淺析土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款中的價(jià)值評估難題

常博聞

摘 要 近年來，農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)業(yè)務(wù)在盤活農(nóng)村資源資產(chǎn)、提高農(nóng)民融資可得性、促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營等方面發(fā)揮了積極作用。但是，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押價(jià)值評估機(jī)制的不完善在一定程度上制約著金融資源的介入。本文從各地的抵押物價(jià)值評估的實(shí)踐出發(fā)，分析了土地承包經(jīng)營權(quán)的評估現(xiàn)狀和存在的問題，對于進(jìn)一步完善土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款配套措施具有一定的參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞 土地承包 抵押貸款

隨著農(nóng)村土地制度改革的深化，落實(shí)農(nóng)村土地的用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，將成為支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，激活農(nóng)村資源要素的重要途徑。2015年年底，全國人大常委會(huì)授權(quán)在全國232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整《物權(quán)法》《擔(dān)保法》中關(guān)于耕地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押的法律條款，正式開始農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。相比我國日趨完善的城鎮(zhèn)國有土地價(jià)值評估體系，農(nóng)村土地價(jià)格形成機(jī)制和土地市場機(jī)制還不健全，作為推進(jìn)農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)的重要保障，抵押物價(jià)值評估成為亟待解決的難題之一。

一、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款現(xiàn)狀

承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)是農(nóng)村金融改革中的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新。2015年，有關(guān)部門出臺了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，各地的金融機(jī)構(gòu)也紛紛建立專項(xiàng)信貸管理制度。除了金融機(jī)構(gòu)的參與，發(fā)展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)需要許多前置條件。一是開展確權(quán)登記頒證。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，全國農(nóng)村承包地的確權(quán)率已完成80%。已經(jīng)頒證到位的地區(qū)，主要以土地承包經(jīng)營權(quán)證、不動(dòng)產(chǎn)證辦理抵押登記和融資。在一些未頒證到位的地區(qū)，探索辦理金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可的“臨時(shí)證”“過渡證”等，或以土地交易鑒證形式確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)。二是配套機(jī)制建設(shè)。很多地區(qū)都建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心或土地流轉(zhuǎn)中心，部分地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)縣、鄉(xiāng)兩級全覆蓋。為分擔(dān)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，各地紛紛設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、引入保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或成立政府支持的農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)提供增信服務(wù)。

目前，雖然農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)取得了積極的進(jìn)展，但農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)巨大的潛在價(jià)值還沒有得到充分釋放。制約當(dāng)前農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)的主要障礙是價(jià)值評估難、抵押物處置難。其中，難以對承包土地價(jià)值進(jìn)行公允的評估直接影響貸款的準(zhǔn)入。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押價(jià)值評估的實(shí)踐

目前，各地土地承包經(jīng)營權(quán)抵押價(jià)值評估的主體主要有三種；一是借貸雙方直接協(xié)商；二是商業(yè)銀行內(nèi)部評估；三是引入第三方評估機(jī)構(gòu)。為提升評估科學(xué)性和公信力，一些地區(qū)探索了多元價(jià)值評估方式，將政府指導(dǎo)、第三方評估或金融機(jī)構(gòu)自評估相結(jié)合。湖北、江蘇、廣西等省的試點(diǎn)地區(qū)組建評估專家?guī)?，廣東、江蘇等地區(qū)充分發(fā)揮第三方評估機(jī)構(gòu)的作用，由金融機(jī)構(gòu)委托具有資質(zhì)的第三方評估機(jī)構(gòu)確定押品價(jià)值。實(shí)踐中，評估方法主要有以下幾種：

第一，參照政府指導(dǎo)價(jià)的免評估模式。部分地區(qū)政府按年公布土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估指導(dǎo)價(jià)。指導(dǎo)價(jià)包括土地租金、設(shè)施大棚造價(jià)和大宗農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值指導(dǎo)價(jià)，通過公布區(qū)間指導(dǎo)價(jià)，為金融機(jī)構(gòu)提供詳盡參考。具體公式為：農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)及地上附著物評估價(jià)值=政府公布的基準(zhǔn)參考價(jià)格（元/畝·年）×面積（畝）×（家庭承包合同剩余年限或已繳清租金的剩余使用年限-1）+政府公布的地上附著物參考價(jià)值。

第二，收益法。一般對于家庭承包直接經(jīng)營的，采用收益法。即主要考慮流轉(zhuǎn)土地獲得的收益，將待估農(nóng)用土地未來各期正常年純收益，按照剩余承包使用年限和土地還原率進(jìn)行還原，從而估算出農(nóng)地的價(jià)格。第三方評估公司根據(jù)土地附著物實(shí)際產(chǎn)出價(jià)值采用收益還原法進(jìn)行經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估的模式，可以客觀有效地反映農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)實(shí)際價(jià)值。

第三，成本法。不能確定基準(zhǔn)價(jià)格的地區(qū)，屬于拍賣、流轉(zhuǎn)和協(xié)議承包的，一般采用成本法。即主要考慮借款人的土地流轉(zhuǎn)投入，地面基礎(chǔ)設(shè)施及附著物投入等，據(jù)此測算價(jià)值。具體公式為：評估價(jià)值=已支付租金價(jià)格÷已繳清租金年限×（剩余租賃期限-1）。

第四，市場比較法。根據(jù)替代原理，將待估農(nóng)用地與近期市場上已發(fā)生交易的類似農(nóng)用地進(jìn)行比較，并對類似農(nóng)用地的成交價(jià)格進(jìn)行適當(dāng)修正，以此估算農(nóng)用地價(jià)格。市場比較法適用于農(nóng)用地市場交易比較活躍的地區(qū)。

三、存在的問題

第一，多項(xiàng)因素制約農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估體系培育。一是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估缺乏規(guī)范，現(xiàn)有的《資產(chǎn)評估準(zhǔn)備》《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價(jià)評估技術(shù)規(guī)范》等主要適用于城鎮(zhèn)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估缺乏職業(yè)技術(shù)規(guī)范。二是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估缺乏基準(zhǔn)。政府對城市國有建設(shè)用地都有基準(zhǔn)定價(jià)，城市房產(chǎn)也有核定基準(zhǔn)價(jià)格，可以作為評估的參考，而農(nóng)村土地和房產(chǎn)缺乏價(jià)格基準(zhǔn)。三是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估缺乏組織，由于其復(fù)雜性，初期難免出現(xiàn)“誰來評估”的問題，影響農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估體系的建設(shè)發(fā)展。

第二，抵押物評估價(jià)值較低導(dǎo)致借貸雙方積極性不高。對于土地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定性好、種植物附加值高的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，其農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的評估均價(jià)較高。而通過流轉(zhuǎn)方式獲得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營主體，雖然土地流轉(zhuǎn)合同約定的經(jīng)營權(quán)期限較長，但實(shí)質(zhì)上經(jīng)營權(quán)的租金多數(shù)為按年支付，金融機(jī)構(gòu)為避免抵押權(quán)落空，在評估抵押物價(jià)值時(shí)，也多以當(dāng)年支付租金的一年為期，造成承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押價(jià)值較低。從而導(dǎo)致貸款額度低，難以滿足種養(yǎng)大戶的資金需求，金融機(jī)構(gòu)也因收益過低積極性不高。

第三，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不順暢導(dǎo)致其抵押率偏低。據(jù)了解，目前，農(nóng)地價(jià)值評估后抵押率大多在30%～70%，以家庭承包方式取得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)作抵押的，抵押率通常不超過60%。通過繳付租金方式取得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的，根據(jù)已繳清租金的剩余使用年限不同，抵押率在30%～60%。抵押率較低使得土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押價(jià)值沒有得到充分釋放，也影響了農(nóng)戶或新型農(nóng)業(yè)主體借此抵押融資的積極性。

四、幾點(diǎn)建議

第一，采取有效措施加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息服務(wù)平臺運(yùn)用和推廣，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)信息數(shù)據(jù)平臺，加大各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)信息的互聯(lián)互通和共享，進(jìn)一步發(fā)揮平臺在價(jià)值評估、撮合成交、流轉(zhuǎn)交易、抵押物處置等方面的作用，激發(fā)農(nóng)村承包土地二級市場交易活躍。同時(shí)，將培育農(nóng)村土地經(jīng)紀(jì)人、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)等合格流轉(zhuǎn)主體放在更加重要的位置，提高市場運(yùn)行效率。

第二，加快制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估規(guī)范。明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估的程序、方法等，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)評估等中介行業(yè)的規(guī)范發(fā)展。部署開展農(nóng)村土地基準(zhǔn)價(jià)格制定和更新工作，建立農(nóng)村土地信息庫和科學(xué)的農(nóng)地等級體系，綜合考慮土地級差、區(qū)域差異、基礎(chǔ)設(shè)施等因素對土地評級提供指導(dǎo)價(jià)格，量化評估指標(biāo)，促進(jìn)各類參與交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)合理定價(jià)，并對金融機(jī)構(gòu)和評估機(jī)構(gòu)開放。同時(shí)，培育市場化價(jià)值評估主體，增強(qiáng)評估結(jié)果的公允性，維護(hù)銀行和借款人的合法權(quán)益。

第三，加快風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)扰涮状胧┙ㄔO(shè)。實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體存在著大量金融需求，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)性在一定程度上制約著金融資源的介入。應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政政策與金融政策的協(xié)同效應(yīng)，發(fā)揮政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金等的增信作用，建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，撬動(dòng)金融資源向涉農(nóng)領(lǐng)域傾斜，促進(jìn)農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位為中國人民銀行西安分行）

參考文獻(xiàn)

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