分層精準施策全面推進鄉村振興戰略

傅國華 李 春 鄭 凱

分層精準施策全面推進鄉村振興戰略

傅國華 李 春 鄭 凱

遵照習近平總書記在黨的十九大報告所指出，踐行新發展理念，全面推進鄉村振興戰略。應用分層次管理理論，科學識別鄉村發展層次，制定層次適配的鄉村振興戰略具體對策。系統實施、全面落實，努力實現各層次鄉村發展升級，建成美好新鄉村，為實現中國新的“三步走”戰略，建設社會主義現代化強國，作出中國鄉村應有貢獻。

精準施策；鄉村振興；美麗鄉村

黨的十九大報告中，習近平總書記在關于“貫徹新發展理念”中提到了幾大戰略。其中，總書記基于我國鄉村發展全局，站在新時代的高度，高瞻遠矚，提出了“實施鄉村振興戰略”，認為：“農業鄉村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重。要堅持農業鄉村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業鄉村現代化。”這里明確了農業鄉村優先發展的重要戰略地位，是全面振興中國的重要組成部分。建成社會主義現代化強國，首先要實現鄉村的現代化。該文立足海南發展實際，科學識別海南鄉村層次，就如何推進本土化的鄉村振興戰略，提出分層精準施策的建議。

一、“實施鄉村振興戰略”解讀

“鄉村振興戰略”，關鍵在于“振興”二字，內涵十分豐富，也體現出戰略演進的發展態勢。一是肯定并承認了鄉村在中國發展建設過程中作出的巨大貢獻與犧牲。改革開放以來，廣大農村發揮了巨大的人力資源優勢，支撐完成制造大國的發展轉型。但長期以來，農村關注度較低、發展動力不足，嚴重滯后于城市，面臨產業基礎薄弱、人口老齡化、留守兒童等諸多發展難題。

二是對鄉村發展前景做了初步的戰略性設想。“振興”必須尊重發展規律，分階段設置發展目標。因此，鄉村振興戰略第一階段目標為在2020年如期脫貧，全面建成小康社會；第二階段為2020年至2035年，與國家發展同步，基本實現鄉村現代化，鄉村與城市差距逐漸縮小，生活水平較大提升；第三階段為2035年至2050年，實現鄉村現代化，鄉村與城市基本無差異。

二、海南鄉村發展的層次性與精準施策

海南鄉村具有顯著的多維度層次差異性。這主要表現在地理位置、自然資源稟賦、經濟發展水平、村莊治理能力等方面的差異。從貧困等級上，可分為貧困鄉村、小康鄉村、富足鄉村、發達鄉村四個層次。從空間上，有城郊鄉村、中間地帶鄉村、邊遠鄉村等層次。從組織形式上，有原始刀耕火種、傳統小農生產、專業農戶小規模生產、農墾企業生產、外資投資生產、“網化”“智能化”現代農業等層次，等等。層次差異的復雜性決定了“一刀切”的政策措施無法推進鄉村振興戰略落地、落實、落細。

傅國華提出分層次管理理論，指在特定的環境條件下，為實現管理的預期目的，精細識別管理對象的發展層次，按不同層次需要，找出投入要素與管理資源的高效結合方式和路徑，實現管理適配，減少因錯層管理造成的管理失效和資源浪費，促進產出最大化、管理效果優化。

分層次管理是精準施策的理論基礎。各地政府精準施策，應結合各地實際，分析層次差異，制訂本土化的“鄉村振興戰略”。這是落實國家“鄉村振興戰略”具體要求，也是破局發展難題的根本所在。

三、實施海南本土化“鄉村振興戰略”

（一）抓重點、補短板、改弱項

實施海南本地化“鄉村振興戰略”，即立足于海南鄉村發展實際，按照習近平總書記在黨的十九大報告中提出的“實施鄉村振興戰略”要求，全面推進、精準施策，實現振興目標。應從“抓重點、補短板、改弱項”這三個角度發力。

重點如下：一是全省人民要認真學習和領會習近平總書記在黨的十九大報告中關于“實施鄉村振興戰略”的精神、內容精髓，結合本地實際，狠抓落實。二是統分結合，編制海南鄉村振興戰略的統一規劃，任務分解。規劃中要特別重視分層次加快推進鄉村振興戰略。科學識別海南鄉村發展層次，精準施策，實現各層次鄉村發展全面升級。從發展積淀上分析，需要精準制定目標，層層突破。鄉村振興戰略要實現貧困鄉村脫貧奔小康，小康鄉村發展奔富足，富足鄉村發展奔發達，發達鄉村發展奔美麗四個層次發展目標。如下圖所示：

海南本土化“鄉村振興戰略”層次演進圖

從鄉村區位空間分層，可實施城郊鄉村振興戰略、中間地帶鄉村振興戰略、邊遠鄉村振興戰略、城市連帶鄉村發展戰略。從鄉村農業發展進程分層次，可制訂傳統農業鄉村振興戰略、現代化農業鄉村振興戰略，特別是“鄉村+信息化”振興戰略、“鄉村+智能化”振興戰略、生態鄉村高端發展振興戰略等。

海南鄉村發展的短板與弱項主要有，一是現代化思想意識需要補。要開拓新思路、新技術、新革命，要實現鄉村振興的發展目標，需要站在更高更長遠的角度設想、實施工作。二是鄉村人才流失，知農、愛農的優秀人才太少，許多工作在基層無法開展。三是農業現代化體系建設不完整、不充分，鄉村現代化科技實力薄弱，面臨效率低下、土壤污染嚴重等問題。四是鄉村發展“營養”嚴重不足，產業缺位，農民收入渠道單一。五是“鄉村+信息化”“鄉村+智能化”還處于起步階段。六是“鄉村+生態宜居”、實現生態文明還處在探索中。要實現生態宜居，還需進一步創新生產發展方式等。

（二）全面布局，精準施策

實施海南本地化“鄉村振興戰略”應牢牢記住習近平總書記提出的五大總要求，即產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕，立足海南發展的優劣勢，突出重點、取長補短、全面推進。

1.產業興旺

海南鄉村產業主要是熱帶特色高效農業，應秉承省委省政府“打造熱帶特色高效農業王牌”精神，做足產業發展文章。一要加快農業發展方式轉變，完成傳統農業向標準化、品牌化、產業化的現代農業轉型升級。做到從單純追求產量向追求質量轉變、從粗放型經營向精細型經營轉變、從不可持續發展向可持續發展轉變、從低端供給向高端供給轉變四個轉變。二要促進農業結構優化，延長農業產業鏈，提升農產品精深加工水平。三要提升農產品質量，加強農業品牌建設，推動海南熱帶農業向高品質、高效益轉型。四是健全農業社會化服務體系，實現小農戶分散經營和現代農業集約發展有機銜接。五要充分利用海南經濟特區立法權的優勢，穩步推進鄉村土地“三權分置”改革和經營權流轉。六要發揮農業科技的作用，特別是發揮農業科研院所和高校在科研、農技推廣、技術培訓等方面作用。

2.生態宜居

海南以生態立省，具有全國最好的生態環境與豐富的自然資源。建議充分利用好“全國最好的生態環境”“熱帶”“濱海”等優勢與特色，發展生態宜居村落，拓展生態需求潛力，彰顯海南鄉村的吸引力。一方面，盡快研究立項，加快建立生態宜居相關指標體系，做足生態文明相關政策研究，理論先行；另一方面，盡快選點、設計、建設生態宜居村落示范點，以點帶面，在全國形成一定影響力，促進綠色、低碳發展，爭創“美麗中國”海南篇章的優秀實踐范例。

3.鄉風文明

良好的鄉風文明是鄉村發展的精神內核與素質體現。維持良好的鄉風建設應做到：一是新時代建設新文化，大力挖掘和發展海南鄉村文化，賦予新時代的內涵，重塑海南鄉村的文化自信，使文化成為鄉風文明的強有力支撐。二是新時代吸引新鄉賢，以鄉情為紐帶，鼓勵海南籍優秀人才與瓊僑落葉歸根。以優異的生態環境為基礎，吸引全國優秀人才、社會精英到海南鄉村養老。三是新時代樹立新標桿，以優秀基層干部、道德模范、身邊好人的嘉言懿行為“標桿”示范，涵育文明鄉風。四是新時代抓新典型，從群眾身邊選典型，依靠群眾推典型，樹立一批具有新時代特征的鄉風文明先進典型。

4.有效治理

科學有效的鄉村治理模式是全面推進鄉村振興戰略的重要保障，實現鄉村振興，需要著重加強鄉村自治、法治、道德建設。一要完善鄉村治理的自治機制，鄉村重大決策前征詢民意，注重發揚民主、集中民智、體現民意，保障群眾對村級重大事項的參與權、決策權、監督權，確保決策的公眾性、公開性和科學性。二要加強鄉村治理的法治建設，明確法治化治理的主體責任，構建鄉村治理的法治體系，加強宣傳教育，發揮村規民約在鄉村治理的作用。三要強化鄉村治理的德治規范，以道德建設為契機，發揮道德教化的效能，以德治村。

5.生活富裕

生活富裕是鄉村振興最主要的目標。實現生活富裕，要特別強調的兩點：一是農民的收入要從農業和非農業多領域獲得。要把特色綠色農產品，從供給側著手，提升品質、強化品牌，使之成為禮品、紀念品和奢侈品。二是農民收入大量源于要素分配收入。土地要素增收功能要擴大；合作社等組織效益要形成；技能服務性收入要增加；環境轉化收入優勢要實現，即發揮出中華民族四季花園的魅力，吸引更多人來海南鄉村休閑度假。

四、結論與建議

鄉村振興戰略是國家三大戰略與“美麗新海南”建設的重要組成部分，實現鄉村現代化，是實現中國社會主義現代化的基礎。只有完成鄉村振興，才能有效推進其他戰略目標的實現。制定海南鄉村振興戰略，必須堅持本土化特色，必須科學識別海南鄉村差異，分層次推進戰略實施。我們試提出以下六點建議：

（一）統分結合，精準施策

在全省鄉村振興戰略運用“統分結合”思想，即統一規劃，分層識別，精準制訂政策和實施措施，并在政策執行過程中不斷切換“統”“分”層次視角。在總體戰略推進中，更加注重統一思維，總體分析戰略格局，把握戰略制定，監控實施進程，確保戰略在正確軌道上如期開展。在具體實施辦法上，更加注重分類、分層思維，精準識別各部分、環節現狀與問題，找出制約發展的難點與痛點，對癥下藥。

（二）人才破局，科研引領

人才是發展的核心要素，身上攜帶的是符合發展規律的知識能力、高效的資源整合能力、優秀的組織能力等。“三農”工作重要突破口在于人才：第一，建議從農林科研院所中培養造就一支懂農業、愛鄉村、愛農民的“三農”工作隊伍（鄉村治理隊伍、基層農業技術服務隊伍和農業經營隊伍）。第二，積極培育現代農民。農業鄉村的主體與落腳點是農民，應結合時代發展要求，培育和引進新型經營主體和服務主體，通過多種方式培育新型職業農民，積極發展家庭農場和合作農場，提升壯大農民專業合作社，支持農業龍頭企業做強做優等，構建一套教育培訓、認定管理、政策扶持等完整體系。

（三）政策保障，惠農興農

加強農業政策的引導、示范與保障作用。時刻秉持農民利益為優先的原則，完善農業政策。建議如下：第一，緊跟時代步伐，加快政策實施進度，研究集體產權制度改革、“三權”分置改革等，進一步解放生產力。第二，從國家、省級兩個層面重新厘清各項惠農政策。第三，立項開展調研，研究國外先進的政策制定經驗。第四，根據不同大宗（特色）農作物以及核算標準，分類分層制定政策措施。第五，更加注重科技興農政策、大宗農作物期貨保險政策等新政策的研究與實施。

（四）激活要素，產業運轉

促進農民征收，應在擴大收益次數與收益規模兩方面發力。第一，要激活農業生產要素，提高農業經營收益。第二，要擴寬收入來源，加強鄉村土地要素與其他資產要素的產業化運作機制創新，如利用集體閑置土地，通過租借、入股等形式收入來源。第三，拓寬農業產業鏈，結合當地特色優勢產業，打造政府、企業、農戶持續共贏、互惠互利的經營機制。

（五）生態宜居，綠色崛起

“生態宜居”應從四點著手。一是強化鄉村環境治理，從垃圾、污水治理，到畜禽糞便、農業廢棄物的回收，都要精心細致。二是加強鄉村設施改造，不僅要完善鄉村飲水、道路、通信、文體等公共設施，更要妥當保護和維護鄉村傳統建筑。三是做好鄉村的“五化一色”工程，即綠化、美化、凈化、硬化、亮化“五化”和打造鄉村特色。四是確保公共安全，做到治安良好、民族融洽、社區親和，并能有效抵御自然災害。最終將生態優勢轉變為經濟優勢。

（六）科學治理，激發活力

構建創新型鄉村基層治理新模式，把返鄉青年、致富能人、“新農人”、大學生村官等人才納入治理體系中，廣泛聽取各方意見，形成輻射效應，激發鄉村建設各主體的積極性與創造活力，創新發展思維方式，有效整合生產要素、爭取稀缺要素、流轉閑置要素，達到效益的最大化，以此帶動廣大農民發展致富。

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1004-700X（2017）05-0015-04

（作者單位：海南大學）