內部的嚴格管理
——一論美國警察執法規范化

文/石子堅

內部的嚴格管理
——一論美國警察執法規范化

文/石子堅

石子堅，中國人民解放軍原特等射手，1988年自費赴美國留學，獲喬治 ·華盛頓大學刑偵系碩士學位，先后就職于美國監獄局、警察局、特警隊，因多次參與破獲重大刑事案件以及包括美國總統在內的政要警衛多次受到嘉獎。現任上海公安學院特聘教授，高級教官，國家級特警教學團隊學科帶頭人，上海市東方學者，海外名師，出版了11本專著，發表了30余篇論文，其中《我在美國當警察》被評為全國暢銷書。被多家警察院校聘為特聘教授，并為全國各地實戰部門授課并指導訓練。多次獲得上海市公安局科技成果發明獎，擁有多項國家專利。

警察執法規范化是一個努力多年但依然受到公眾和媒體普遍關注的熱點警務問題。什么是規范，如何制定規范以及如何懲治不規范的執法行為？公眾似乎更加期待理性、專業、具體的實現路徑和時間表。美國警察內部的嚴格管理概括起來應該包括四個規范。

一、 規范法治思維

美國新警培訓周期一般為六個月左右，基本培訓目標就是使學員實現從一個平民到執法者的過渡，最本質的改變是法治思維的建立和鞏固，而非背誦一堆法律定義。其中包括對警察職業定位的認同、依法執法理念的樹立、逆向思維方式的形成以及如何在執法規范與行政命令沖突時做出正確選擇的能力。

1．警察的職業定位

1829年，英國內政大臣羅伯特·比爾敦促議會通過了《大都市警察法》，據此建立了倫敦大都市警察局，現代意義上的警察制度正式誕生，他也成為舉世公認的現代警察之父。在他倡導的建警創制12條原則基礎上，又補充了建警九大原則，共同構成了完整的第一次警務革命的核心內容。其中一條重要原則就是強調警察應該一直為實現其功能而行動，而不能用于個人或國家復仇的工具。因此，警察院校都應該開設《中外警察發展史》作為必修課。

2．依法執法

在對警察職業定位認同的基礎上，依法執法也就順理成章了。但警察不能直接依據憲法、刑法指導并規范執法行為，而需要一套完備的執法細則作為支撐。無論是全國統一的警察執法手冊還是各省區市根據各自執法環境所制定的地方執法手冊都是人民警察執法辦案不可或缺的操作規范和執法守則。

3．逆向思維

自我保護的本能與奮不顧身，眼見為實與透過現象看本質等都屬于職業警察與普通公眾思維方式及行為方式的顯著區別。例如，普通公民聽到槍聲時可能不知所措或驚慌失措，而訓練有素的警員則會迅速利用掩體并立即進行反擊。尤其是要人警衛人員，會毫不遲疑地用自己的身體為警衛對象擋子彈，這些區別是平時教育訓練的積累在突發事件時的本能反應，是一種職業特質，絕非一次熱血沸騰的動員大會所能奏效的。

再如，我們看到的闖紅燈、逆行、超速等違章行為都不過是表象，看似交通違章的背后可能隱藏著某種刑事犯罪行為。舉世震驚的美國阿克拉荷馬聯邦大樓爆炸案，恐怖分子麥克維就是因為實施爆炸后超速而被警察攔截，那位美國警察未被其超速的假象所蒙蔽，而是層層剝筍，去偽存真，最終將剛剛發生的恐怖襲擊與麥克維超速聯系起來，將其依法逮捕。由此看來，再遇到貌似交通違章的行為還是先不要急于以禮相待，你可能面對的正是一名恐怖分子。

4．當執法規范與行政命令發生沖突

執法規范并不排斥行政命令，前提是行政命令必須嚴格依據執法規范而不能以言代法。執法實踐中，情況千變萬化，行政主管往往因面對特殊情況而不得不做出某種變通，在不違背立法原意的前提下，行政領導適時做出可操作且有安全保障的行政決定，不乏是對執法規范的良性互動和有益補充。

這就產生一個問題，即警員明知上級主管的決定有悖于執法規范時怎么辦？例如，美國執法手冊規定，押解異性嫌犯必須由兩名警員執行。筆者在美國當警察時就曾抓捕過一名帶毒女嫌犯，當我請求911支援時，得到的回復是暫時無人有空。代班負責人便口頭授權我單獨實施押解。根據執法規范，我首先提醒負責人應該由兩人共同執行，但負責人依然堅持由我一人押解，此時，我就必須服從，而且一切后果將由負責人承擔。如果我不進行提醒而無條件執行命令，我將承擔一切后果。事后女嫌犯還真對我提出性侵犯的投訴，由于我嚴格按規范用對講機匯報了押解的起始時間和地點，并在經過重要地標時及時進行了通報，所以內部調查科認為我并不具備作案的時間和條件，投訴無效。

二、規范執法用語

規范警察執法用語的意義在于樹立并維護警察公眾形象，強化警民關系，實現公平正義。規范執法用語不應也不必強求千人一腔，即不分場合，不問對象，千篇一律，那樣并不利于警民良性溝通互動，繼而獲得公眾對警察執法行為的普遍支持，相反，有可能招致更多的質疑和投訴。

1．禁止使用侮辱性、諷刺性用語

警察必須對公眾予以尊重，這是警民溝通對話的基礎，警察不可自認為高人一等，盛氣凌人，對普通公民和違章者大呼小叫，指手畫腳，不能用“你趕著去投胎”等訓斥超速者。不應將個人情緒帶入執法過程，否則只能招致質疑和反彈，難以達到公民自覺守法、配合執法的理想境界。

2．禁止使用有罪推定的問話

根據現代刑法理論，刑事犯罪的舉證責任在于控方而非嫌犯自身。類似“你知道為什么被拘留的嗎”或“知道為什么抓你嗎”之類將舉證責任推給嫌犯的問話都應當被禁止。

3．禁止使用誘導性問話

所謂誘導性問話特指在問話中隱藏著預期答案的問話，如“昨晚12時你在某某兇殺案現場對吧”。規范的問話應該是“某日某時你在哪里，在做什么”?；蛘撸案鶕C人指控，某日某時你曾出現在某某兇殺現場，你對此有何解釋”。規范的訊問應該給嫌疑人一個充分解釋的機會，而非誘導其進入偵查員的思路。

4．禁止以下八種形式的問話

“你過來”——表示一種強勢，容易招致反彈。

“跟你說不明白”——表示缺乏耐心，關閉溝通大門。

“這是法律規定”——表示理屈詞窮，搬出法律壓人。

“這不關你的事”——表示對方多管閑事，為自己理虧下臺階。

“你想讓我做什么呢”——表示以退為進，并無解決問題誠意。

“你怎么總是如何如何呢”——表示閃爍其詞，避實就虛。

“我可不再重復了”——表示最后通牒，實則虛張聲勢。

“我這是為你好”——表示無可奈何，裝好人蒙混過關。

三、 規范執法權力

執法資格或權力包括兩個方面，一是有無的問題，二是權限多少的問題。

1．哪些人員不具備警察執法資格或執法權

一般而言，學警、輔警以及在家停職休病假的警員都不具有警察執法資格。

學警上崗實習必須由有執法資格的警員帶領，從事輔助性執法工作而不能獨當一面直接執法。發生問題也由帶班警員或上級主管負責。學警的身份應當明確，不應有意向公眾隱瞞。

輔警不是警察，沒有執法資格或執法權，只能在警員帶領下從事輔助性執法行為，如協助指揮交通。美國輔警還可單獨實施違章停車管理行為并有權開罰單，但僅限于靜止的機動車輛。美國執法規范禁止輔警從事或參與其他執法活動，違者將受到嚴懲。輔警并不具備警察執法能力和專業知識，更容易發生不規范執法問題，而直接影響的卻是警察形象。

因傷殘全職休假但依然保留警察身份的警務人員是否有執法權？以美國為例，警員因傷殘不能上班，需要醫生開具證明，警察康復后恢復工作，也需要醫生開具證明，沒有醫生證明帶病堅持工作屬于違法行為，會受到紀律懲戒。警員休病假期間則被暫停一切執法權力，必須交出配槍、警徽，也不準著警服，如同普通公民。另外還有一些特殊規定，如高級警官（局長）被劫持為人質時即自動喪失一切執法資格，其任何形式的命令均告無效，下級不必執行，直至人質危機解除。

明確哪些人員在什么條件下沒有執法資格或執法權十分重要，既有利于相關人員自律，也便于監督，發生執法失誤時也好明確責任。

2．全部執法權與部分執法權

這就是執法權多少的問題，與職務高低權限大小不同，特指相同級別的警員，因身體狀況不同而導致的執法資格受到限制。

警員因傷病從事輕工作時，如因病臨時從刑警崗位調到窗口工作，其部分執法權應被臨時停止。如抓捕罪犯和制服犯罪的權力，即使在他面前發生刑事案件，他也沒有制止犯罪的權利和義務，因為其身體條件不勝任。但他仍有請示報告，發現證據，指證嫌犯等其他權利和義務。

3．武力使用等級

口頭警告、肢體制服、使用警械以及致命武力四個等級早已成為國際警界的共識，本文不再贅述。但必須強調一點，即武力使用等級的選擇和適用必須從行政命令中解放出來，變為警員在現場進行自我裁量的權力，成為執法辦案的支撐手段。這需要進行一系列的專業培訓和完善相應的監督機制，切不可靠一紙行政命令就一哄而上。

4．如何對待投訴

執法者與執法對象本身就是一對矛盾，有人投訴屬于正?，F象，問題是應當區分有效投訴與無效投訴以及中傷誹謗。所謂有效投訴是指警察辦案中確實存在過錯或失誤，查證屬實的要追究涉案警員的法律責任。而無效投訴則指投訴人由于對法律、程序或自我訴求產生認知偏差，誤認為警察沒有規范執法。無效投訴對涉事警員沒有任何影響，反而應該適時給予鼓勵。中傷誹謗當然是無中生有，編造事實，栽贓誣陷，不僅被誣陷的警員不受任何影響，還應將投訴者繩之以法。

都說警察是紀律部隊，是非不清還算什么紀律部隊？警察也有權利需要保護，也需要有能說理的地方而不應忍辱負重，委曲求全。美國的“紀檢”即所謂內部調查科都是由一線辦案的精英組成，直接對一把手局長負責，不受其他行政權力干預，不受輿論和媒體綁架。

四、 規范從嚴治警

沒有規矩不成方圓，沒有獎懲就不會有人自覺遵守規矩。規范從嚴治警，就是要將警隊內部的獎懲機制納入法治規范，逐步削弱行政權力的非法干預和影響。

首先，需要全力打造一支專業、獨立的紀檢隊伍。紀檢崗位專業性強，不僅關系到公眾對法制的信任，也關系到警員的從警生涯。紀檢干部必須是警察實務的精英骨干，是警隊內部的“青天”。不僅精通警務，而且敢于堅持原則，為人正直，不畏權勢。紀檢部門既應該成為一線警員有冤能伸、有苦能訴的清水衙門，也應該手握利劍有錯必究，令警員有所敬畏，不敢越雷池半步。紀檢部門應該嚴格依法辦案，不受行政權力非法干預，不被媒體和輿論綁架。

其次，警察獎懲制度也要與時俱進，應該沖破傳統觀念和習慣勢力的束縛，現代警務管理早已將無償加班、多勞不多得以及帶病堅持工作視為警務管理之弊端，屬于應當克服之列。 美國執法手冊獎勵忠于法律、精通警務、身經百戰而毛發無損的精英，不鼓勵一味蠻干和無謂犧牲的墓碑英雄。獎勵團隊協作而不突出個人英雄。

第三，美國警察出庭作證制度，將偵查活動暴露在法庭之上供司法、律師、被告人、媒體以及公眾監督。其意義不僅可以監督警察對實體法、程序法的運用是否規范，而且也將警察（包括鑒定人員）的職業操守和從業歷史暴露在光天化日之下供大家評判，不僅有利于公共監督，而且督促相關人員自律自強，杜絕自己從警生涯染上污點，使警隊成為世人崇敬、歹徒喪膽的紀律部隊，成為法律的忠誠衛士和社會穩定的基石。