我國“僵尸企業”的形成與治理

◎盛 壘

我國“僵尸企業”的形成與治理

◎盛 壘

“僵尸企業”現象是經濟低效運行的突出體現，是我國經濟模式發展到一定階段的必然產物，蘊含著嚴重的經濟以及社會風險，業已成為制約我國經濟提質增效的重要因素之一。近年來，國家屢屢 “重拳”調控和清理以“僵尸企業”為重點的低效無效產能，但事實上鮮有負債累累的 “僵尸企業”真正退出市場。相反，我國 “僵尸企業”的總量規模仍在不斷擴大，并呈現出由國企向民企、由傳統行業向新興行業蔓延的趨勢。從全局和長遠來看， “僵尸企業”的大量存在梗阻了資源要素的優化再配置和社會再生產，必然導致產業組織惡化、金融風險加劇、資源浪費嚴重等系列問題，已構成我國經濟結構優化和產業轉型升級的重要障礙。加快破除沉疴日深的 “僵尸企業”痼疾，既是清理無效低效供給的必經歷程，也是推動經濟增長新動力形成的內在需要。

一、我國 “僵尸企業”現象的基本特點

“僵尸企業”主要指那些已喪失自我修復能力和自我發展能力本應退出市場，但由于政府補貼、銀行續貸等非市場因素而得以生存的企業。從總量規模、行業分布、區域差異以及企業所有權性質等來看，目前我國 “僵尸企業”現象呈現出如下幾個基本特點。

1.“僵尸企業”的總量規模長期居高不下。根據中國人民大學國家發展與戰略研究院 （2016）發布的全國首份 《中國僵尸企業研究報告》，2000年中國工業部門的 “僵尸企業”比例高達27%，此后呈下降趨勢，并在2004年之后保持穩定。2005—2013年我國規模以上工業企業中的 “僵尸企業”占比約為7.51%。但值得注意的是，2012年以后，我國 “僵尸企業”的數量和占比開始出現大幅回升。2013年，中國工業企業中的 “僵尸企業”數量多達27000家，占全部規模以上工業企業的8%左右。由此來看，雖然近年來中國面臨的 “僵尸企業”問題已有所緩解，但無論絕對數量還是相對規模一直處于高位運行狀態。

2.產能過剩行業成為 “僵尸企業”重災區。從行業分布來看，我國的 “僵尸企業”主要集中在一些產能過剩行業。而且，行業產能過剩越嚴重， “僵尸企業”占比也越高，說明產能過剩加劇催生 “僵尸企業”。據黃少卿、陳彥 （2017）的測算結果顯示，2015年我國所有上市公司中“僵尸企業”比例高于20%的7個行業分別為：鋼鐵 （58%）、采掘 （37%）、綜合 （33%）、農林牧漁 （29%）、有色金屬 （28%）、休閑服務（27%）和化工 （21%），其中鋼鐵、有色、化工等都屬于國家嚴厲管控的產能嚴重過剩、庫存嚴重積壓的行業。除過剩行業外，計算機、網絡服務、電子信息等新興領域也出現了不少 “僵尸企業”，雖然行業占比還不太高 （4%左右），但 “僵尸企業”現象由傳統行業向新興行業蔓延的勢頭值得引起高度警惕。

3.國有 “僵尸企業”的比例要遠高于民企。大量研究和事實均已表明，我國的 “僵尸企業”以國有企業居多，國有企業中潛藏著國內最大的“僵尸企業”群體。人大國發院課題組 （2016）的統計數據表明，2005—2013年，我國國有和集體企業中的 “僵尸企業”比例均值高達18%，要遠高于私營企業7%的水平。事實上，相對私營企業而言，國有企業確實更容易成為 “僵尸企業”。身處產能過剩行業的民營企業一旦遭遇連年虧損，一般很少有機構愿為其長期輸血，企業所有者會選擇將企業關停或轉讓。但是，國有企業卻可以繼續獲得銀行貸款或政府支持，因此能較長時間維持茍延殘喘，成為僵而不死、退而不出的 “僵尸企業”。

4.經濟落后地區 “僵尸企業”壓力也更大。從區域分布來看，我國的山東、廣東、江蘇、上海等經濟發達的沿海省份， “僵尸企業”的數量規模總體更大，這是因為這些東部沿海地區是國有企業改革的 “先行者”，由于當時政策不配套、改制不規范等歷史因素，導致出現了較多 “僵尸企業”遺留問題。但是，東部發達地區的企業基數較大，因此 “僵尸企業”的占比并不很高。事實上，廣東、江蘇、北京、上海、重慶等省市工業基礎好，轉型升級快，面臨的 “僵尸企業”壓力并不大。問題真正嚴重的是甘肅、貴州、青海等經濟欠發達的中西部省份以及國有企業較多的老工業、資源型省份，比如東北三省、河北、內蒙古、山西等等。這些省區的 “僵尸企業”數量雖少，但占比很高。而且，這些地區的經濟增長本就困難，經濟困難和 “僵尸企業”問題一旦形成惡性循環，勢必給 “僵尸企業”的清理帶來更大挑戰。

二、政府的過度干預是我國 “僵尸企業”形成的主要根源

“僵尸企業”的形成既是我國特定歷史環境下產生的經濟現象，亦是長期發展積累下的必然產物，其成因可謂錯綜復雜。這其中既有整個外部經濟形勢出現逆轉造成的沖擊，也有企業自身經營決策不當等微觀層面的原因，當然與國家宏觀經濟政策發生變化亦不無關聯。但追根朔源，政府的過度干預以及體制機制不完善等非市場因素，才是我國 “僵尸企業”得以形成和存在的根源和本質所在。

1.政府干預下的銀行信貸支持導致 “僵尸企業”淘而不汰。銀行信貸是企業的主要資金來源，“僵尸企業”的吸血性首先就體現在對銀行信貸支持的高度依賴。對銀行來說，一旦終止給 “僵尸企業”放貸，之前的貸款將難以收回，造成壞賬增加、利潤降低甚至虧損，因此銀行仍會選擇給 “僵尸企業”繼續放貸。但是，中國的銀行大都屬于國有并處于壟斷或半壟斷狀態，基本上不會由于市場淘汰機制而陷于破產，這就決定了中國的銀行不會像許多西方國家的銀行那樣面臨破產危機以及為化解該危機而產生的對 “僵尸企業”貸款的動機。那么，中國的銀行究竟為何要救助“僵尸企業”呢？

眾所周知，中國的銀行業主要為國有并受到政府部門的嚴格監管，政府擁有任命國有商業銀行高層管理人員的權力，這就為政府干預銀行的信貸決策提供了產權基礎和組織保證。自1998年以來，中國銀行體系開始推行垂直化改革，各大國有銀行成為獨立法人，其分支機構與地方政府不再是隸屬關系，信貸審批權也被收回，使得地方政府難以直接控制國有銀行地方分行的信貸資金配置。然而，全國各地城市商業銀行遍地開花，為政府扶持當地企業提供了新的金融平臺。所以，地方政府依然有能力干預銀行對政府支持的企業或困難企業持續放貸或低息放貸。研究表明，盡管這種貸款常常是低效的，但地方政府的治理特征及晉升壓力對轄內城市商業銀行的信貸投放產生顯著影響。在這樣的制度背景下，銀行貸款給有政治關聯的企業，是因為擁有政府的 “關系”做軟性擔保。正是由于存在政府對銀行基于產權權利和行政權力的軟硬干預，銀行在平衡風險收益和屈從政府的壓力下對相關企業，特別是大型國有企業提供更多低成本、長期限的貸款。如果沒有政府對企業過度的直接支持以及強制銀行對企業過度的間接支持，“僵尸企業”將很難從追求自身利益最大化的銀行取得持續廉價的資金。也就是說，銀行源源不斷的信貸扶持是導致 “僵尸企業”淘而不汰的罪魁禍首，而中國銀行業救助 “僵尸企業”在很大程度上則是源于政府干預。

2.“父愛主義”式的政府補助扶持造成 “僵尸企業”盛行不衰。“僵尸企業”的吸血性不僅在于銀行救助，更在于政府補助。在發展本地經濟、提高財政收入、維護社會穩定、提高就業率、實現晉升等目標驅動下，中國的各級地方政府都有著強烈的動機干預轄內企業的經營活動，使其不至于破產倒閉或退市。大型企業尤其是上市公司對于社會穩定和保證就業十分重要，對當地財政收入以及地方形象等也具有重要影響。如果企業破產倒閉或退市，會給地方政府造成很大經濟社會壓力，也對任職官員的政績評價造成負面影響，甚至危及任職官員的政治聲譽和職務晉升。因此，地方官員會動用一切政策手段來支持當地企業的發展，并傾向于將各種可利用的資源投向對當地經濟增長貢獻大的行業和企業。從干預的手段和方式看，除了通過運用產權權利和行政權力強制銀行對“僵尸企業”給予信貸支持外，地方政府對一些瀕臨破產倒閉的企業往往存在著 “父愛主義”式的直接補助和政策優惠，并更多地體現了“保護弱者”的特點。在補助對象的篩選和補助程度的決定上，地方政府往往更多地向國有企業特別是大型國企傾斜，且傾向于救窮行為，而對非國有企業則傾向于救急行為，非國有企業通過建立政治關聯也能獲得更多的政府直接補助和政策優惠。因此，政府直接補助和政策優惠除了成為地方政府贏取 “晉升錦標賽”勝利的工具，并可能會誘發企業的過度購買行為和盈余操縱行為外，還將導致企業對政府的嚴重依賴。

事實上，盡管效果并不理想，但政府直接補助和政策優惠在國內企業中的確廣泛存在，政府為了鼓勵企業科技創新、轉型升級、技術改造、職工就業安置及節能減排等，會千方百計為其提供各類直接補助和政策優惠。由于政府直接補助和政策優惠明目繁多且缺乏明確的約束機制，依靠與政府的政治關聯爭取到的大量政府直接補助和政策優惠，則成為了那些面臨退市的虧損企業迅速實現扭虧最為直接有效的方式。而這種救助式補助也確確實實在維持著 “僵尸企業”的存續狀態。因此，從我國 “僵尸企業”的形成看，地方政府對市場和企業的不當干預導致的低進入壁壘、高退出壁壘及企業成本外部化、風險外部化、預算軟約束是中國產能過剩的成因，大批本應被市場淘汰的企業在政府干預下繼續運營，成為 “僵尸企業”。

總而言之，政府干預下的銀行救助及政府補助和政策優惠對于我國 “僵尸企業”現象的形成難辭其咎。銀行對 “僵尸企業”的救助僅僅只是政府干預下的一個結果，政府對銀行和企業的過度干預才是我國 “僵尸企業”形成的真正根源。另外，市場出清機制和企業退出機制不健全，也是導致 “僵尸企業”大量存在、難以退出的重要因素。

三、治理 “僵尸企業”重在改革體制機制

“僵尸企業”是我國經濟發展的 “痛點”，雖占據了大量信貸及生產資源，卻難以創造有效供給，導致資源錯配，拖累經濟效率。同時， “僵尸企業”群體的存在擠占了優質企業的成長空間，扭曲正常的市場競爭秩序，并抑制了 “創造性破壞”機制作用的發揮。我國的“僵尸企業”現象誠然有經濟周期性轉換方面的原因，但更多是源于體制機制層面的因素。因此，要從根本上化解和治理我國 “僵尸企業”問題，就必須從體制機制改革入手，不可將 “僵尸企業”的大規模出現完全歸咎于宏觀經濟下行。

1.減少政府的不當干預。既不要利用行政力量去推動企業兼并重組，也不要給轄內企業施加超出其負擔能力的就業壓力和財稅壓力，更不要給缺乏效率、生存無望的 “僵尸企業”提供各種形式的補貼和救助，而應盡量由市場機制決定其破產、重組還是存續，以及存續企業轉型、改革的方向。這一方面要減少GDP在地方政府績效考核中的比重，從根本上消除政府干預企業和經濟的內在沖動。同時，地方政府也應改革思路，從 “保崗位”轉向 “保民生”，退出對經濟領域的直接干預，加大社會保障力度，中央政府要適度增加對地方政府的轉移支付。另一方面，政府要審慎使用產業政策，糾正不恰當的財政補貼等市場扭曲行為，實現從選擇性產業政策向對所有企業一視同仁的功能性產業政策轉變。但需指出的是，強調減少政府干預并不是忽視政府的作用。相反，中國 “僵尸企業”的清理處置必然需要政府行政力量的介入，特別是銀行在政府壓力下對“僵尸企業”提供的政策性貸款很難僅依靠市場力量得以妥善解決。因此，在治理和處置“僵尸企業”過程中，政府和市場應各負其責，而政府的一項重要職責就是為讓市場發揮作用創造條件。

2.硬化銀行預算軟約束。金融監管寬松縱容銀行從事 “僵尸借貸”是 “僵尸企業”大量存在的政策推手，銀行的預算約束軟化是 “僵尸企業”產生的重要土壤。只有硬化銀行的預算軟約束，才能營造相對公平競爭的市場環境，提高市場配置資源的效率。一是要加強對銀行體系的監管，對銀行貸款的質量進行有力的監督。加快推動商業銀行不良資產顯性化，切斷對 “僵尸企業”的輸血機制。二是減少地方政府對轄區內銀行的行政干預，通過制定相關的法律法規，確保銀行體系的相對獨立性。第三，在宏觀調控過程中，中央和地方政府要減少施加給銀行的保增長壓力，共同提高銀行的防范風險能力和預算約束硬化。

3.加快完善市場退出機制。完善的市場退出機制是 “僵尸企業”有效出清的重要保障條件，同時也是一整套防范 “僵尸企業”再次大規模產生的預防措施。構建 “防止再發生”和實現企業順暢退出的體制機制環境，一要完善市場化破產機制，依法依規處置 “僵尸企業”。完善《企業破產法》，制訂相應的實施細則，形成規范快捷的市場破產淘汰退出機制，使 “僵尸企業”的破產、兼并、重組有法可依，也讓企業形成穩定預期，打消僥幸心理。制定以外部性要求為主的各類行業和企業標準，包括技術、環保、安全、能效、質量標準等，尤其是環保、能效、安全這三個外部性效應明顯的標準應成為依規淘汰落后和 “僵尸”的主要手段。另外，為及時處置 “僵尸企業”，可借鑒美國的做法，成立專門的破產法庭，集中審理企業破產重整案件，簡化司法流程，降低司法處置成本。二是學習日本在處置 “僵尸企業”時的經驗，把預防失業和促進再就業作為重要目標，妥善安置失業員工，完善社會保障機制，實現 “僵尸企業”重整和破產清算退出的 “軟著陸”和“無震蕩”目標。

（盛壘，上海社科院世界經濟研究所副研究員。本文為國家社科基金青年項目 “‘僵尸企業’的形成機理、退出障礙及路徑優化研究”＜16CJY039＞階段性成果/責編 張棟）