構建核心機制，實現重大行政決策程序法治化

◎管志利

構建核心機制，實現重大行政決策程序法治化

◎管志利

由國務院法制辦正在起草的 “重大行政決策程序暫行條例”，標志著我國政府在行政決策法治化進程中邁出了重要一步。重大行政決策程序的法治化既是努力為改革發展穩定大局做好法治服務和保障，又是建設法治政府、創新政府、廉潔政府和服務政府的迫切要求，既是發展社會主義市場經濟的客觀要求，也是貫徹落實群眾路線與構建和諧社會的客觀需要。

一、什么是重大行政決策

從行政法學的意義上來說，行政決策是指做出抽象行政行為和具體行政行為的決定。但對于重大行政決策，則被認為是個不確定的法律概念，其界定標準的非單一性使得現實中難以對其作出明確而具體的界定。比如“突發事件的處理”被不同地方或納入或剔除重大行政決策范圍，體現出重大行政決策的概念外延的模糊性；部分地方通過例舉排斥的方式，以某決策事項是否已被立法規范來確定是否把其納入重大行政決策程序規定，這顯示出重大行政決策概念內涵的不確定性。雖則如此，但筆者以為， “重大行政決策”仍可依據 “全局性 （基礎性、戰略性、根本性范疇）、人民性（關系到人民群眾根本利益）、高成本性 （投入的資金成本巨大）、不可逆性（影響的長期性和永久性）”等幾個主要標準，同時結合本地區情況，來界定哪些事項應屬于重大行政決策范疇。

行政決策要程序化，行政決策程序要法治化，這是社會經濟發展的必然要求。2010年 《國務院關于加強法治政府建設的意見》，將 “依法決策”目標明確為 “推進行政決策法治化”，并明確把 “公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”作為重大決策的 “必經程序”；2014年十八屆四中全會公報強調 “健全依法決策機制”，并把上述五要素上升為重大行政決策的 “法定程序”；2015年12月，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要 （2015—2020年）》，把 “推進行政決策科學化、民主化、法治化”列為主要任務之一，要求實現 “行政決策程序正當，推進決策法定程序嚴格落實”這一重要目標；2016年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發 《關于全面推進政務公開工作的意見》，提出 “推進決策公開”，要 “把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。 《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》也強調“黨的各級組織和領導干部必須自覺按法定權限、規則和程序辦事”，要求 “黨委 （黨組）主要負責同志嚴格按程序決策、按規矩辦事”，通過按程序辦事實現民主集中和權力制約；等等。這一系列重要文件和黨內法規的出臺，標志著我國重大行政決策程序法治化進程逐步推進。

二、重大行政決策非程序化的突出表現及其后果

（一）公眾參與制度的落實度不高。第一，制度執行力與程序正當性頻遭質疑。很多地市都把 “公眾參與”寫進了地方立法和地方規范性文件，但在實施中卻明顯違背立法原則和立法精神。如某市在實施機動車限購政策時，從政策發布到實施的相隔時間僅為20分鐘，與該市 《道路交通安全管理條例》關于 “公告征求意見時間不得少于30日”的規定相違背，被老百姓斥為 “粗暴”、 “失信”。重大行政決策在不聽取公眾意見的前提下倉促出臺，勢必損害廣大民眾的合法權益進而引發對其程序正當性的質疑。第二，信息公開程度與公眾參與的實效性不足。信息公開是公眾參與重大項目行政決策的前提，某市焚燒發電廠項目遭到業主激烈反對的重要原因之一，就是項目信息的公示方式和信息的選擇性公示得不到群眾的認可；經各方博弈后召開的聽證會，又存在諸如 “拒絕提供環評報告簡本和公眾調查問卷”等程序問題。限購政策和垃圾焚燒廠建設選址這樣具有較強外部性的重大項目決策，決策者不與各個利益相關方進行深度協商， “聽證會”成為形式，其帶來的后果就是嚴重削弱政府公信力，從而使決策者身陷 “塔西佗陷阱”。

（二）專家論證制度的有效性不高。一般來說，參與重大行政決策的論證專家，必須是決策所涉及的學科領域公認的專家，具有專業的權威性，他應該接受過專業的學術訓練，并具有勤勉、公正的學術品格和忠誠高尚的道德品格。目前專家參與決策論證仍存在不少問題：“以專家論證之名”踐行 “由領導論證之實”的“形式化論證”，如某市垃圾填埋項目論證，邀請市里各部門領導組成專家組進行所謂的專家論證；由于缺乏責任意識或為撈取政治資本和社會資本，甚至被利益集團捕獲，參與決策的專家異化為決策者代言人的 “表演式論證”；由于專家專業知識的局限性，專家立場的非絕對中立性，論證專家甚至對非專業領域進行 “跨界式論證”等等。這些問題均可能導致 “專家失靈”，再加上決策者難以對論證專家的所謂“最優方案”作出合理判斷，從而從各個方面削弱了專家論證制度的有效性。

（三）風險評估制度的合法性受限。2012年 《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見 （試行）的通知 》和2010年《關于全面加強法治政府建設的意見）這兩個中央層面的規范性文件的出臺，標志著我國風險評估制度的初步形成與確立。但依然存在著諸如 “評估主體的非中立性、評估范圍的欠明確性、評估效力的低層次性、信息公開的非透明性”等問題，從而影響到風險評估制度自身的合法性。

（四）合法性審查制度的客觀性不足。 “無法律則無行政。” 《全面推進依法行政實施綱要》首次提出 “重大行政決策在決策過程中要進行合法性論證”，十八屆四中全會將 “合法性審查”確定為行政決策法定程序的五大程序要素之一，但要推進重大行政決策的合法性審查，必須正視目前普遍存在的三種比較薄弱的合法性審查：受行政自制理念的指引將合法性審查交由政府法制辦而導致的 “自我裁判”；合法性審查機關由于面臨下級制衡上級的現實問題而導致的 “無權裁判”；合法性審查機關因機構缺陷、編制不足問題而導致的 “無法裁判”。這些問題都需要從制度上加以反思和解決。

（五）集體討論制度的形式化趨向。這里主要表現為行政決策中的權力任性行使，決策者的法治觀念與法治能力不強，在決策中搞 “一言堂、假聽證”，征詢意見流于形式， “座談會”淪為 “通報會”。一些強勢領導干部以集體決策之名，行獨裁專斷之實，表面上都遵循一定的法定程序，重大問題也按照 “集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則，實質是少數人說了算，名為集體負責、實際上無人負責。現代國家治理中的重大行政決策，必須實現目的合法性、過程合法性、結果合法性的有機統一，如此才能保障重大行政決策不在實施中變形走樣。

延伸閱讀：

“塔西佗陷阱”，即Tacitus Trap，得名于古羅馬時代的歷史學家塔西佗。通俗地講就是指當政府部門或某一組織失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。這個卓越的見解后來成為西方政治學里的定律之一 “塔西佗陷阱”。

2014年3月18日，在河南省蘭考縣委常委擴大會議上的講話中，在談論黨和政府與人民群眾的關系時，習近平總書記提到了 “塔西佗陷阱”。他說： “現在，脫離群眾的現象在某些方面比十年前、二十年前、三十年前更突出了。問題出在哪兒？不能不引起我們沉思！我看主要是一些黨員、干部宗旨意識淡薄了，對群眾的感情變化了，作風問題突出了。如果群眾觀點丟掉了，群眾立場站歪了，群眾路線走偏了，群眾眼里就沒有你。古羅馬歷史學家塔西佗提出了一個理論，說當公權力失去公信力時，無論發表什么言論、無論做什么事，社會都會給以負面評價。這就是 “塔西佗陷阱”。我們當然沒有走到這一步，但存在的問題也不謂不嚴重，必須下大氣力加以解決。如果真的到了那一天，就會危及黨執政基礎和執政地位。”——資料來源：新華網，百度百科

三、構建核心機制，實現重大行政決策程序法治化

完備而良好的法制體系是行政決策法治化的前提與基礎。實現重大行政決策程序法治化，關鍵要構建以下幾種機制。

1.完善公眾參與行政決策機制。公眾參與被置于行政決策程序的五要素之首，彰顯出構建和完善公眾參與行政決策機制所具有的重要社會價值，它既能匯集民眾智慧、尋求決策認同，又能協調多元主體利益，還能監督行政權的集中與濫用，更能起到增強公民的政治責任感和培育公民精神的作用。一方面，一般性的涉及群眾切身利益的重大行政決策事項，應當公開征求意見以推動公眾參與行政決策，可以在公示項目的前提下根據具體情況采取 “征求意見書、座談會、協商會、聽證會、論證會”等方式；與此同時，要從法律上明確重大行政規則的利益考量規則與程序，建立強制說明理由制度以彌補公眾參與的缺陷。另一方面，應急性的重大行政決策事項，則由于需要迅速有效地控制事態發展，在緊急行政過程通常需要采用一種簡易程序，這種被壓縮過的簡易程序，可能導致行政過程的開放性降低，公眾普遍參與也可能得不到很好的滿足，這需要進一步創新方式方法來加以補正。

2.構建行政決策協商民主機制。這可以從兩個方面來進行。一是創建用以固定概念外延的目錄制度，并以年度更新的方式建立一種可變的動態機制，這是構成行政決策協商的前提。二是借鑒創新協商制度形式。例如，對于公共預算和規劃決策，國外可以借鑒巴西的協商大會、加拿大的公民議會、北愛爾蘭的協商民意的公眾參與制度的精髓，國內可以參考浙江溫嶺的參與式預算改革、協商民主懇談會等制度化的協商民主機制，給予參與協商的代表專家平等的發言機會使之在公平公正的基礎上實現充分博弈，使決策方案趨向理性公正。

3.完善行政決策合法性審查機制。黨的十八屆四中全會 《決定》強調， “建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論”。第一，要解決審查什么的問題，適時兼顧實體審和程序審兩方面，既要關注是否超越和違反法定職權，又要關注是否符合和違背法定程序；第二，要解決由誰來審查的問題，既要適度增加內設合法性審查機構的編制人數，又要適當增強工作人員的素質和能力，還要著力建立一個常態化的、有專家和律師參加的法律顧問制度，保證法律顧問在合法性論證和提供決策依據方面發揮積極作用。

4.完善行政決策風險評估機制。行政決策風險評估貫穿行政決策的每一個環節，包括事先、事中和事后評估。第一，行政決策的事先評估主要是對公共財政、社會穩定和環境生態等方面的風險進行集中評估，以預估其是否具有可行性。 《法治政府建設實施綱要 （2015—2020年）》提到的 “文化教育、醫療衛生、資源開發、環境保護、公用事業等重大民生決策事項”，尤其需要進行事先評估，實施和完善重大決策社會穩定風險評估制度。第二，行政決策實施后的評估可以視為事中評估和事后評估，一般由決策機關自查自糾，或授權內部監督機關和第三方專業機構來完成，其目的是發現問題，解決問題，提高決策質量。

5.完善行政決策責任追究機制。十八屆四中全會明確提出 “建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”，對決策嚴重失誤、久拖不決造成重大損失、惡劣影響的行政領導和相關責任人追求其法律責任。我國重大行政決策責任追究制度是一個漸進的長期的和不斷摸索創新的過程，追責實踐體現出 “從權力化運動化追究走向制度化規范化追究、從決策過錯追究走向過錯無為追究、從行政系統內部同體追究走向系統外部異體追究、從消極被動選擇性追究走向積極主動全程性追究”的積極發展態勢。當然，改進和完善重大行政決策責任追究制度，其最終目的是為了建立健全決策權、執行權、監督權相統一的權力運行機制。

（管志利，中共廣西來賓市委黨校公共管理教研室副教授、副主任/責編 劉玉霞）