轉(zhuǎn)型期我國公共危機(jī)管理對(duì)策研究

摘 要：當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)水平不斷發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷變動(dòng)，人們的思想觀念不斷變化，各種社會(huì)矛盾沖突不斷加劇，我國公共危機(jī)管理雖然取得了一些成就，但由于公共危機(jī)管理在我國發(fā)展較晚，我國公共危機(jī)管理水平不高，公共危機(jī)一旦爆發(fā)，將對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成災(zāi)難性的后果。本文首先概述了我國公共危機(jī)管理實(shí)踐已取得的一些成就，然后總結(jié)了在轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國公共危機(jī)的特點(diǎn)和當(dāng)前公共危機(jī)管理的現(xiàn)狀，再通過分析轉(zhuǎn)型期我國公共危機(jī)管理中存在的問題，最后提出了相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型期；公共危機(jī)

一、 引言

公共危機(jī)因其突發(fā)性，不確定性和巨大的破壞性往往會(huì)對(duì)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成巨大損失，有時(shí)甚至?xí)l(fā)嚴(yán)重的社會(huì)恐慌和政治動(dòng)蕩。公共危機(jī)不僅是對(duì)政府行政管理能力的重大考驗(yàn)，也是提高政府行政管理水平的途徑。當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種不穩(wěn)定、不安全因素增多，社會(huì)矛盾沖突加劇，公眾危機(jī)意識(shí)淡薄，政府應(yīng)急管理機(jī)制不健全，公共危機(jī)法律缺失等諸多問題逐漸暴露，如何有效的解決這些問題，提高我國政府公共危機(jī)管理能力，是轉(zhuǎn)型時(shí)期我國政府面臨的重大挑戰(zhàn)。

二、 公共危機(jī)管理理論

（一） 公共危機(jī)

危機(jī)是指一直他發(fā)現(xiàn)的緊急事件，它往往會(huì)對(duì)人或社會(huì)帶來破壞或不利的結(jié)果。[1]一般來說，漢語中的“危機(jī)”一詞是與英語中的“crisis”一詞對(duì)應(yīng)，，《牛津高階英漢雙解詞典（第七版）》中，對(duì)“crisis”的解釋為“a time of great danger difficulty or confusion when problems must be solved or important decisions must be made”[2]，意思是危機(jī)的時(shí)刻、危急關(guān)頭。美國學(xué)者勞倫斯？巴頓將危機(jī)定義為一個(gè)會(huì)引起潛在負(fù)面影響的具有不確定性的大事件，這種事件及其后果可能對(duì)組織及其員工、產(chǎn)品、服務(wù)、資產(chǎn)和信譽(yù)造成巨大的損害。[3]

危機(jī)是發(fā)生在各種領(lǐng)域的現(xiàn)象，它即發(fā)生在私人領(lǐng)域，也發(fā)生在公共領(lǐng)域。而發(fā)生在公共領(lǐng)域的危機(jī)則是公共危機(jī)。公共危機(jī)，也稱公眾危機(jī)，是指對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下，必須對(duì)其做出關(guān)鍵決策的事件。我國學(xué)者張成福將公共危機(jī)定義為這樣一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴(yán)重影響社會(huì)的正常運(yùn)作，對(duì)生命﹑財(cái)產(chǎn)和環(huán)境等造成威脅﹑損害，超出了政府和社會(huì)常態(tài)的管理能力，要求政府和社會(huì)采取特殊的措施加以應(yīng)對(duì)。[4]

（二） 公共危機(jī)管理

危機(jī)管理是指為了消除或降低危機(jī)所帶來的嚴(yán)重?fù)p害，組織對(duì)危害進(jìn)行預(yù)測、規(guī)避、調(diào)整、控制和危機(jī)后重建、復(fù)興等一系列有規(guī)劃，有組織的動(dòng)態(tài)管理活動(dòng)的總稱。

公共危機(jī)管理是指政府或其他公共組織通過對(duì)突發(fā)事件產(chǎn)生的原因或條件、發(fā)展過程以及后果的科學(xué)分析，有效集成社會(huì)各方面的資源，進(jìn)行的一系列有計(jì)劃、有組織的管理活動(dòng)，以達(dá)到事前積極防御、事中有效處置、事后快速恢復(fù)的目的。

三、 我國公共危機(jī)管理實(shí)踐已取得的成績

2003年SARS病毒在我國全部爆發(fā)，嚴(yán)重危及全國人民生命安危。同時(shí)，這次事件也成為了我國公共危機(jī)管理的重要轉(zhuǎn)折。從此，我國開始加強(qiáng)關(guān)于公共危機(jī)管理的體制建設(shè)和理論研究。經(jīng)過十幾年時(shí)間和無數(shù)人的努力，我國政府在公共危機(jī)管理領(lǐng)域取得了重大成就。

（一） 我國公共危機(jī)管理法制建設(shè)成就

自新中國成立迄今，我國在公共危機(jī)管理領(lǐng)域制定了大量的法律法規(guī)，這些法律不僅涉及各個(gè)法律層級(jí)，還包括了應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、生產(chǎn)事故、社會(huì)安全、疾病傳播等的多種單行法律法規(guī)，給政府的應(yīng)急行為和處理過程做出了較為全面正式規(guī)定，為公共危機(jī)管理提供了基本的法律依據(jù)。[5]同時(shí)，地方政府也結(jié)合地方災(zāi)害特點(diǎn)、文化習(xí)俗等實(shí)際情況出臺(tái)了相應(yīng)的法律法規(guī)，各個(gè)地方政府可以靈活、有效的應(yīng)對(duì)公共危機(jī)。在公共危機(jī)管理法制理論研究方面，我國成立了“應(yīng)急管理研究組”，該小組為我國公共危機(jī)管理法制建設(shè)提出了許多創(chuàng)新性意見。

（二） 我國公共危機(jī)管理體制建設(shè)成就

自非典危機(jī)之后，我國的公共危機(jī)管理體制由專門部門對(duì)于單一災(zāi)種的管理體制逐步轉(zhuǎn)向?yàn)橐哉疄橹鲗?dǎo)的分類管理、條塊結(jié)合的多災(zāi)種、跨部門的綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理體制。

首先，在公共危機(jī)管理機(jī)制方面，我國初步建成了危機(jī)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制、信息溝通機(jī)制、應(yīng)急決策和協(xié)調(diào)機(jī)制、分級(jí)負(fù)責(zé)和相應(yīng)機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制、信息反饋機(jī)制、應(yīng)急資源配置機(jī)制等。[6]其次，在不同地域環(huán)境下，我國政府針對(duì)自然災(zāi)害頻發(fā)的區(qū)域，設(shè)立了相關(guān)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。

四、轉(zhuǎn)型期我國公共危機(jī)管理的現(xiàn)狀

（一）轉(zhuǎn)型期我國公共危機(jī)的特點(diǎn)

1.危機(jī)涉及領(lǐng)域多元化

2003年非典危機(jī)事件以前，我國的公共危機(jī)主要自然災(zāi)害和生產(chǎn)事故為主，而SARS病毒的迅速擴(kuò)散讓我國政府開始重視公共衛(wèi)生領(lǐng)域的公共危機(jī)，轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)矛盾沖突加劇，受經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、文化等多種因素影響，各種群體性事件開始爆發(fā)，惡性刑事案件數(shù)量激增，自然環(huán)境不斷惡化，這些新型公共危機(jī)的出現(xiàn)表明我國的公共危機(jī)開始呈現(xiàn)出多元化趨勢，這是當(dāng)今我國公共危機(jī)的一個(gè)突出特點(diǎn)。

2.傳播渠道多樣化

公共危機(jī)管理是危機(jī)管理的分支，也是政府進(jìn)行公共管理的重要內(nèi)容。當(dāng)今社會(huì)是互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的信息社會(huì)，公共危機(jī)一經(jīng)爆發(fā)，消息就會(huì)迅速傳播，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成影響，因此學(xué)習(xí)并實(shí)施公共危機(jī)管理對(duì)政府公共管理具有重要意義。[7]

（二） 我國公共危機(jī)管理的現(xiàn)狀

從我國目前在公共危機(jī)管理體制建設(shè)成績看來，我國政府在公共危機(jī)管理方面已經(jīng)取得了很大進(jìn)步。但是，由于我國公共危機(jī)管理起步較晚，目前的應(yīng)急管理體制仍然存在著許多問題。現(xiàn)在我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，面臨的挑戰(zhàn)越來越復(fù)雜，這些問題的存在將成為提高我國政府應(yīng)急管理能力的阻礙。因此，我們應(yīng)居安思危，做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。

（三） 我國公共危機(jī)管理研究現(xiàn)狀

我國自古以來就要居安思危的危機(jī)意識(shí)，但是公共危機(jī)管理在我國還是一門新興學(xué)科。雖然我國現(xiàn)代公共危機(jī)管理研究起步較晚，但是我國已經(jīng)建立的了一批公共危機(jī)管理研究機(jī)構(gòu)，對(duì)公共危機(jī)管理進(jìn)行專門研究，并產(chǎn)生了大量研究成果。我國對(duì)于公共管理研究主要分為四種觀點(diǎn)：著眼于制度改良的制度論、注重運(yùn)用社會(huì)力量公共關(guān)系論、強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的經(jīng)驗(yàn)論和追求整合效應(yīng)的全面整合論。其中，第四種全面整合論與當(dāng)前的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略相吻合，是我國公共危機(jī)管理的發(fā)展方向。[8]

五、轉(zhuǎn)型期我國公共危機(jī)管理中存在的問題

當(dāng)前國際社會(huì)正處于社會(huì)變革的特殊時(shí)期，我國也正處于政治體制改革、社會(huì)變遷的轉(zhuǎn)型期，國內(nèi)國際環(huán)境復(fù)雜，公共危機(jī)所處環(huán)境也更加惡劣，因此，政府公共危機(jī)管理正面臨許多難題。

（一） 政府及公眾危機(jī)意識(shí)淡薄

公共危機(jī)具有突發(fā)性。在我國，人們普遍缺乏能夠引起突發(fā)事件的誘因、征兆和隱患的敏感性，公眾危機(jī)意識(shí)淡薄會(huì)使得危機(jī)管理十分被動(dòng)，增加政府公共危機(jī)管理的難度。而政府的公共危機(jī)意識(shí)淡薄的根本原因在于僥幸心理。這一僥幸心理會(huì)使政府錯(cuò)失有效控制公共危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)，這不僅會(huì)增加危機(jī)管理的難度，還會(huì)對(duì)造成更大的損失和后果。[9]所以，想要提高政府公共危機(jī)管理能力，政府必須加強(qiáng)對(duì)公共危機(jī)的重視。

（二）公共危機(jī)管理機(jī)制不健全

2003年SARS危機(jī)后，我國初步建立了公共危機(jī)管理體制，但是與西方發(fā)達(dá)國家相比具有許多缺陷，在轉(zhuǎn)型時(shí)期，這些缺陷顯得尤為嚴(yán)重。第一，條塊分割嚴(yán)重，各部門配合程度低，而且部分存在雙重領(lǐng)導(dǎo)甚至多重領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)公共危機(jī)爆發(fā)時(shí)，政府無法對(duì)人力和物資進(jìn)行及時(shí)有效的協(xié)調(diào)，導(dǎo)致效率低下，損失慘重。第二，缺乏有效的信息溝通機(jī)制，應(yīng)急指揮部門無法對(duì)緊急情況經(jīng)行優(yōu)先處理，從而導(dǎo)致公共危機(jī)升級(jí)，破壞性進(jìn)一步加大。第三，從整個(gè)公共危機(jī)管理體制看，各政府部門權(quán)責(zé)不清，公共危機(jī)的責(zé)任不明確會(huì)降低政府工作人員的責(zé)任意識(shí)，第四，缺乏信息公開機(jī)制。我國政府在信息公開方面存在很大弊端，由于公共危機(jī)破壞性極大，公共危機(jī)爆發(fā)后，政府一般會(huì)控制信息發(fā)布，但這在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的今天，很容易造成謠言四起的現(xiàn)象，引起更大的恐慌。

（三）社會(huì)公眾參與程度低

改革開放以前，我國一直實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體體制，政府的家長式作風(fēng)對(duì)公眾參與行政活動(dòng)有諸多限制。因此，我國的公共危機(jī)應(yīng)急模式是政府全權(quán)治理的單一管理模式。而國外發(fā)達(dá)國家政府面對(duì)公共危機(jī)，一般通過信息公開，爭取社會(huì)支持，采取共同管理模式。政府不是萬能的，政府的力量也是有限的，很顯然，社會(huì)力量的參與不僅可以更有效地解決危機(jī)，還可以降低政府的治理成本。另一方面，政府信息公布遲緩?fù)瑯訒?huì)對(duì)公眾參與危機(jī)管理造成很大阻礙。[10]

（四） 公共危機(jī)管理法律體系不完善

健全的法律法規(guī)體系是公共危機(jī)管理的基本保障。對(duì)于任何一個(gè)現(xiàn)代政府，都應(yīng)依照正式的法律法規(guī)進(jìn)行行政活動(dòng)，在政府應(yīng)急管理活動(dòng)中更應(yīng)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法。我國的公共危機(jī)管理法律存在著許多漏洞，在政府應(yīng)急管理過程，一些地方政府在處理突發(fā)的公共危機(jī)時(shí)的應(yīng)對(duì)措施并沒有明確的法律授權(quán)，強(qiáng)制執(zhí)行非法特殊管理措施，侵害公民的合法權(quán)益。另外，我國的公共危機(jī)管理法律并沒有明確規(guī)定公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，這導(dǎo)致追究相關(guān)非法行政責(zé)任難。因此，必須使政府公共危機(jī)管理走上法制化道路。

六、 轉(zhuǎn)型期我國公共危機(jī)管理的路徑

（一）加強(qiáng)對(duì)公共危機(jī)管理的重視，增強(qiáng)憂患意識(shí)

要提高政府危機(jī)管理能力，政府首先要加強(qiáng)對(duì)公共危機(jī)的重視。現(xiàn)代政府管理必須對(duì)政府工作人員進(jìn)行危機(jī)管理培訓(xùn)，要求人人掌握基本的應(yīng)急救援知識(shí)和技能。其次，政府要積極開展全民危機(jī)意識(shí)教育，建立危機(jī)教育培訓(xùn)基地，鼓勵(lì)更多社會(huì)公眾參與公共危機(jī)應(yīng)急演習(xí)，培養(yǎng)政府及社會(huì)公眾的危機(jī)意識(shí)和自救技能，提高公眾對(duì)危機(jī)事件的承受能力。

（二） 完善公共危機(jī)管理機(jī)制

1.構(gòu)建高效的危機(jī)預(yù)警機(jī)制

構(gòu)建高效的危機(jī)預(yù)警機(jī)制，將公共危機(jī)扼殺在萌芽狀態(tài)是應(yīng)對(duì)公共危機(jī)最有效的手段。由于公共危機(jī)具有不確定性，完善危機(jī)預(yù)警機(jī)制，可以使政府提早發(fā)現(xiàn)危機(jī)征兆，避免危機(jī)的進(jìn)一步發(fā)生。或者盡早的采取行動(dòng)，合理分配應(yīng)急資源，減少危機(jī)所帶來的損失。首先，要建立專業(yè)的危機(jī)預(yù)警信息搜集和信息處理系統(tǒng)，采用現(xiàn)代計(jì)算機(jī)技術(shù)，對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行預(yù)測。然后要對(duì)預(yù)警信息進(jìn)行科學(xué)的分析，判斷危機(jī)的性質(zhì)、等級(jí)、危害程度和可采取的措施，然后將意見迅速上報(bào)。最后，上級(jí)部門分析后，對(duì)該危機(jī)進(jìn)行預(yù)警。

2. 完善信息溝通機(jī)制

首先，要建立健全信息公開機(jī)制，要增強(qiáng)信息的透明度。在危機(jī)發(fā)生時(shí)，政府可以建立一個(gè)該事件的官方信息發(fā)布平臺(tái)，向公眾提供客觀、準(zhǔn)確的信息，滿足公眾對(duì)公共危機(jī)的知情權(quán)。[11]其次，要發(fā)揮報(bào)紙、電視、廣播和網(wǎng)絡(luò)等媒體的監(jiān)督導(dǎo)向作用，對(duì)公眾輿論進(jìn)行正確引導(dǎo)，抵制謠言蔓延，緩解公眾的緊張和焦慮等情緒。第三，加強(qiáng)信息反饋，掌握公眾的心理狀態(tài)，及時(shí)安排心理救援，減少公共危機(jī)的二次傷害。

（三） 建立獨(dú)立常設(shè)的、統(tǒng)一協(xié)調(diào)部門

我國的第一個(gè)全國性的應(yīng)急危機(jī)管理部門，是在“SARS”時(shí)期建立的全國防治非典型肺炎指揮部，由這個(gè)指揮部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國醫(yī)療、科研、物資等資源，才在病毒進(jìn)一步擴(kuò)散前對(duì)其進(jìn)行了有效控制。由此可見，建立一個(gè)獨(dú)立常設(shè)的、統(tǒng)一協(xié)調(diào)部門對(duì)與提高我國政府的公共危機(jī)管理能力至關(guān)重要。我國政府應(yīng)建立一個(gè)獨(dú)立常設(shè)的、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的公共危機(jī)管理部門，當(dāng)公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，可以進(jìn)行統(tǒng)一指揮，果斷決策，合理分配應(yīng)急資源，減少危機(jī)所造成的損失。

（四） 轉(zhuǎn)變公共危機(jī)管理模式

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國人們普遍依賴于政府管制。但隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的逐步轉(zhuǎn)型，影響公共危機(jī)的因素逐漸增多，政府職能也在隨之轉(zhuǎn)變。公民參與公共危機(jī)管理，可以有效的減少政府的負(fù)擔(dān)和壓力。所以，在面對(duì)公共危機(jī)時(shí)，政府可以團(tuán)結(jié)社會(huì)力量，鼓勵(lì)非政府公共組織、企業(yè)、公民等參與公共危機(jī)管理，形成由政府引導(dǎo)，社會(huì)力量支撐的共同管理模式。[12]

（六） 健全公共危機(jī)管理的法律體系

法律手段是應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的重要手段之一。我國是社會(huì)主義法治國家，公共危機(jī)管理必須規(guī)范化、法制化。首先，制定公共危機(jī)管理法，對(duì)公共危機(jī)的狀態(tài)、政府應(yīng)對(duì)危機(jī)過程中的的措施、手段、權(quán)力等做出明確規(guī)定，防止政府濫用權(quán)力，侵犯公民的合法權(quán)利。當(dāng)公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，政府應(yīng)在法律許可的范圍內(nèi)，依照有關(guān)法律規(guī)定行使應(yīng)急管理權(quán)，保證公共危機(jī)管理有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。其次，由于我國正處于社會(huì)變遷的重要時(shí)期，公共危機(jī)管理法律的制定要考慮變化的社會(huì)結(jié)構(gòu)，還要保障廣大公民的切身利益。

七、 結(jié)語

我國是一個(gè)人口大國，公共危機(jī)的一旦爆發(fā)，無疑會(huì)造成巨大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。然而，我國在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，忽略了對(duì)公共危機(jī)管理的重視。幸而亡羊補(bǔ)牢，為時(shí)未晚，我們要利用政治、社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊機(jī)遇，積極完善公共危機(jī)管理機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府應(yīng)急管理模式，加強(qiáng)法制建設(shè)，增強(qiáng)信息透明度，最終提高政府的公共危機(jī)管理能力。

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作者簡介：藺琳（1994-），女，漢族， 河北石家莊人，碩士研究生在讀，就讀黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院，研究方向：行政管理。