河北雄安新區(qū)公租房建設PPP模式機制研究

辛洋

摘 要 在河北雄安新區(qū)公租房建設中推廣PPP模式，是鼓勵民營資本參與經(jīng)濟建設、緩解政府財政壓力、提高項目建設管理技術、提高公共資源配置效率的重要舉措。國務院常務會議在關于雄安新區(qū)的八項決議中明確表示，雄安沒有商品房，全部都是公租房。基于公租房建設PPP模式所具有的諸多優(yōu)勢，本文簡要梳理了公租房采用PPP模式建設的基本框架設計與運作流程，同時提出PPP模式在雄安新區(qū)公租房建設項目中的運行保障措施，以期為河北雄安新區(qū)公租房建設這一國家大計建言獻策。

關鍵詞 雄安新區(qū) 公租房建設 PPP模式

一、河北雄安新區(qū)建設對公租房的需求現(xiàn)狀

2017年4月1日，中共中央、國務院明確提出設立河北雄安新區(qū)，涉及河北省雄縣、容城、安新三縣及周邊部分區(qū)域，其主要目的是疏解北京非首都功能集中承載地。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，雄縣、安新、容城三縣總?cè)丝谝?guī)模為93萬余人，與專家推測的新區(qū)未來疏解容納的500萬人口規(guī)模尚存在巨大的差距。由此可見，雄安新區(qū)目前的住房存量顯然無法滿足未來的百萬級人口容量，雄安新區(qū)還需要建設大量的新住房。根據(jù)國務院常務會議關于雄安新區(qū)的八項決議明確的指導思想，雄安將建設公租房，嚴禁炒房現(xiàn)象的發(fā)生。從政府高層的規(guī)劃角度看，公租房建設在雄安新區(qū)工作人員的住房方面將發(fā)揮重要的基礎保障性作用，因此雄安新區(qū)對公租房的需求量非常大。

二、雄安新區(qū)公租房建設引入PPP模式的必要性與可行性

（一）拓寬資金來源渠道，減輕政府財政負擔

僅依靠政府的財政支持難以滿足雄安新區(qū)的建設發(fā)展規(guī)劃，將會給政府帶來巨大的資金壓力，PPP公私合作建設模式則為公租房的建設提供了新的思路，能夠有效彌補政府建設資金的短缺，緩解政府的財政壓力。根據(jù)規(guī)劃要求，雄安新區(qū)以特定區(qū)域為先行區(qū)，先期開發(fā)面積約為100平方公里，中期開發(fā)面積約200平方公里，后期發(fā)展面積約為2000平方公里。如此廣闊的開發(fā)區(qū)域無疑需要政府巨額的資金投入與支持，如果全部由政府出資建設，將占用政府大量的資金，從而影響到政府在其他基礎設施方面的投資，而PPP融資模式可以有效減少政府在公租房方面的財政投入，減輕巨額財政壓力。

（二）提高項目建設管理技術，降低項目總成本

資本都是逐利的，運用PPP模式，政府與私人部門合作，正好能夠有效彌補政府在資金、技術、管理等方面的不足，充分發(fā)揮私人部門在PPP項目建設、運營等方面的獨特優(yōu)勢，有效提高公租房建設的技術質(zhì)量、縮短公租房建設的施工周期，提高公租房建設的效率與質(zhì)量。政府的責任主要在于監(jiān)督與管理，參與到其不擅長的建設施工領域則很可能產(chǎn)生一些負面影響。采用PPP公私合營的方式建設雄安新區(qū)公租房，有利于發(fā)揮參與建設各主體的獨特優(yōu)勢，在各種資源消耗最少的情況下為社會公眾提供最優(yōu)質(zhì)的服務，有效降低項目的總成本。

（三）充足的民間資本為PPP項目的實施提供了有利條件

根據(jù)2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公告的資料數(shù)據(jù)，我國城鄉(xiāng)居民的人民幣儲蓄存款余額呈現(xiàn)出持續(xù)穩(wěn)步增長的趨勢，2016年年末全部金融機構本外幣各項存款余額為1555247億元，其中企業(yè)存款余額達530895億元，同比上年增長了16.6%；人民幣儲蓄存款余額達597751億元，比上年增長了9.5%（見圖1）。隨著經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展，居民存款余額的增長態(tài)勢揭示了我國民間資本潛藏著巨大的投資潛力，已經(jīng)積聚了足夠的實力用于發(fā)展建設，若政府能引導該部分資金參與到我國雄安新區(qū)公租房的PPP模式建設中來，可有效助力雄安新區(qū)的公租房建設。

三、PPP模式在雄安新區(qū)公租房建設中的運作模式

（一）合作框架設計

PPP模式的實質(zhì)是一種公私合營關系，其運作原理為：首先設立雄安新區(qū)公租房PPP統(tǒng)籌機構，對該項目的重要事項進行總體規(guī)劃，其中包括為公租房建設劃撥專用土地、補貼一部分政策資金、提供一些基礎性的輔助資源等，并派出專門的政府部門組織PPP項目招投標活動，與中標的私人部門簽訂公租房PPP協(xié)議。公私雙方聘請會計師事務所、律師事務所等專業(yè)咨詢中介機構對相關法律法規(guī)、政策等問題進行明確，并組建雄安新區(qū)公租房PPP項目公司。該公司負責PPP項目的融資、建設與運營，并與金融機構、保險公司、建筑公司、監(jiān)管公司、運營公司、物管公司等不同的合作單位簽訂合同等文件，待運營期滿后將項目的產(chǎn)權與經(jīng)營權移交給政府。

（二）基本運作流程

1.項目決策階段。首先成立雄安新區(qū)建設國家層面PPP統(tǒng)籌機構，結(jié)合國家對雄安新區(qū)的發(fā)展定位與整體規(guī)劃以及新區(qū)目前對房屋的實際需求狀況，調(diào)研有關雄安新區(qū)居民住房建設的重要事項。若調(diào)研實際結(jié)果符合PPP模式建設方式，則需進行公租房建設PPP項目立項。由政府劃撥適宜施工建設的土地，提供部分政策資金與相關基礎性服務，并授權政府相關部門根據(jù)國家法律法規(guī)、雄安新區(qū)公租房建設的實際問題擬定公租房建設PPP模式招投標文件。政府通過公開招標的方式，選擇信譽良好的私人部門作為合作伙伴，就公私雙方的權利、義務、風險的合理分擔與分配等重要事項進行談判。在會計師事務所、律師事務所等中介機構的參與下明確雙方的法律責任，正式確定公私合作關系。

2.項目實施階段。政府部門與私人機構共同發(fā)起設立雄安新區(qū)公租房建設PPP項目公司，該公司作為特許權人，負責落實PPP項目實施過程的融資、建設、運營、移交等每一個環(huán)節(jié)，并承擔公私雙方簽訂合同所規(guī)定的所有權利與義務，確保項目按時、保質(zhì)保量竣工。在融資階段，私人部門需向銀行提供擁有強大的資金實力的證明文件，政府提供相應的利好性政策予以扶持，為PPP項目公司從銀行取得穩(wěn)定的長期低息優(yōu)惠貸款起到保障性作用。在項目建設階段，PPP項目公司公開組織招投標活動，根據(jù)新區(qū)公租房建設的實際需求標準選擇最合適的建筑公司、運營公司與監(jiān)管公司等，并分別與之簽訂合同文件，明確合作雙方的權利與義務。在項目實施的整個過程中都有保險公司對不同階段的風險進行承保。endprint

3.項目運營階段。待公租房建設項目完工，符合合同預定標準后，進入運營階段。政府根據(jù)公租房的管理規(guī)定將其租給符合條件的租戶，并按照公平、公正、公開的原則，保障公租房切實分配給符合條件的需求者，并按照規(guī)定為其辦理相關的租住手續(xù)，提供相應的服務。項目公司與中標的物業(yè)管理公司合作，物管公司負責公租房運營階段的住房配套管理服務，并向租戶收取一定的物業(yè)管理費。租戶按照合同規(guī)定按期將租金與物業(yè)管理費交給PPP項目公司，項目公司首先將回籠的部分資金交付金融機構，用于分期償還長期貸款，剩下的部分資金按照合同規(guī)定的條款作為私人投資者的收益。在合同規(guī)定的特許經(jīng)營期限內(nèi)，一切運營工作都由PPP項目公司負責管理，履行相應的義務。

4.項目移交階段。租房PPP項目特許經(jīng)營期限屆滿后，按照合同約定，若租戶對相關物業(yè)服務等配套措施都很滿意，且私人部門也回籠了投資的建設資金，按時向金融機構償還了所欠貸款，私人部門便可依照公私雙方的約定，將公租房的所有權、物業(yè)管理服務的管理權等移交給政府。待實現(xiàn)項目移交后，PPP項目公司完成歷史使命隨之解散，政府接手公租房，繼續(xù)行使其服務的職能，為租戶提供配套的物業(yè)管理服務，并收取相應的租金、物業(yè)費等，全權負責公租房的后續(xù)管理。

四、PPP模式在雄安新區(qū)公租房項目中的運行保障

（一）推進公租房建設PPP項目政策制度建設，完善相關法律法規(guī)

完善法律法規(guī)是公租房PPP項目得以規(guī)范化、常態(tài)化運作的基礎保障，目前我國在公租房PPP項目建設領域尚未進行專門的立法，僅有國務院、財政部、中國人民銀行、國家稅務總局等部門頒布的《通知》等政策性指導文件，在一定程度上對我國公租房PPP項目建設的發(fā)展起到了鼓勵與指導作用，但缺乏具體的規(guī)范性法律條文。因此，國家機關有必要在法律層面出臺專門針對公租房PPP項目建設的具體法律，規(guī)范公私雙方的權利與義務，明確具體問題的責任歸屬，為私人投資者樹立制度自信，保護其與公共部門在項目合作上的地位平等，促進公租房建設PPP項目的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。

（二）深化金融體系改革，進一步完善我國資本市場

完善的資本市場有利于吸引私人資本參與到公租房的建設中，有利于為資本市場參與者創(chuàng)造低風險、穩(wěn)收益的投資模式。由于我國金融體系不夠健全，金融機構的收益主要來自向企業(yè)發(fā)放貸款取得的利息收益以及中間業(yè)務的收入，從證券市場取得的收益占比較少，且我國金融機構缺乏金融創(chuàng)新，與國外銀行相比存在著巨大的差距。因此，銀行等金融機構的綜合資金成本很高。而公租房PPP建設項目具有參與主體多、時間跨度長、項目復雜等特點，這對我國目前尚待健全的金融環(huán)境提出了不小的挑戰(zhàn)，亟須建立完善、有效的金融支持系統(tǒng)。

（三）建立多層次、立體完善的監(jiān)督機制

監(jiān)督機制有利于公私雙方按照合同規(guī)定的標準履行各自的權利與義務。雄安新區(qū)公租房建設過程中，可以采用多層次的立體監(jiān)督機制，首先私人部門可以設立內(nèi)部監(jiān)督機構，對工程項目的實施情況首先進行自評，對建設過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時改正。其次，政府部門應成立公租房建設監(jiān)督小組，采用分階段、定期與不定期檢查等方式對工程建設進行監(jiān)督。再次，由公私合作成立的公租房PPP項目公司通過招投標方式確定的監(jiān)管公司進行監(jiān)督。這種三層立體監(jiān)督機制從不同側(cè)面對公租房PPP項目進行監(jiān)督，更加全面、客觀，有利于及時發(fā)現(xiàn)項目實施過程中存在的漏洞，有效降低項目的風險。

（作者單位為河北師范大學商學院）

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