平進行簡單的統計，存在輸入地政府與輸出地政府、民眾與政府之間的信息不對稱問題。如果兩地政府可以通力合作，互通信息，對外地勞工的年齡構成、婚姻狀況、學歷水平等信息進行跟進，確保資訊的完整性、正確性和時效性，就能更貼近實際地制定符合外地勞工整體權益的政策措施。

2.加強對輸出地中介勞務公司的監管。目前，有大量的中介勞務公司并不具備勞務中介牌照或資格，澳門特別行政區政府應與輸出地政府交換信息，協助輸出地政府嚴厲打擊甚至取締不合格的中介勞務機構。對于合資格的中介勞務公司，也應該對其業務行為進行明確規范和有效監管。另外，兩地政府可以合作建立中介勞務公司評審制度，嘉許優秀的中介勞務公司，改善勞務中介市場的秩序，一定程度上防止中介勞務公司嚴重侵害外地勞工的合法權益。

3.解決外地勞工在澳工作期間與輸出地社保基金銜接問題。外地勞工在澳門工作，他們的社會保險處于無人負責的空白狀態。因此，澳門特別行政區政府有必要與外地勞工輸出地政府進行協調，按照外地勞工的實際情況讓他們以適當的方式在輸出地參加社保。比如，有大量澳門的內地勞工居住在珠海市或中山市，可以讓他們就近在這兩個城市參加社保。或者鼓勵外勞的家人或朋友每個月幫他們在原居地代繳社保基金等，將來他們回到原居地，就可以充分享受養老與醫療等社會保障。[5]

（四）提供外地勞工輔助課程，優化人力資源市場endprint

澳門特別行政區政府可以開設不同的輔助課程，滿足外地勞工的不同需求。比如，可以開設廣東話和英語的學習課程，幫助不會說廣東話或者英語的外地勞工增強語言能力，提高溝通技巧。還可以提供相關的法律咨詢，增強外地勞工的法律意識，防止他們的合法權益受到侵害。也可以開設“認識澳門”的講解會，幫助外地勞工更好地了解自己的工作大環境。另外，還可以提供心理輔導和健康教育，關注外地勞工的身心健康。

（五）加大打擊“黑工”的力度，維護社會穩定

1.建立專項法律法規處理“黑工”問題。現在澳門仍然沒有專門打擊違法“黑工”的法律法規，建議澳門特別行政區政府借鑒先進國家和地區的相關經驗，從罰款金額與監禁兩方面提高非法雇主和受雇者的違法成本，增強阻嚇力。

2.建立舉報“黑工”獎勵機制。澳門特別行政區政府可以學習臺灣在非法勞工舉報制度上的先進經驗，合法居民和合法勞工檢舉“黑工”，一經查獲屬實者，向檢舉者發放獎勵金，同時保護檢舉者的個人隱私安全。另外，可以通過電視廣告、海報宣傳冊等形式加大宣傳力度，推廣舉報“黑工”的程序，打消居民的顧慮，使檢舉意識深入人心。

3.建立打擊“黑工”的專責部門。專責部門可以從“黑中介”入手，阻斷“黑工”在澳門從事非法活動的途徑。另外，專責部門可以在機場、各口岸加派人手，防止違法者潛逃。

三、結語

相關政策一直以來都是澳門民生發展的重要議題，筆者認為，外地勞工與本地勞工從來都不應該是對立的“敵人”，澳門特別行政區政府應該積極引導雙方緊密合作，共同增強自身的綜合就業能力，維護自身的合法權益，只有這樣才能解決外勞輸入問題，這也是實現澳門人力資源市場科學發展的根本途徑。

注釋：①數據來自澳門特別行政區政府統計暨普查局。

②指辦理外地雇員身份認別證，在澳門治安警察局辦理一張外地雇員身份認別證的全部費用是100澳門元（約人民幣77元），可中介公司卻向外勞收取2000元“辦證費”。

（作者單位為澳門大學社會科學學院）

參考文獻

[1] 澳門社會保障基金.社會保障制度簡介[EB/OL]. http：//www.fss.gov.mo/zh-hant/social/social-intro.

[2] 曹惠儀.雙城打工記：澳門內地勞工生存狀況調查[EB/OL]. http：//finance.eastm

oney.com/news/1363，20130926325582391.html.

[3] 何雪卿，陳錦鳴，鄭仲錫. 2011年澳門非法勞工（黑工）問卷調查分析報告問題

[R].澳門工會聯合總會，2011：29-35.

[4] 澳門特別行政區人力發展委員會.人才培養計劃專責小組積極推進工作[EB/OL]. https：//www.scdt.gov.mo/news20140504.html，2014-05-04.

[5] 吳惠珊.勞方代表倡銜接內地社保[N].澳門日報，2015-03-09（B01）.endprint