基層養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在的問題及對(duì)策

朱學(xué)軍+嚴(yán)小平+王宏梅

[摘 要] 隨著人口老齡化加速發(fā)展，老年人口基數(shù)大、增長快并日益呈現(xiàn)高齡化、空巢化趨勢，需要照料的失能、半失能老人數(shù)量劇增，迫切需要完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，以滿足老年群體在基本生活照料、護(hù)理康復(fù)、精神關(guān)愛、緊急救援等方面的需求，實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的目標(biāo)。課題組通過對(duì)丹陽市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)地調(diào)研，分析了養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的基本情況，指出了養(yǎng)老服務(wù)目前存在的問題，并提出相應(yīng)的建議。

[關(guān)鍵詞] 基層；養(yǎng)老服務(wù)；問題 對(duì)策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 21. 082

[中圖分類號(hào)] C913.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2017）21- 0195- 05

0 引 言

隨著人口老齡化加速發(fā)展，老年人口基數(shù)大、增長快并日益呈現(xiàn)高齡化、空巢化趨勢，需要照料的失能、半失能老人數(shù)量劇增，迫切需要完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，以滿足老年群體在基本生活照料、護(hù)理康復(fù)、精神關(guān)愛、緊急救援等方面的需求，實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的目標(biāo)。為全面了解我市養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，推動(dòng)我市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)健康發(fā)展，調(diào)研組前往丹陽市老年公寓、云陽街道居家養(yǎng)老服務(wù)中心、丹陽市老年康復(fù)中心和丹陽市紅葉頤馨園等養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)地考察，深入了解情況；召開了由市民政局、有關(guān)鎮(zhèn)（區(qū)）分管負(fù)責(zé)人參加的座談會(huì)，廣泛聽取意見建議；還赴周邊先進(jìn)城市參觀學(xué)習(xí)。經(jīng)過綜合研究分析，形成本調(diào)研報(bào)告。

1 丹陽市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的基本情況

丹陽市自1985年進(jìn)入人口老齡化以來，經(jīng)過30多年的發(fā)展，人口老齡化以及由此引發(fā)的相關(guān)問題已經(jīng)十分突出，主要呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是基數(shù)大。截止到2016年底，全市有60歲以上老年戶籍人口20.43萬，占戶籍總?cè)丝诘?5%，已邁入了“中度”老齡化社會(huì)，高于全國8.3個(gè)百分點(diǎn)，高于全省2.6個(gè)百分點(diǎn)。二是增速快。近三年來，丹陽市老年人口增加了2.63萬人，每年的增速達(dá)到了4.5%。三是壽齡高。全市80歲以上老年人已達(dá)2.84萬人，占老年人口的13.9%。四是“空巢”多。全市“空巢”老人約4.12萬人，老年家庭的“空巢”率近50%。

近年來，丹陽市為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、高齡化、“空巢”化等嚴(yán)峻形勢，陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)政策文件，并多方籌措資金完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，鼓勵(lì)和扶持社會(huì)力量興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，在全市初步形成了以“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、信息為輔助”的養(yǎng)老服務(wù)體系。

1.1 重視老年社會(huì)保障建設(shè)

丹陽市以《老年法》為依據(jù)，認(rèn)真貫徹落實(shí)《省政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)完善養(yǎng)老服務(wù)體系的實(shí)施意見》（蘇政發(fā)〔2014〕39號(hào)）等各項(xiàng)老齡政策法規(guī)，充分保障了老年人養(yǎng)老、醫(yī)療和優(yōu)待等合法權(quán)益的落實(shí)。

（1）完善社會(huì)養(yǎng)老保障體系。一是老年人參保率不斷提高。全面實(shí)行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，參保率達(dá)95%以上。二是養(yǎng)老補(bǔ)貼全面發(fā)放。從2010年起，對(duì)全市無社會(huì)養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)老年人發(fā)放了基礎(chǔ)養(yǎng)老補(bǔ)貼。三是困難老人生活得到保障。對(duì)全市2 038名五保老人實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，現(xiàn)集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為9 000元/人/年，分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為8 000元/人/年，并全部納入了財(cái)政供養(yǎng)。另外，對(duì)城鄉(xiāng)低保對(duì)象中70歲以上的老年人，每月增發(fā)保障標(biāo)準(zhǔn)額20%的保障金。

（2）健全老年醫(yī)療保障體系。積極推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，將社區(qū)老年衛(wèi)生服務(wù)納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)支付范疇。為防止農(nóng)村老年人因病致貧、因病返貧，各級(jí)黨政組織加大行政推動(dòng)，動(dòng)員有條件的老年人都參加了醫(yī)療保險(xiǎn)，對(duì)沒有支付能力的特困老人和“五保”老人，采用財(cái)政補(bǔ)貼的方式讓他們享受醫(yī)保。

（3）提高老年人優(yōu)待水平。一是完善“尊老金”發(fā)放制度。從2009年起，丹陽市建立了針對(duì)高齡老年人的“尊老金”制度，現(xiàn)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為80-89歲50元/人/月，90-99歲100元/人/月，百歲老人400元/人/月，并全部實(shí)現(xiàn)社會(huì)化發(fā)放。二是認(rèn)真做好老年人出行優(yōu)待。老年人憑身份證或老年優(yōu)待證可以免費(fèi)進(jìn)入政府投資主辦的公園、公益性文化設(shè)施；70周歲以上老年人可以免費(fèi)乘坐市區(qū)公交車。

（4）老年人安康關(guān)愛行動(dòng)成效顯著。安康關(guān)愛行動(dòng)是全省統(tǒng)一行動(dòng)，現(xiàn)已在丹陽市實(shí)施了第五輪，全市老年人知曉率和參保率穩(wěn)步上升，2016年參保率已達(dá)50%，理賠率從第一年64.2%提高到2016年的接近100%。

1.2 推進(jìn)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)

（1）養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)有了新的發(fā)展。截至2016年底，全市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老總床位達(dá)到7 897張，每千名老人擁有養(yǎng)老床位達(dá)到40張。一是發(fā)揮了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的示范引導(dǎo)作用。丹陽市社會(huì)福利院是省級(jí)示范性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。一期工程床位220余張，床位利用率100%。二期工程投資約3 000余萬元，設(shè)置床位約350張，已投入使用。二是農(nóng)村敬老院設(shè)施逐步完善，全市17家敬老院有床位2 528張，星級(jí)達(dá)標(biāo)率為100%。三是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有新發(fā)展。現(xiàn)全市有民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)11家，農(nóng)村老年關(guān)愛之家24家，總床位達(dá)2 839張。

（2）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)有了新的突破。全市共建成社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）184家、虛擬養(yǎng)老院1家，老年人助餐點(diǎn)64個(gè)，有日間托老床位2 020張。依托虛擬養(yǎng)老院開展居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)和信息化服務(wù)工作，為符合條件的困難老人及有特殊貢獻(xiàn)的老年群體提供每月400元的居家養(yǎng)老試點(diǎn)服務(wù)。利用云陽街道虛擬養(yǎng)老院信息服務(wù)平臺(tái)，開展老年人居家呼叫及應(yīng)急救援服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)試點(diǎn)工作，為200余名困難老人對(duì)象免費(fèi)提供“一鍵通”話機(jī)或“老人手機(jī)”，并免費(fèi)提供信息服務(wù)。

（3）老年活動(dòng)場所建設(shè)有了新的進(jìn)展。2016年在市區(qū)建成了市級(jí)老年服務(wù)中心，承擔(dān)了全市養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管、組織、指導(dǎo)、服務(wù)、培訓(xùn)等功能。同時(shí)，隨著功能逐步完善，它還將成為集老年人日間照料、助餐、康復(fù)訓(xùn)練、文體活動(dòng)等為一體的綜合性、示范性市級(jí)老年活動(dòng)中心。endprint

（4）養(yǎng)老事業(yè)扶持有了新的政策。一是對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持。首先是床位建設(shè)補(bǔ)貼，自2012年起，對(duì)新建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，每張床位一次性補(bǔ)貼4 000元；對(duì)改建的每張床位一次性補(bǔ)貼2 000元；2015年起，對(duì)以自建產(chǎn)權(quán)用房舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，每張護(hù)理型床位給予不低于1萬元的一次性建設(shè)補(bǔ)助；對(duì)符合條件的以租賃用房舉辦且租期5年以上的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，每張護(hù)理型床位給予不低于5 000元的一次性改造補(bǔ)助。其次實(shí)行床位運(yùn)營補(bǔ)貼，以實(shí)際入住老人數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，每人每月補(bǔ)貼100元。最后是，對(duì)取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》并符合定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)資格條件的，納入城鄉(xiāng)醫(yī)療保障定點(diǎn)治療單位范圍。二是對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老中心（站）建設(shè)、運(yùn)營予以補(bǔ)貼。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)：新建社區(qū)居家養(yǎng)老中心（站）的，一次性補(bǔ)貼3萬元/個(gè)；社區(qū)居家養(yǎng)老中心（站）運(yùn)轉(zhuǎn)正常的，每年2萬元/個(gè)。三是加強(qiáng)養(yǎng)老護(hù)理人才隊(duì)伍建設(shè)。開展免費(fèi)專業(yè)技能培訓(xùn)，培訓(xùn)合格人員由職業(yè)技能主管部門頒發(fā)相應(yīng)職業(yè)資格證書。自2014年起，對(duì)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理崗位連續(xù)從業(yè)2年以上，并取得技師、高級(jí)、中級(jí)、初級(jí)資格證書的養(yǎng)老護(hù)理員，分別給予每人一次性補(bǔ)貼3 000元、2 000元、1 000元、500元。

2 丹陽市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在的主要問題

近年來，丹陽市不斷加大投入，養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)有了較大發(fā)展，但總體上看，還存在一些問題和不足，主要表現(xiàn)在：養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)缺乏長期的發(fā)展規(guī)劃；養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給不足、市場發(fā)育不健全；養(yǎng)老設(shè)施功能弱、服務(wù)水平低；民間資本參與不充分等。這些問題或不足制約了丹陽市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展和完善，難以適應(yīng)和滿足日益增長的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求。

2.1 養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)滯后，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃

國務(wù)院、省政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策分別于2013年9月、2014年4月發(fā)布施行，上述相關(guān)政策，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)基本框架、功能定位和建設(shè)目標(biāo)任務(wù)做出了詳細(xì)規(guī)劃部署，并對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)給出了諸多優(yōu)惠政策。2016年9月8日，省政府下發(fā)了《“十三五”養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》。2017年2月，國務(wù)院又下發(fā)了《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》。目前丹陽市的相關(guān)實(shí)施意見正在擬定中，擬于今年下半年正式出臺(tái)，但社會(huì)養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃尚未出臺(tái)。因此在涉及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地、場所建設(shè)、人員配備、工作部署和政策措施等方面，遇到了很多難以克服的問題，一些上級(jí)已明確的政策無法落地生根。如根據(jù)《省政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)完善養(yǎng)老服務(wù)體系的實(shí)施意見》（蘇政發(fā)〔2014〕39號(hào)）規(guī)定，在“制定城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，按照人均用地不少于0.2平方米的標(biāo)準(zhǔn)，分區(qū)分級(jí)規(guī)劃設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。新建住宅小區(qū)按每百戶20至30平方米配套建設(shè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)用房”還沒有得到有效落實(shí)。

2.2 養(yǎng)老服務(wù)觀念陳舊，工作機(jī)制尚不完善

我市養(yǎng)老服務(wù)工作體制不順，機(jī)構(gòu)萎縮，隊(duì)伍薄弱。目前市老齡辦僅有3名工作人員，現(xiàn)有的縣級(jí)老齡辦體制、機(jī)構(gòu)編制和人員素質(zhì)情況，與其所擔(dān)負(fù)的“對(duì)老齡工作進(jìn)行‘調(diào)查研究、統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、督促檢查職能”極不相稱。首先，老齡辦作為民政部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，是難以協(xié)調(diào)政府其他部門形成齊抓共管發(fā)展老齡事業(yè)合力的。其次，老齡辦不僅負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、督促、指導(dǎo)有關(guān)部門做好養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)工作，還擔(dān)負(fù)著居家養(yǎng)老、敬老院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)等民政日常工作，工作量很大。最后，老齡工作的重點(diǎn)在基層，但各鎮(zhèn)（區(qū)、街道）、村（社區(qū)）老齡工作無專門人員負(fù)責(zé)，難以扎實(shí)有效地開展為老服務(wù)工作。

2.3 機(jī)構(gòu)養(yǎng)老冷熱不均，供需矛盾突出

一是床位利用率不高。現(xiàn)全市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位數(shù)7 800余張，入住老人2 500余人，床位利用率僅達(dá)30%。二是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”。市老年公寓現(xiàn)有床位220張，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)老人需求。二期工程雖新增養(yǎng)老床位350張，但仍然不能滿足需求和達(dá)到上級(jí)要求。三是各鎮(zhèn)（區(qū)、街道）敬老院床位空置率高。鎮(zhèn)（區(qū)）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在安全隱患，由于歷史遺留問題，多數(shù)存在“無土地證、無房產(chǎn)證、無消防許可證”問題，在房屋質(zhì)量、設(shè)施水平、功能設(shè)置、活動(dòng)場地、服務(wù)水平等方面與城區(qū)機(jī)構(gòu)差距較大，多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只能提供吃、穿、住等基本服務(wù)。雖然有17家敬老院掛上了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)中心的牌子，但只有11家接收103名社會(huì)老人入院養(yǎng)老，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院床位空置率高達(dá)70%。丹陽市紅葉頤馨園自理老人、半自理老人和完全不能自理老人床位費(fèi)、護(hù)理費(fèi)和伙食費(fèi)大概每月2 900-4 000元；丹陽曙光老年康復(fù)中心自理老人、半自理老人和完全不能自理老人床位費(fèi)、護(hù)理費(fèi)和伙食費(fèi)大概每月2 500-3 000元；江蘇省退休人員最低工資標(biāo)準(zhǔn)1 480元/月。社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資大、期限長、專業(yè)性服務(wù)強(qiáng)、月收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較高，再加之老年人的實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況和觀念的因素，導(dǎo)致社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)老年人缺乏吸引力，社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位平均利用率較低。

2.4 養(yǎng)老服務(wù)人才缺乏，隊(duì)伍素質(zhì)有待提高

基層各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)人員專業(yè)化程度不高，服務(wù)人員文化素質(zhì)普遍偏低，基本沒有接受過正規(guī)的專業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)，缺乏專業(yè)性的老年護(hù)理、老年心理等方面的知識(shí)，服務(wù)質(zhì)量難以到位。此外社會(huì)上對(duì)養(yǎng)老服務(wù)工作還存在一定的偏見，認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)工作社會(huì)地位低，薪資待遇差，工作強(qiáng)度大，致使愿意從事這一行業(yè)的人員不多。養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)技術(shù)人才缺乏，難以滿足老年人多方面、多層次的服務(wù)需求，影響了服務(wù)內(nèi)容的擴(kuò)展和服務(wù)質(zhì)量的提高。

2.5 醫(yī)養(yǎng)融合還不到位，體系不夠完善

我市大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要以提供簡單的生活照料服務(wù)為主，醫(yī)療服務(wù)較少。很多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)既沒有醫(yī)務(wù)室，也缺少與周邊醫(yī)療機(jī)構(gòu)的合作。實(shí)際上，癱瘓臥床或癡呆的老年人是最需要養(yǎng)老服務(wù)的群體，但由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以提供專業(yè)的醫(yī)療護(hù)理服務(wù)，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的覆蓋人群出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性缺陷。由于我國醫(yī)療和養(yǎng)老體系長期割裂，衛(wèi)生系統(tǒng)管醫(yī)療，民政系統(tǒng)管養(yǎng)老。造成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)功能單一化，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“養(yǎng)老不醫(yī)護(hù)”，而醫(yī)療機(jī)構(gòu)則是“治病不養(yǎng)老”，二者并不對(duì)接，給老年人的養(yǎng)老和醫(yī)療帶來不便。我市雖然出臺(tái)了《關(guān)于做好我市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)醫(yī)療服務(wù)的通知》，提出醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)的融合發(fā)展，但側(cè)重于醫(yī)療衛(wèi)生部門向養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供醫(yī)療服務(wù)，沒有明確醫(yī)養(yǎng)融合體系及其發(fā)展規(guī)劃，醫(yī)養(yǎng)整合機(jī)制不完善，一方面養(yǎng)老服務(wù)急需醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供醫(yī)療、保健、康復(fù)等服務(wù)，而另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療資源閑置狀況嚴(yán)重。endprint

3 關(guān)于完善養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的建議

3.1 加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，將養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展納入中長期規(guī)劃

根據(jù)丹陽市老年人員發(fā)展速度和養(yǎng)老服務(wù)需求狀況，對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)體系的內(nèi)涵、服務(wù)范圍及相關(guān)設(shè)施建設(shè)的功能定位、政府責(zé)任等問題進(jìn)行深入研究，制定高水準(zhǔn)的、符合丹陽市實(shí)際的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃。在總體規(guī)劃中，對(duì)居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三個(gè)有機(jī)部分的功能定位、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和比例構(gòu)成做出詳細(xì)規(guī)劃，以便于科學(xué)構(gòu)建養(yǎng)老體系建設(shè)布局。同時(shí)，將發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)列入相關(guān)部門的專項(xiàng)規(guī)劃，并且把投資主體多元化、運(yùn)行機(jī)制市場化、服務(wù)方式多樣化作為改革的方向，推廣公建民營、民辦公助、民辦民營等發(fā)展方式。制定養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃，將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)如同幼兒園、小學(xué)等一樣，納入城市建設(shè)和住宅小區(qū)公共設(shè)施配套規(guī)劃，并與住宅小區(qū)建設(shè)項(xiàng)目同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步交付使用，沒有配套養(yǎng)老設(shè)施或養(yǎng)老設(shè)施未達(dá)標(biāo)的新建小區(qū)不予驗(yàn)收。對(duì)老城區(qū)和已建成住宅小區(qū)無養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施或現(xiàn)有設(shè)施未達(dá)標(biāo)的，制定分年度改造計(jì)劃，通過新建、擴(kuò)建、改建、改造和購置等多種方式，建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心。

3.2 加大對(duì)養(yǎng)老事業(yè)的投入，積極鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與養(yǎng)老事業(yè)建設(shè)

為了全面了解財(cái)政支持養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的效果，我們專門就“丹陽市社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專項(xiàng)財(cái)政支出”開展了績效評(píng)價(jià)，聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)，利用3個(gè)月時(shí)間進(jìn)行了深入分析，得出的結(jié)論如下：一是要建立穩(wěn)定的財(cái)政投入增長機(jī)制。政府公共財(cái)政要不斷加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投入，積極支持引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康快速發(fā)展，并隨老年人口的增加逐步提高投入比例。財(cái)政資金重點(diǎn)支持居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新示范建設(shè)，通過政策扶持、資金引導(dǎo)、社會(huì)力量運(yùn)營、市場化運(yùn)作，全面提升居家和社區(qū)養(yǎng)老綜合服務(wù)能力，率先建成居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展示范區(qū)，夯實(shí)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在養(yǎng)老服務(wù)體系中的基礎(chǔ)性地位，滿足廣大有需求的老年人在家或社區(qū)享受養(yǎng)老服務(wù)的愿望。二是要進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入條件，加強(qiáng)開辦支持和服務(wù)指導(dǎo)。2013年，丹陽市紅葉頤馨園和丹陽曙光老年康復(fù)中心2家社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分別享受到一次性床位建設(shè)補(bǔ)助136.80萬元和30萬元，其帶動(dòng)投資總額分別為4 703萬元和103萬元，丹陽市紅葉頤馨園還被聘請(qǐng)為中國社會(huì)福利協(xié)會(huì)理事單位。可見，財(cái)政補(bǔ)助具有明顯的杠桿作用，有力地促進(jìn)了社會(huì)福利事業(yè)的社會(huì)化。下一步，要完善激勵(lì)政策，引導(dǎo)各類社會(huì)資本投入養(yǎng)老事業(yè)，積極倡導(dǎo)社會(huì)各界對(duì)養(yǎng)老事業(yè)進(jìn)行慈善捐贈(zèng)，形成財(cái)政資金、社會(huì)資本、慈善基金等多元結(jié)合的投入機(jī)制。

3.3 加強(qiáng)溝通協(xié)作，完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)制

老年人健康直接關(guān)系到老人的生命質(zhì)量和生活質(zhì)量，是一個(gè)社會(huì)大問題。“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”是一種有病治病、無病療養(yǎng)、醫(yī)療、康復(fù)和養(yǎng)老相結(jié)合的新型養(yǎng)老模式，其優(yōu)勢在于整合養(yǎng)老和醫(yī)療兩方面的資源，提供持續(xù)性的老人照顧服務(wù)，這種養(yǎng)老模式非常契合老年人的需要。要深入開展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)，建立健全醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的合作機(jī)制，促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生資源與養(yǎng)老服務(wù)需求的融合發(fā)展。首先，鼓勵(lì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開通預(yù)約就診綠色通道，為老年人提供治療期住院、康復(fù)期護(hù)理、穩(wěn)定期生活照料以及臨終關(guān)懷一體化的健康養(yǎng)老服務(wù)。其次，發(fā)展社區(qū)醫(yī)療，鼓勵(lì)社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為轄區(qū)內(nèi)老年人建立健康檔案，定期為老年人提供健康管理服務(wù)；完善家庭病床醫(yī)療模式，鼓勵(lì)社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與老年人家庭建立醫(yī)療契約服務(wù)關(guān)系，開展上門診視、健康檢查、保健咨詢等服務(wù)。最后，支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展醫(yī)療服務(wù)，鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按照規(guī)定申請(qǐng)?jiān)O(shè)置或與醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)合作設(shè)立醫(yī)療服務(wù)站點(diǎn)，依法開展醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，并推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)延伸至社區(qū)、家庭，為居家老人提供連續(xù)性的健康管理服務(wù)。

3.4 運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”工具，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)智能化

加快養(yǎng)老機(jī)構(gòu)信息化建設(shè)和管理。以推廣信息化管理系統(tǒng)為保障，加速養(yǎng)老服務(wù)管理科學(xué)化、現(xiàn)代化。積極開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)，逐步在全市范圍內(nèi)全面推廣應(yīng)用包括機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)信息管理、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老需求評(píng)估、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析等系統(tǒng)在內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)信息管理應(yīng)用系統(tǒng)，基本建成覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)信息管理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老信息科學(xué)管理。借助現(xiàn)代信息手段和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，以虛擬養(yǎng)老服務(wù)熱線為平臺(tái)，按照養(yǎng)老院養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，在對(duì)接老年人服務(wù)需求和各類社會(huì)主體服務(wù)供給的基礎(chǔ)上，為老年人提供網(wǎng)上和電話預(yù)約掛號(hào)、緊急呼叫、家政預(yù)約、健康咨詢、物品代購、服務(wù)繳費(fèi)等適合老年人的服務(wù)項(xiàng)目，提高養(yǎng)老服務(wù)效率，建成互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)養(yǎng)結(jié)合智能養(yǎng)老體系。

3.5 加強(qiáng)規(guī)范化管理，切實(shí)提高養(yǎng)老服務(wù)水平

一是在政府層面上，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。要建立統(tǒng)一的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系。要制定出臺(tái)居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)等各類養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)體系。要建立養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估制度。建立科學(xué)化、專業(yè)化、制度化的評(píng)估機(jī)制，通過對(duì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的準(zhǔn)確引用、第三方力量的引入和評(píng)估專家?guī)斓慕ⅲ_保養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政補(bǔ)貼、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)、績效考核、等級(jí)劃分評(píng)定等工作更具公正性、客觀性。要加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)誠信體系建設(shè)，建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)黑名單制度和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)退出機(jī)制，對(duì)嚴(yán)重違法違規(guī)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，依法依規(guī)嚴(yán)肅查處。

二是在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)層面上，要不斷提高管理能力和水平，增強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量管理意識(shí)，對(duì)入住老年人實(shí)行分類管理、分區(qū)居住。進(jìn)一步提升養(yǎng)老服務(wù)人員整體素質(zhì)。加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)工作人員的職業(yè)培訓(xùn)，逐步推行專門服務(wù)人員職業(yè)技能等級(jí)證書和持證上崗制度，提高服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化水平。積極引進(jìn)高等院校培養(yǎng)的養(yǎng)老服務(wù)人才，拓展服務(wù)內(nèi)涵，從傳統(tǒng)的生活護(hù)理和醫(yī)療護(hù)理向心理護(hù)理、康復(fù)治療等全方位、深層次發(fā)展，形成生活護(hù)理、醫(yī)療護(hù)理、心理護(hù)理和康復(fù)訓(xùn)練一條龍服務(wù)。要壯大養(yǎng)老服務(wù)志愿者隊(duì)伍。倡導(dǎo)社會(huì)各界志愿者積極參與為老服務(wù)工作，鼓勵(lì)低齡健康老年人參與養(yǎng)老志愿服務(wù)。要積極探索自助互助服務(wù)途徑，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社會(huì)志愿者的參與熱情，定期或不定期組織票友會(huì)、歌友會(huì)、棋友會(huì)、牌友會(huì)、球友會(huì)等豐富多彩的娛樂宣傳活動(dòng)，滿足老年人不同層次的養(yǎng)老服務(wù)需求，努力實(shí)現(xiàn)由經(jīng)驗(yàn)管理到科學(xué)管理的轉(zhuǎn)變。endprint

三是在行業(yè)發(fā)展層面上，對(duì)接政府“放管服”改革，可以考慮成立養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)，通過協(xié)會(huì)承擔(dān)起規(guī)范行業(yè)管理的職責(zé)。協(xié)會(huì)組織作為行業(yè)代表和服務(wù)機(jī)構(gòu)，可以更有效地與政府部門和社會(huì)各界溝通，使國家鼓勵(lì)促進(jìn)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的各項(xiàng)政策得到更有效的落實(shí)，也便于有效地整合和合理配置資源。同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)要積極為會(huì)員單位服務(wù)，維護(hù)行業(yè)權(quán)益，規(guī)范行業(yè)從業(yè)行為，承接政府轉(zhuǎn)移的相關(guān)職能，協(xié)助政府部門加強(qiáng)行業(yè)管理，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、規(guī)范化、專業(yè)化和有序化發(fā)展。

0 引 言

中央電視臺(tái)播出的《高回扣下的高藥價(jià)》曝光了醫(yī)藥代表排隊(duì)給醫(yī)生送回扣的“份子錢”，這不是一個(gè)新問題，也不是節(jié)目曝光的個(gè)別醫(yī)生的行為，更不是上海、湖南兩地存在的地區(qū)問題。應(yīng)對(duì)“高回扣下的高藥價(jià)”，不能只對(duì)曝光的人員處理了事，而要系統(tǒng)診治，多管齊下。

1 依法依規(guī)處理涉事人員

我國刑法第三百八十五條規(guī)定：“國家工作人員利用職務(wù)上的便利，索取他人財(cái)物的，或者非法收受他人財(cái)物，為他人謀取利益的，是受賄罪。國家工作人員在經(jīng)濟(jì)往來中，違反國家規(guī)定，收受各種名義的回扣、手續(xù)費(fèi)，歸個(gè)人所有的，以受賄論處。”醫(yī)生收受回扣是否屬于受賄，目前還有爭議，爭議的焦點(diǎn)是醫(yī)生是否屬于國家工作人員。我國公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)是提供公益性醫(yī)療服務(wù)的事業(yè)單位，公立醫(yī)院的醫(yī)生承擔(dān)著國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)和公益性醫(yī)療服務(wù)的職責(zé)，他們理應(yīng)屬于國家工作人員。對(duì)于公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)生收受回扣涉嫌違法的，應(yīng)以受賄罪定罪量刑。私營醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)生因?yàn)樯矸莶煌缡帐芑乜凵嫦舆`法，應(yīng)依據(jù)刑法第一百六十三條“公司、企業(yè)人員受賄罪”定罪量刑。我國《藥品管理法》第九十一條規(guī)定：“醫(yī)療機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人、藥品采購人員、醫(yī)師等有關(guān)人員收受藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營企業(yè)或者其代理人給予的財(cái)物或者其他利益的，由衛(wèi)生行政部門或者本單位給予處分、沒收違法所得；對(duì)違法行為情節(jié)嚴(yán)重的執(zhí)業(yè)醫(yī)師，由衛(wèi)生行政部門吊銷其執(zhí)業(yè)證書。”2013年12月26日，國家衛(wèi)生計(jì)生委、國家中醫(yī)藥管理局制定了《加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生行風(fēng)建設(shè)“九不準(zhǔn)”》，明確規(guī)定醫(yī)生“不準(zhǔn)開單提成、不準(zhǔn)收受回扣”。對(duì)于收受回扣的，由所在單位或有關(guān)衛(wèi)生計(jì)生行政部門給予相應(yīng)的組織處理、黨紀(jì)政紀(jì)處分或行政處罰；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理。

醫(yī)生收受回扣違反了我國法律法規(guī)，加重了群眾看病負(fù)擔(dān)，必須依法依規(guī)嚴(yán)厲懲處。我國法律法規(guī)對(duì)“醫(yī)生收受回扣”行為做出了明確的禁止性規(guī)定和相應(yīng)的處罰措施，關(guān)鍵是要貫徹落實(shí)好這些規(guī)定。十八大以來，中央堅(jiān)決打擊“四風(fēng)”，鐵腕反腐，取得了顯著的成效。醫(yī)生收受回扣，損害了人民的切身利益，比“四風(fēng)”危害更大，比官員腐敗的社會(huì)影響更惡劣。針對(duì)“醫(yī)生收受回扣”這一頑疾，各地、各部門必須拿出反“四風(fēng)”的力度和反腐敗的決心，集中整治、嚴(yán)肅查處，依法依規(guī)給予當(dāng)事人黨紀(jì)政紀(jì)處分、行政處罰、刑事制裁，使某些別有用心的醫(yī)生不敢收受回扣。

2 完善藥品采購制度

按照正常的招標(biāo)采購程序進(jìn)入公立醫(yī)院的藥品，為什么醫(yī)生還能拿高額回扣呢？問題出現(xiàn)在藥品的中標(biāo)價(jià)上，進(jìn)入醫(yī)院的藥品中標(biāo)價(jià)往往比正常市場價(jià)高出幾倍甚至幾十倍。一位從業(yè)30余年的科室主任對(duì)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》記者說：“藥品回扣問題并非只是醫(yī)生、醫(yī)藥代表這么簡單。醫(yī)生拿回扣只是整個(gè)藥品銷售回扣鏈中的一小部分。一個(gè)藥品從藥廠到患者手中，涉及的鏈條很長：藥廠、醫(yī)藥經(jīng)銷商、醫(yī)藥代表、物價(jià)局、衛(wèi)生局、藥監(jiān)局、招標(biāo)辦、醫(yī)院銷售、患者。”這么多的環(huán)節(jié)和鏈條都是利益鏈，完善藥品采購制度，切掉這些非法利益鏈，才能使藥價(jià)降下來。

藥品集中招標(biāo)采購，理應(yīng)比市場價(jià)要便宜，但事實(shí)上恰恰相反，我們不得不反思現(xiàn)行的藥品招標(biāo)采購制度。藥品招標(biāo)采購不能僅是走個(gè)程序，不管中標(biāo)藥品的質(zhì)量和價(jià)格。完善藥品采購制度，需要增加中標(biāo)藥品的質(zhì)量鑒定和價(jià)格調(diào)查環(huán)節(jié)。藥品的質(zhì)量和價(jià)格關(guān)系到群眾的健康乃至生命，對(duì)于中標(biāo)藥品，既要請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)量鑒定，又要進(jìn)行市場價(jià)格調(diào)查。市場價(jià)格調(diào)查既要調(diào)查藥品的出廠價(jià)，又要調(diào)查批發(fā)價(jià)和零售價(jià)。市場價(jià)格調(diào)查除了必要的實(shí)地查詢外，更多的要利用現(xiàn)代通信手段，通過網(wǎng)絡(luò)、電話、傳真等可以快速方便地獲取所需藥品的價(jià)格信息。大批量集中采購的藥品價(jià)格比同樣藥品的一般市場批發(fā)價(jià)應(yīng)該相對(duì)便宜，通過市場價(jià)格調(diào)查，如果發(fā)現(xiàn)中標(biāo)藥品價(jià)格比市場批發(fā)價(jià)甚至零售價(jià)還要高，那肯定有貓膩，這樣的藥品就不能進(jìn)入公立醫(yī)院。通過市場價(jià)格調(diào)查，杜絕集中采購藥品的中標(biāo)價(jià)比市場價(jià)還高的不正常現(xiàn)象，斬?cái)噌t(yī)生收受藥品回扣的空間。

3 消除公立醫(yī)院醫(yī)生的“謀利”觀念

公立醫(yī)院姓“公”，公立醫(yī)院的醫(yī)生屬于國家公職人員，為人民群眾的生命健康保駕護(hù)航是醫(yī)生的天職。醫(yī)生收受的高額回扣實(shí)際上是到醫(yī)院就醫(yī)的患者的救命錢，于心何忍呀！公立醫(yī)院是公益性事業(yè)單位，“謀利”絕不是公立醫(yī)院的醫(yī)生應(yīng)該做的。如果想“謀利”，就不用進(jìn)公立醫(yī)院，可以到其他私立醫(yī)院或自辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，但在私立醫(yī)院或自辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)也面臨著收益不穩(wěn)甚至虧損的風(fēng)險(xiǎn)。作為公立醫(yī)院的醫(yī)生，一定要增強(qiáng)“公”的意識(shí)，消除“謀利”觀念，在為人民群眾消除病痛中體現(xiàn)自己的人生價(jià)值。當(dāng)然，公立醫(yī)院的醫(yī)生也不是沒有“利”。公立醫(yī)院的醫(yī)生享受著國家規(guī)定的工資福利待遇，特別是大醫(yī)院的醫(yī)生收入十分可觀。公立醫(yī)院的醫(yī)生如果不能擺正位置、認(rèn)清身份，在公家的崗位上一心謀取私利，收受回扣等違紀(jì)違法行為就無法避免。公立醫(yī)院的醫(yī)生消除“謀利”觀念，才能一心一意地為患者服務(wù)，才不至于迷失方向，走向背離人民群眾的邪路。

應(yīng)對(duì)“高回扣下的高藥價(jià)”，需標(biāo)本兼治，既要堅(jiān)決整治醫(yī)院亂象，依法依規(guī)處理涉事人員，使醫(yī)生不敢收受回扣；又要完善藥品采購制度，消除醫(yī)生收受藥品回扣的空間，使醫(yī)生不能收受回扣；還要使公立醫(yī)院的醫(yī)生認(rèn)清身份，消除“謀利”觀念，使醫(yī)生不想收受回扣。

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