轉型期我國公共危機管理對策研究

摘 要：當前，我國正處于經濟、政治、社會的轉型期，經濟水平不斷發展，社會結構不斷變動，人們的思想觀念不斷變化，各種社會矛盾沖突不斷加劇，我國公共危機管理雖然取得了一些成就，但由于公共危機管理在我國發展較晚，我國公共危機管理水平不高，公共危機一旦爆發，將對我國經濟社會發展造成災難性的后果。本文首先概述了我國公共危機管理實踐已取得的一些成就，然后總結了在轉型時期，我國公共危機的特點和當前公共危機管理的現狀，再通過分析轉型期我國公共危機管理中存在的問題，最后提出了相應的對策。

關鍵詞：轉型期；公共危機

一、 引言

公共危機因其突發性，不確定性和巨大的破壞性往往會對人民群眾的生命財產造成巨大損失，有時甚至會引發嚴重的社會恐慌和政治動蕩。公共危機不僅是對政府行政管理能力的重大考驗，也是提高政府行政管理水平的途徑。當前，我國正處于經濟社會轉型期，各種不穩定、不安全因素增多，社會矛盾沖突加劇，公眾危機意識淡薄，政府應急管理機制不健全，公共危機法律缺失等諸多問題逐漸暴露，如何有效的解決這些問題，提高我國政府公共危機管理能力，是轉型時期我國政府面臨的重大挑戰。

二、 公共危機管理理論

（一） 公共危機

危機是指一直他發現的緊急事件，它往往會對人或社會帶來破壞或不利的結果。[1]一般來說，漢語中的“危機”一詞是與英語中的“crisis”一詞對應，，《牛津高階英漢雙解詞典（第七版）》中，對“crisis”的解釋為“a time of great danger difficulty or confusion when problems must be solved or important decisions must be made”[2]，意思是危機的時刻、危急關頭。美國學者勞倫斯？巴頓將危機定義為一個會引起潛在負面影響的具有不確定性的大事件，這種事件及其后果可能對組織及其員工、產品、服務、資產和信譽造成巨大的損害。[3]

危機是發生在各種領域的現象，它即發生在私人領域，也發生在公共領域。而發生在公共領域的危機則是公共危機。公共危機，也稱公眾危機，是指對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其做出關鍵決策的事件。我國學者張成福將公共危機定義為這樣一種緊急事件或者緊急狀態，它的出現和爆發嚴重影響社會的正常運作，對生命﹑財產和環境等造成威脅﹑損害，超出了政府和社會常態的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應對。[4]

（二） 公共危機管理

危機管理是指為了消除或降低危機所帶來的嚴重損害，組織對危害進行預測、規避、調整、控制和危機后重建、復興等一系列有規劃，有組織的動態管理活動的總稱。

公共危機管理是指政府或其他公共組織通過對突發事件產生的原因或條件、發展過程以及后果的科學分析，有效集成社會各方面的資源，進行的一系列有計劃、有組織的管理活動，以達到事前積極防御、事中有效處置、事后快速恢復的目的。

三、 我國公共危機管理實踐已取得的成績

2003年SARS病毒在我國全部爆發，嚴重危及全國人民生命安危。同時，這次事件也成為了我國公共危機管理的重要轉折。從此，我國開始加強關于公共危機管理的體制建設和理論研究。經過十幾年時間和無數人的努力，我國政府在公共危機管理領域取得了重大成就。

（一） 我國公共危機管理法制建設成就

自新中國成立迄今，我國在公共危機管理領域制定了大量的法律法規，這些法律不僅涉及各個法律層級，還包括了應對自然災害、生產事故、社會安全、疾病傳播等的多種單行法律法規，給政府的應急行為和處理過程做出了較為全面正式規定，為公共危機管理提供了基本的法律依據。[5]同時，地方政府也結合地方災害特點、文化習俗等實際情況出臺了相應的法律法規，各個地方政府可以靈活、有效的應對公共危機。在公共危機管理法制理論研究方面，我國成立了“應急管理研究組”，該小組為我國公共危機管理法制建設提出了許多創新性意見。

（二） 我國公共危機管理體制建設成就

自非典危機之后，我國的公共危機管理體制由專門部門對于單一災種的管理體制逐步轉向為以政府為主導的分類管理、條塊結合的多災種、跨部門的綜合協調的應急管理體制。

首先，在公共危機管理機制方面，我國初步建成了危機監測預警機制、信息溝通機制、應急決策和協調機制、分級負責和相應機制、獎懲機制、信息反饋機制、應急資源配置機制等。[6]其次，在不同地域環境下，我國政府針對自然災害頻發的區域，設立了相關應急指揮機構。

四、轉型期我國公共危機管理的現狀

（一）轉型期我國公共危機的特點

1.危機涉及領域多元化

2003年非典危機事件以前，我國的公共危機主要自然災害和生產事故為主，而SARS病毒的迅速擴散讓我國政府開始重視公共衛生領域的公共危機，轉型時期，社會矛盾沖突加劇，受經濟、政治、軍事、文化等多種因素影響，各種群體性事件開始爆發，惡性刑事案件數量激增，自然環境不斷惡化，這些新型公共危機的出現表明我國的公共危機開始呈現出多元化趨勢，這是當今我國公共危機的一個突出特點。

2.傳播渠道多樣化

公共危機管理是危機管理的分支，也是政府進行公共管理的重要內容。當今社會是互聯網高速發展的信息社會，公共危機一經爆發，消息就會迅速傳播，對社會穩定造成影響，因此學習并實施公共危機管理對政府公共管理具有重要意義。[7]

（二） 我國公共危機管理的現狀

從我國目前在公共危機管理體制建設成績看來，我國政府在公共危機管理方面已經取得了很大進步。但是，由于我國公共危機管理起步較晚，目前的應急管理體制仍然存在著許多問題。現在我國正處于社會轉型期，面臨的挑戰越來越復雜，這些問題的存在將成為提高我國政府應急管理能力的阻礙。因此，我們應居安思危，做好應對準備。

（三） 我國公共危機管理研究現狀

我國自古以來就要居安思危的危機意識，但是公共危機管理在我國還是一門新興學科。雖然我國現代公共危機管理研究起步較晚，但是我國已經建立的了一批公共危機管理研究機構，對公共危機管理進行專門研究，并產生了大量研究成果。我國對于公共管理研究主要分為四種觀點：著眼于制度改良的制度論、注重運用社會力量公共關系論、強調經驗教訓的經驗論和追求整合效應的全面整合論。其中，第四種全面整合論與當前的可持續發展戰略相吻合，是我國公共危機管理的發展方向。[8]

五、轉型期我國公共危機管理中存在的問題

當前國際社會正處于社會變革的特殊時期，我國也正處于政治體制改革、社會變遷的轉型期，國內國際環境復雜，公共危機所處環境也更加惡劣，因此，政府公共危機管理正面臨許多難題。

（一） 政府及公眾危機意識淡薄

公共危機具有突發性。在我國，人們普遍缺乏能夠引起突發事件的誘因、征兆和隱患的敏感性，公眾危機意識淡薄會使得危機管理十分被動，增加政府公共危機管理的難度。而政府的公共危機意識淡薄的根本原因在于僥幸心理。這一僥幸心理會使政府錯失有效控制公共危機的最佳時機，這不僅會增加危機管理的難度，還會對造成更大的損失和后果。[9]所以，想要提高政府公共危機管理能力，政府必須加強對公共危機的重視。

（二）公共危機管理機制不健全

2003年SARS危機后，我國初步建立了公共危機管理體制，但是與西方發達國家相比具有許多缺陷，在轉型時期，這些缺陷顯得尤為嚴重。第一，條塊分割嚴重，各部門配合程度低，而且部分存在雙重領導甚至多重領導，當公共危機爆發時，政府無法對人力和物資進行及時有效的協調，導致效率低下，損失慘重。第二，缺乏有效的信息溝通機制，應急指揮部門無法對緊急情況經行優先處理，從而導致公共危機升級，破壞性進一步加大。第三，從整個公共危機管理體制看，各政府部門權責不清，公共危機的責任不明確會降低政府工作人員的責任意識，第四，缺乏信息公開機制。我國政府在信息公開方面存在很大弊端，由于公共危機破壞性極大，公共危機爆發后，政府一般會控制信息發布，但這在互聯網時代的今天，很容易造成謠言四起的現象，引起更大的恐慌。

（三）社會公眾參與程度低

改革開放以前，我國一直實行計劃經濟體體制，政府的家長式作風對公眾參與行政活動有諸多限制。因此，我國的公共危機應急模式是政府全權治理的單一管理模式。而國外發達國家政府面對公共危機，一般通過信息公開，爭取社會支持，采取共同管理模式。政府不是萬能的，政府的力量也是有限的，很顯然，社會力量的參與不僅可以更有效地解決危機，還可以降低政府的治理成本。另一方面，政府信息公布遲緩同樣會對公眾參與危機管理造成很大阻礙。[10]

（四） 公共危機管理法律體系不完善

健全的法律法規體系是公共危機管理的基本保障。對于任何一個現代政府，都應依照正式的法律法規進行行政活動，在政府應急管理活動中更應依法行政、嚴格執法。我國的公共危機管理法律存在著許多漏洞，在政府應急管理過程，一些地方政府在處理突發的公共危機時的應對措施并沒有明確的法律授權，強制執行非法特殊管理措施，侵害公民的合法權益。另外，我國的公共危機管理法律并沒有明確規定公共危機管理機構的法律責任，這導致追究相關非法行政責任難。因此，必須使政府公共危機管理走上法制化道路。

六、 轉型期我國公共危機管理的路徑

（一）加強對公共危機管理的重視，增強憂患意識

要提高政府危機管理能力，政府首先要加強對公共危機的重視。現代政府管理必須對政府工作人員進行危機管理培訓，要求人人掌握基本的應急救援知識和技能。其次，政府要積極開展全民危機意識教育，建立危機教育培訓基地，鼓勵更多社會公眾參與公共危機應急演習，培養政府及社會公眾的危機意識和自救技能，提高公眾對危機事件的承受能力。

（二） 完善公共危機管理機制

1.構建高效的危機預警機制

構建高效的危機預警機制，將公共危機扼殺在萌芽狀態是應對公共危機最有效的手段。由于公共危機具有不確定性，完善危機預警機制，可以使政府提早發現危機征兆，避免危機的進一步發生。或者盡早的采取行動，合理分配應急資源，減少危機所帶來的損失。首先，要建立專業的危機預警信息搜集和信息處理系統，采用現代計算機技術，對公共危機進行預測。然后要對預警信息進行科學的分析，判斷危機的性質、等級、危害程度和可采取的措施，然后將意見迅速上報。最后，上級部門分析后，對該危機進行預警。

2. 完善信息溝通機制

首先，要建立健全信息公開機制，要增強信息的透明度。在危機發生時，政府可以建立一個該事件的官方信息發布平臺，向公眾提供客觀、準確的信息，滿足公眾對公共危機的知情權。[11]其次，要發揮報紙、電視、廣播和網絡等媒體的監督導向作用，對公眾輿論進行正確引導，抵制謠言蔓延，緩解公眾的緊張和焦慮等情緒。第三，加強信息反饋，掌握公眾的心理狀態，及時安排心理救援，減少公共危機的二次傷害。

（三） 建立獨立常設的、統一協調部門

我國的第一個全國性的應急危機管理部門，是在“SARS”時期建立的全國防治非典型肺炎指揮部，由這個指揮部統籌協調全國醫療、科研、物資等資源，才在病毒進一步擴散前對其進行了有效控制。由此可見，建立一個獨立常設的、統一協調部門對與提高我國政府的公共危機管理能力至關重要。我國政府應建立一個獨立常設的、統一協調的公共危機管理部門，當公共危機發生時，可以進行統一指揮，果斷決策，合理分配應急資源，減少危機所造成的損失。

（四） 轉變公共危機管理模式

受計劃經濟體制的影響，我國人們普遍依賴于政府管制。但隨著經濟和社會的逐步轉型，影響公共危機的因素逐漸增多，政府職能也在隨之轉變。公民參與公共危機管理，可以有效的減少政府的負擔和壓力。所以，在面對公共危機時，政府可以團結社會力量，鼓勵非政府公共組織、企業、公民等參與公共危機管理，形成由政府引導，社會力量支撐的共同管理模式。[12]

（六） 健全公共危機管理的法律體系

法律手段是應對公共危機的重要手段之一。我國是社會主義法治國家，公共危機管理必須規范化、法制化。首先，制定公共危機管理法，對公共危機的狀態、政府應對危機過程中的的措施、手段、權力等做出明確規定，防止政府濫用權力，侵犯公民的合法權利。當公共危機發生時，政府應在法律許可的范圍內，依照有關法律規定行使應急管理權，保證公共危機管理有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。其次，由于我國正處于社會變遷的重要時期，公共危機管理法律的制定要考慮變化的社會結構，還要保障廣大公民的切身利益。

七、 結語

我國是一個人口大國，公共危機的一旦爆發，無疑會造成巨大的人員傷亡和財產損失。然而，我國在相當長的一段時間內，忽略了對公共危機管理的重視。幸而亡羊補牢，為時未晚，我們要利用政治、社會轉型的特殊機遇，積極完善公共危機管理機制，轉變政府應急管理模式，加強法制建設，增強信息透明度，最終提高政府的公共危機管理能力。

參考文獻：

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[11] 王騷，李如霞.面向公共危機與突發事件的政府應急管理[M].天津：天津大學出版社，2013：329.

[12] 孟醒.轉型期解決公共危機管理問題的路徑[J].青年與社會，2013（9）：29.

作者簡介：藺琳（1994-），女，漢族， 河北石家莊人，碩士研究生在讀，就讀黑龍江大學政府管理學院，研究方向：行政管理。