土地經營權抵押過程中的農民可持續生計框架分析

吳清薇　趙歡歡　邵培松　楊樂

摘 要 伴隨著農村土地“三權分置”格局的逐步確定，土地經營權抵押對農民生計影響深遠。臨潁縣借助“土地銀行”這一模式，在農村土地經營權抵押的背景下有效地提升了土地的利用效率，推動了農民生計產出和生計資本的增加。本文以臨潁縣為例，研究農民的生計現狀，并利用DFID可持續生計框架對其作用過程和影響進行分析，對促進農村基本經營制度的自我完善具有重要意義。

關鍵詞 經營權抵押 三權分置 土地銀行 可持續生計

一、背景

作為一項保值的物質性生產資本，土地關系著國計民生，但是土地的經營權抵押因關系重大而長期不能放開。伴隨著農村土地所有權、承包權、經營權分置格局的逐步確定，2016年10月30日發布的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》在對三權明確區分的基礎上，提倡通過土地經營權抵押盤活農村土地流轉，最大限度地發揮土地資產價值。

土地經營權抵押的實踐和農村基本經營制度的不斷完善促進了農戶金融性資產的增加，增強了農業的抗風險能力，對農戶的可持續生計發展造成了深遠的影響。臨潁縣作為抵押的先行者和實踐者，運用了“土地銀行”這一模式著力發展規模經營，實現了農民生計產出的增加和收入結構的變動，帶來了深遠的影響。

二、臨潁縣土地經營權抵押

（一）臨潁縣土地經營權抵押現狀

河南省臨潁縣土地經營權抵押的施貸主體是在農業發展銀行支持下建立起來的“土地銀行”，其是在傳統中介土地存貸業務的基礎上針對新型農業經營主體開展土地經營權抵押貸款業務。截至2016年初，臨潁“土地銀行”發放貸款共計7300萬元，每筆貸款金額約在25萬 ～200萬，利率也遠低于市場利率。

（二）臨潁縣土地經營權抵押發展模式

臨潁縣借助“土地銀行”這一模式進行土地抵押，在土地存貸業務之外搭建了抵押融資的常規渠道。在具體貸款投放中，農業發展銀行河南省分行以新成立的臨潁“土地銀行”為承貸主體，以流轉土地收入作為第一還款來源，以流轉土地經營權作為抵押，發放首筆農村土地抵押貸款1300萬元，期限1年，貸款主要用于農業生產。對貸款的發放和使用，實行專人負責管理和風險控制，專款專用全程跟蹤，體現出“政府主導、社會資本參與、土地經營權抵押、資金封閉運行”的特點。同時，農業發展銀行河南省分行與臨潁縣政府合作，融資和融智相結合，憑借規范化的交易渠道盡可能地縮小了“土地銀行”破產風險。

（三）臨潁縣土地經營權抵押擔保方式

在貸款風險的控制上，由于配套機制不完善等諸多原因，單純以土地經營權抵押貸款還不能完全實現。為保障農民生計不受損，還有三道安全閘：第一道是種植業保險，想融資的大戶必須購買種植業保險，以降低自然災害損失；第二道是正在推行的貸款保證保險，大戶確實還不上貸款時，由保險公司負責賠償；第三道是政府出資設立的500萬元風險準備金，用于農業發展銀行的貸款風險補償。

三、臨潁縣農戶在抵押過程中的可持續生計框架分析

（一）多途徑生計資本增加

作為農民最重要的物質生產資料，抵押過程伴隨著的是土地作為自然資本作用的逐漸減弱、農戶財產性收入的增加和金融資本的增強。同時，由于抵押款的不同用途及各資本之間的交叉轉化，也會對物質資本、社會資本、人力資本等造成影響。在臨潁縣，融資大戶建立農場實行雇傭勞動，打破了傳統農業經營的發展模式，取而代之的是農戶工資收入的增加和社會人際網絡的改變。

（二）多主體參與下的外部作用力

臨潁縣的土地經營權抵押實踐是一個多元的綜合作用體系，“土地銀行”這一模式在土地存貸業務之外搭建了抵押融資的常規渠道，其政策措施影響著農戶實際獲得的金融資本數量；臨潁縣政府通過出資控股“土地銀行”強化政府參與，同時出臺了一系列相關政策，鼓勵土地存貸與規模化經營，有關土地抵押風險基金的具體流程以及規范土地抵押、農業保險、農民財政補貼的相關法律法規等配套措施，最大限度地保證了農戶利益；農業發展銀行河南省分行的參與，憑借規范化的交易渠道盡可能地縮小了“土地銀行”的破產風險；農業生產企業積極參與土地經營權抵押貸款，面向農民提供就業崗位，促進了農民工資收入的增加，帶動其他生計資本的增加。在可持續生計框架之下，多元的外部作用能夠為農民利益提供保障。

（三）脆弱性背景與有效的生計產出

臨潁縣作為土地經營權抵押實踐的先行者，有效地帶動了農民收入結構的轉變，小農經營模式被規模化經營取代，抗風險能力大大增強。同時，一系列配套措施的推行，如農業保險、風險基金等也提高了農民的福利水平。

四、臨潁縣土地經營權抵押的政策建議

作為“三權分置”背景下促進農業現代化的措施之一，土地經營權抵押適應了農村金融改革的趨勢，最大限度地調動了土地作為物質資產的價值。但是，在臨潁縣實際土地經營權抵押過程中，由于當前相關法律制度和配套設施的欠缺，再加上“土地銀行”發展時間較短，在運行過程中難免會發生損害農民生計發展的現象。為促進臨潁縣土地經營權抵押健康發展，本文提出了如下幾點建議：

第一，完善相關法律法規。對相關法律法規進行修改，并區分土地所有權、承包權和經營權，允許土地經營權抵押，為該信貸品種在我國的推廣提供法律基礎。第二，政府提供相應的支持。當地政府應在政策上支持土地經營權抵押，對“土地銀行”提供資金支持，投入一定的財力和優惠政策，支持該貸款品種承接金融機構開展業務。第三，形成系列擔保池，完善配套設施。加強農戶的信用意識，保險公司、政府、農業發展銀行等機構承擔起相應責任，共同促進土地經營權抵押發展。

（吳清薇、邵培松單位為中央民族大學管理學院；趙歡歡、楊樂單位為中央民族大學經濟學院）

[作者簡介：吳清薇（1997—），女，河南人，本科，研究方向：行政管理。趙歡歡（1997—），女，浙江人，本科，研究方向：國際經濟與貿易。邵培松（1997—），女，黑龍江人，本科，研究方向：行政管理。楊樂（1997—），男，江蘇人，本科，研究方向：財政學。]

參考文獻

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