國際海底管理局適應性管理辦法的推行及中國的應對

薛桂芳，徐向欣

(1.上海交通大學極地與深海戰略發展研究中心，上海 200030；2.德國基爾大學國際法研究所，石勒蘇益格-荷爾斯泰因 基爾 24098)

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國際海底管理局適應性管理辦法的推行及中國的應對

薛桂芳1，徐向欣2

(1.上海交通大學極地與深海戰略發展研究中心，上海 200030；2.德國基爾大學國際法研究所，石勒蘇益格-荷爾斯泰因 基爾 24098)

適應性管理辦法是國際海底管理局規章中新近興起，有助于國際海底管理局在深海資源勘探和開發過程中進行“魯棒式”決策的重要管理方式。此種環境管理辦法的重要表征就是“改變”，這種表征背后則意味著為承包者增加不可預測的風險和負擔。中國是國際海底活動的重要參與者，無論作為合同承包者還是擔保國，適應性管理辦法是否推行以及如何推行將對中國產生切實而深遠的影響，應對不當將可能使中國在國際海底區域的活動中處于被動地位，甚至承受不可估量的經濟損失。鑒于此，從適應性管理辦法的內涵和外延著手，分析國際海底管理局可能推行適應性管理辦法的五種方式，最后提出中國相應的應對方案，使中國能夠在深海規則的制定過程中主動參與，成為深海國際規則制定的引領者，拓展深海這塊全球治理的“新疆域”。

適應性管理辦法；“魯棒式”決策；國際海底管理局；國際海底區域

隨著國際社會對全球治理重視程度的提升*近年來，全球治理在政治、經濟、金融等傳統領域之外，逐漸萌生了四個突出的新領域，即海洋、極地、太空和網絡——這四個新領域合稱全球治理的四大“新疆域”。這四大“新疆域”面臨的一個重要問題就是缺乏公認的國際規則。中共中央政治局9月27日下午就二十國集團領導人峰會和全球治理體系變革進行第三十五次集體學習。中共中央總書記習近平在主持學習時強調，(我們要)積極參與制定海洋、極地、網絡、外空、核安全、反腐敗、氣候變化等新興領域治理規則，推動改革全球治理體系中不公正不合理的安排。另外，習總書記還強調，加強全球治理、推動全球治理體系變革是大勢所趨。我們要抓住機遇、順勢而為，推動國際秩序朝著更加公正合理的方向發展。，國際社會正在加快推進深海領域國際規則的制定*2016年有6份多金屬結核勘探合同過期。這些合同方是：國際海洋金屬聯合組織，海洋地質作業南方生產協會，大韓民國政府，中國大洋礦產資源研究開發協會，深海資源開發有限公司，法國海洋開發研究所。截至2015年12月16日，上述每個承包者都已申請將合同延期5年，該申請在2016年7月第二十二屆會議上審議通過。，許多新的情況和問題也隨之出現。為應對此種情況，國際海底管理局(簡稱海管局)的規章制定正在快速推進，海管局的《開發規章》也在緊密籌備之中*鑒于《開發規章》的復雜性，海管局決定以“分單元”的形式進行立法，暫時分為三個單元：《開發規章》(草案)、《環境規章》和《監管規章》。《開發規章》(草案)已于2016年7月公開收集利益相關者的反饋意見，而《環境規章》(草案)于2017年1月完成并提交法技委審議。。在此過程中，許多新的概念和理念不斷涌現。適應性管理辦法就是其中的典型代表。這一概念在2011年海管局《克拉里昂-克利珀頓區環境管理計劃》中首次出現，此后在《開發規章》的制定過程中被不斷強化。2015年被海管局定為7個優先處理事項之一*參見ISBA/21/C/16，附件三。。但在2016年海管局法律與技術委員會(簡稱法技委)主席報告中又闡明這一管理方法是否使用需要進一步考證*參見ISBA/22/C/17，附件二。。中國既是參與深海資源勘探開發活動的大國，又是全球治理的積極參與者，海管局規章中的每一個變化都會對中國產生切實而深遠的影響。海管局對適應性管理辦法先大力推崇后又審慎使用的態度，警示中國對這一概念應當進行仔細推敲和思考，以便在將來的深海資源勘探、開發及規則制定過程中積極參與深海“新疆域”的治理，成為未來制定深海規則的引領者。

一、適應性管理辦法介紹

適應性管理辦法正式提出于20世紀70年代，是一種針對自然資源的管理方式，目前已經在淡水、林業、漁業等領域率先使用。[1]作為一種結構性的管理過程，適應性管理辦法通常在人類對某種活動的知識儲備不足而無法確定此種活動對環境的影響，但此不確定性又不足以阻止該活動發生的情況下，一種邊做、邊學、邊調整改進的靈活管理及決策方式。[2]適應性管理辦法的過程十分明確，首先界定需要解決的問題，然后確定需要達成的目標，在此基礎上形成一套評價標準，然后預估結果、權衡利弊，最后作出決定。此時，整個決策過程完畢，進入到執行階段。在對決定的方案進行執行的過程中，要進行監督和監測，對比分析實際結果與預期結果的差距，據此進行方案調整，以求能解決最初的問題，達成目標。這既是執行的過程，也是學習的過程，在這個過程中可能發現新的問題，為解決新出現的問題，又要進入下一個循環，如此循環往復，不斷改進(具體過程參見圖1)。這種管理辦法被認為是在深海采礦活動對海洋環境影響高度不確定性的情況下可控性最強的管理方式。[3]

圖1 適應性管理辦法流程

適應性管理辦法可分為主動型適應性管理和被動型適應性管理。無論主動型還是被動型都是以學習為主的管理辦法。區分二者的關鍵在于如何認知和對待開采資源活動所產生的環境影響的“不確定性”。正如字面意思一樣，主動型適應性管理是通過主動干預的方式來減少和降低“不確定性”，例如小規模試驗性開采，即通過主動開采試驗來觀察在實際開采過程中究竟會遇到哪些問題，開采活動對環境究竟會產生多大程度的影響；而被動型適應性管理關注資源本身，在開發資源的過程中被動地汲取有用的經驗，運用這些經驗來做出決策，降低“不確定性”，[4]例如，在《開發規章框架草案》中開采區的面積和位置的部分，就曾提議適用適應性管理辦法*參見海管局《開發規章框架草案》，第15頁。，在實踐過程中不斷調整相關數值，此處的適應性管理辦法就屬于被動型。無論是主動型還是被動型適應性管理，其實質都是在操作和執行的過程中不斷發現問題，解決問題，其重點在于“學習”，隱含的特點是“改變”。原有的方案在執行過程中發現不足，必須進行調整和改變才能找到解決問題的方案。

在深海采礦領域*筆者所指深海采礦，是指在國家管轄權以外的國際海底區域進行的礦產資源勘探及開發活動。，人類對國際海底區域的情況了解不足，這一區域也被認為是人類認知最少的區域之一。盡管許多國家對“區域”及“區域”的資源進行了不同程度的研究，掌握了可觀的資料和信息，但關于深海采礦活動對海洋環境影響方面資料的掌握仍相當有限。尤其在深海資源開發活動對海洋環境造成較大擾動和影響的情況下，這種邊做邊學邊改進的管理方式，無疑對保護海洋環境十分有利。但這一管理方式對擔保國和承包者來說卻相對不利，海管局規章政策的任何變動都可能影響深海采礦活動的整體計劃，在后勘探階段，政策的變化使得承包者無法得到準確的可行性研究結果，也無法準確估算成本支出(CAPEX)和操作費用(OPEX)，阻滯承包者由勘探階段進入到開發階段的節奏。在開發階段，這意味著承包者可能需要承擔因突然增加的義務而必須增加投資等不可預估的風險，對承包者的收益有直接影響。

二、海管局可能推行適應性管理辦法的途徑

從目前的情況看，適應性管理辦法是目前降低深海采礦活動對環境影響及其他風險的最佳辦法之一。深海采礦活動中可能適用適應性管理辦法的領域包括：開采許可的授予、開采區的面積和位置、最佳環境做法、關閉計劃、開采試驗計劃以及有關海洋環境保護和保全的其他方面*基于國際海底管理局《開發規章框架草案》總結。。盡管如此，海管局實施此種管理方式并不能隨心所欲，而是必須遵從一定的程序。從現有的1982年《聯合國海洋法公約》(簡稱《公約》)、《關于執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉第十一部分協定》(簡稱《執行協定》)和海管局規章的規定來看，海管局有可能通過以下五種途徑實行適應性管理辦法。

1.修改海管局規章

根據《公約》規定，海管局有權在《公約》框架下制定規則、規章和程序以執行和發展《公約》第十一部分形成的國際海底制度*參見《公約》第82條，第137(2)條，第145條，第160(2)(f)條，第160(2)(o)條，第209條，附件三第17(1)條。。海管局利用此種立法權不斷致力于發展一部《采礦守則》(MiningCode)來指導一切“區域”內的探礦、勘探和開發活動。到目前為止，海管局已經分別針對多金屬結核、多金屬硫化物和富鈷結殼出臺了三部有關探礦和勘探的規章*三部探礦和勘探規章分別為2000年、2010年和2012年通過的《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》(簡稱《多金屬結核規章》)、《“區域”內多金屬硫化物探礦和勘探規章》(簡稱《多金屬硫化物規章》)和《“區域”內富鈷鐵錳結殼探礦和勘探規章》)(簡稱《富鈷結殼規章》)。后文若對以上的三部規章作為一個整體提及時，簡稱為三部探礦和勘探規章。。有關開發的規章正在制定中。《公約》規定，這些規則、規章和程序應根據需要隨時重新審查*參見《公約》第209(1)條。。當情勢發生變更，對海管局規章進行修改是推行適應性管理辦法最直接的方式。2013年，第19屆海管局會議通過了《多金屬結核規章》的修正案。2014年，海管局大會對《多金屬結核規章》第21條“法律和技術委員會的審議”以及三部探礦和勘探規章中的管理費問題都進行了修改*參見ISBA/19/A/9，ISBA/20/A/9，ISBA/20/A/10。。

這些修改后的規章無疑可以約束將來的承包者，然而問題是，修改后的規章能否自動適用于已經簽訂的合同?中國目前在“區域”已經成功申請了四塊勘探區，中國五礦集團申請的勘探區尚未簽訂合同，中國大洋協會的三塊勘探區域分別于2001年、2011年和2014年與海管局簽訂了合同*參見ISBA/22/C/5，附件一。，其中2001年簽訂的多金屬結核勘探合同和2011年簽訂的多金屬硫化物合同都簽訂于相應的條款修改之前。那么修訂后的條款是否自動適用于中國簽訂的這兩份合同呢？根據海管局探礦和勘探規章中的合同標準條款第24節規定，“如果已經發生或可能發生的情況使管理局或承包者認為將使本合同有失公允，或使本合同或《公約》第十一部分和《協定》所訂的目標無法或不可能實現，雙方應進行談判，對合同做出相應的修改。承包者和管理局也可以協議修改本合同，以便執行海管局在本合同生效以后通過的任何規則、規章和程序。”由此可見，盡管《公約》規定，承包者應受海管局規章的約束*根據《公約》第137(2)條和第153條，海管局規章對海管局、承包者以及會員國都具有強制約束力。，但雙方的權利義務關系仍以合同為主要依據。而海管局規章的修改不能自動適用于之前簽訂的合同，如果想要將修改后的規章約束之前的承包者，雙方需要進行談判協商，書面同意后方可生效*參見《公約》附件三第19條；三部探礦和勘探規章，附件四，勘探合同標準條款，第24.3節。。

2.修改合同的標準條款

既然合同是海管局和承包者權利義務關系的重要依據，那么是否可以通過修改合同的標準條款來推行適應性管理辦法呢？答案非常明顯，合同的標準條款作為海管局規章的附件部分，性質上也屬于規章的一部分，其修改程序也等同于規章的修改。待將來適應性管理辦法被海管局正式確認后，也許會作為原則性表述出現在規章或合同的標準條款中。但關于這一管理方式的具體推行，即某一具體問題的改變，仍要遵循合同雙方協商一致的原則。例如，2013年海管局大會決定承包者每年為其每一份合同向管理局支付固定管理費47 000美元，用于支付合同的管理和監督費用以及年度報告的審閱費用，并將這一部分內容增加到三部探礦和勘探規章的合同標準條款中，并敦促秘書長盡快與相應的合同承包者協商談判，確定該部分內容*參見ISBA/19/A/12*。。大會的決定于通過之日(2013年7月25日)立即生效。這意味著，該日之后提交的勘探工作計劃核準申請所訂立的合同，將自動適用修改過的標準條款。對于該日之前已經生效的合同，大會請秘書長與每個承包者進行協商，截至2016年7月，歷時三年協商，其中有13份合同已接受增加的條款，但法國海洋開發研究所仍無任何答復。此外，理事會在2014年7月第20屆會議上核準的7份申請中有4份是在2013年7月25日之前提交的，其中，俄羅斯聯邦自然資源和環境部及新加坡大洋礦產有限公司已同意將新標準條款納入各自的合同，與英國海底資源有限公司和印度政府關于此事的協商仍在進行之中*參見ISBA/22/LTC/5。。

無論是海管局規章的修改還是標準合同條款的修改，對修改之前簽訂合同的承包者并無強制約束力，需要海管局和承包者協商一致后承包者接受方可。在協商過程中，承包者則可對條款提出意見，爭取權益。

3.法技委的建議

《采礦守則》中除了海管局簽發的有關勘探、開發的規章外，還包括法技委的建議。法技委隸屬于理事會，最初由15名委員組成，2016年增加到30名*《公約》第163(2)條規定，法技委由理事會根據締約國提名選出十五名委員組成。因此，第一屆法技委由十五名委員組成。該條又規定，理事會有權增加法技委的委員人數。隨著法技委工作量的日益增加，法技委委員人數也在增加。2016年海管局理事會決定將法技委委員增加到30人。同時，理事會請秘書長同法技委協商，于2016年12月31日之前提交一份報告，供理事會在海管局第二十三屆會議上審議，這份報告中應包括法技委的規模及選舉機制，詳見ISBA/22/C/29。。法技委委員由成員國提名，經理事會選舉，他們的專業領域包括礦物資源的勘探和開發及加工、海洋學、海洋環境的保護，或關于海洋采礦的經濟或法律問題等。法技委針對海管局規章的制定、環境保護、是否核準甚至停止“區域”內活動的工作計劃等事項向理事會提出建議*參見《公約》第165條。。法技委的建議類似于技術性或行政性的實施細則，幫助指導承包者，執行管理局的規則、規章和程序。這類建議的特點是靈活，針對現實情況隨時可以調整或制定新的建議，且不需要合同雙方同意，由法技委單方面即可制定。他們不僅適用于將來的承包者，對已經簽訂合同的承包者同樣適用。由此可見，法技委的建議也是實行適應性管理辦法的合適途徑。

但是，法技委建議也存在一些局限。例如，它們只能針對個別問題進行小范圍的調整，無法進行大范圍或結構性的調整。另外，法技委的建議對承包者不具有強制約束力。即便如此，這并不能弱化法技委建議的影響力,相反,法技委的建議必須引起中國的高度重視,因為法技委不僅是細化海管局規章的機構，更是核準“區域”內活動的工作計劃及批準延期的決策機構，甚至，在某些情況下，它可以建議停止或調整作業命令或不準承包者開發某些區域*參見《公約》第165(2)(k)條。。也就是說,如果承包者沒有按照法技委的建議去執行，那么在其向海管局申請新的勘探及開發區域或對已有勘探、開發區域申請延期都將可能受到影響。因此，法技委的建議是推行適應性管理辦法的上佳途徑，也是對中國影響非常大的方式，應引起中國的高度重視。

4.完善區域環境管理計劃

《公約》規定，締約國有保護和保全海洋環境的義務。這項義務包括：防止、減少和控制任何來源的海洋環境污染，監測污染的風險或影響，評估其管轄或控制下可能對海洋環境造成大量污染或重大和有害變化的活動的潛在影響。海管局代表《公約》締約國負責管理“區域”內的礦物資源。作為海管局責任的一部分，管理局負責采取必要措施，以確保有效保護海洋環境，使其免受這類活動可能產生的有害影響。在此背景下，海管局于2011年出臺了《克拉里昂-克利珀頓區環境管理計劃》，目的是在促進采礦作業的同時，盡可能減少海底采礦活動的影響，保全和養護克拉里昂-克利珀頓區的海洋生物多樣性及生態系統結構和功能。本計劃在克拉里昂-克利珀頓區內劃出九塊環境特受關注區*在2016年針對《克拉里昂-克利珀頓區環境管理計劃》的審查中提議增加至11塊，參見ISBA/22/LTC/12，第26段。，在此區域內禁止進行任何深海資源勘探和開發的活動*而“環境特受關注區”最初的名稱是“保全參照區”，但后來法技委覺得跟勘探規章中的術語“影響參照區”和“保全參照區”產生了混淆，所以后來用了“環境特受關注區”。他們的區別是，“環境特受關注區”是存在于整個大區域內(克拉里昂-克利珀頓區)之內的概念，而且目前在勘探階段就已經劃定，“影響參照區”和“保全參照區”應該是承包者在自己的勘探/開發區域內劃定，而且是在承包者開發階段產生的義務。海管局的三部探礦和勘探規章要求各承包者在開發階段留出保全參照區，專門用于測量開發活動對環境的影響。相比之下，本提議的養護目標是在區域一級保護環境。。而這種環境管理方式也有可能推廣到其他區域，甚至是全球性倡議和新立法*參見ISBA/17/LTC/7，第34段。。

目前，此種環境管理計劃的法律地位尚不明確，它是否會為承包者和擔保國帶來新的法律責任和義務，也不得而知。此外，海管局理事會現階段是否打算規定此類區域永久不得進行開發也仍是未知之數。但在《開發規章框架草案》中適應性管理辦法的部分曾提及，關于環境管理計劃的期限應適用適應性管理辦法；另外，承包者還應承擔環境管理計劃下的定期報告的義務*參見國際海底管理局《開發規章框架草案》，第31頁。。盡管《開發規章框架草案》中的這部分內容并未包含在目前公布的《開發規章》(草案)中，但并不表示，這部分內容可以被忽略。2016年的法技委主席報告中曾指出：“委員會注意到制定全面監管框架具有挑戰性，并認為管理局目前采取的‘分單元’辦法是解決這一問題的最佳辦法。然而,委員會重申不能分別商定監管制度的任何單項內容或組合內容，而應總體商定全部內容*參見ISBA/22/C/17，第38段。。”也就是說《開發規章》(草案)只是開發規章中的一個單元，《開發規章》中其他單元仍有可能包含和細化這一內容。因此，環境管理計劃如若繼續發展和推行，上述問題將會進一步明確。此過程也是推行適應性管理辦法的有效途徑，中國需要對海管局《開發規章》和環境管理計劃的發展密切關注。

5.勘探開發工作計劃執行情況的定期審查

根據海管局探礦和勘探規章規定，每項“區域”內勘探工作計劃合同的期限為15年，申請者在提交工作計劃申請時，需要提供關于提議的勘探方案的一般說明和時間表，包括未來五年的活動方案和該活動方案的預期年度支出表*參見《多金屬結核規章》第18條(a)款和(f)款；《多金屬硫化物規章》第20條第1(a)款和(f)款。。慮及勘探屬于動態性工作，申請者難以具體說明整個15年期間的預期活動和支出，因此，海管局探礦和勘探規章提供了一個機制，承包者和秘書長每隔五年共同對勘探工作計劃的執行情況進行定期審查,承包者應根據審查結果說明下一個五年期的活動方案,對上一個活動方案作出必要的調整*參見《多金屬結核規章》第28條和《多金屬硫化物規章》第30條。。中國大洋協會簽訂的多金屬硫化物勘探合同的第一個五年期于2016年11月18日期滿，海管局秘書長聲明在2016年海管局會議后啟動對中國大洋協會硫化物合同的定期審查*參見ISBA/22/C/7，第5段。。根據現有的規定,定期審查對中國作為承包者的權利義務并沒有實質性的影響。但此處有兩點值得注意：第一，承包者提交的定期審查的材料雖交由秘書長審查并由秘書長進行回復，但秘書長是根據法技委的評論意見做出答復。也就是說，法技委仍是審查報告的審理主體。第二，在2016年3月啟動的對德國聯邦地球科學和自然資源研究所的多金屬結核勘探合同的審查中，秘書長要求他們在報告中附上根據法技委2015年發布的指導承包者進行此類報告的建議(ISBA/21/LTC/11)進行材料補充。由此再次印證了法技委以及其建議的重要性。

雖然依照目前的規定，這種定期審查并不可能實質增加承包者的責任或義務，但應注意在2015年的《開發規章框架草案》中提及在進行定期審查時應適用適應性管理辦法*參見國際海底管理局《開發規章框架草案》，第26頁。。在2016年發布的《開發規章》(草案)中更是對這一部分進行了細化：每隔五年(甚至更短)，秘書長和承包者應對工作計劃進行審查，并應根據可能發生的情況或經驗和知識的任何變化，由秘書長和承包者討論對工作計劃進行擬議修改*參見《開發規章》(草案)，第18條、第19條。。對于程序和細小的修改，承包者應書面通知海管局；而對于實質性修改，承包者需要得到海管局的書面批準*對于實質修改的具體規定，海管局將發布進一步指導方針。。這一規定已經事實上適用了適應性管理辦法，它提出根據現實情況的變化，對工作計劃進行程序或實質性修改。但在此處，草案文本也沒有使用過于強硬的表述，仍是秘書長與承包者討論(discuss)需要修改的內容，這樣的規定平衡了承包者的環境義務與權益，對承包者而言比較公平。

三、中國對適應性管理辦法的應對

中國對海管局規章中適應性管理辦法的應對可按實際情況分為實質性的應對方式和程序性的應對方式。實質性應對是指對適應性管理辦法內容方面的應對，而程序性應對則偏重具體通過哪些途徑對海管局的立法進行影響。

(一)實質性應對

目前適應性管理辦法的定義和內容都尚不明朗，仍在進一步的商討之中。適應性管理的核心內容在于“改變”，也就是“靈活性”。這種靈活性對中國而言，可謂是一柄雙刃劍，對中國來說既是挑戰，卻又存在一定機遇。挑戰在于，適應性管理的采納可能對承包者開發活動提出額外的標準和要求。作為一項商業活動，深海采礦必須保持一定的生產規模(繼而生產系統產能)才能保證基本利潤，但如前所述的主動式適應性管理可能要求在大規模生產前先采用小規模的試驗性生產來獲取相關參數和評價影響結果，這類原則和機制的過度使用無疑將極大地增加承包者的生產準備成本和周期，也可能導致一些商業時機的錯失。而機遇也非常明顯，適應性管理的采用有可能為開發工作計劃、環境管理與監測計劃的實施和改變提供更大程度的政策依據和支持，使承包者在根據對知識的增加、實踐的體驗調節和修改自己的相關計劃時具有更大的靈活度。適應性管理的采用也可能使管理局、法技委在制定和執行相關規章指南時保持較大的柔韌度和調節范圍，有利于承包者根據自身特點選擇和執行相關的規則和標準。

因此，對待適應性管理辦法，關鍵在于對“靈活度”的把握和掌控，應以不傷害承包者合同的穩定性為限。就這一點，《公約》第153條第6款提供了有力保障，“……合同應在規定期限內得到持續有效的保證。因此，除非按照附件三第十八和十九條的規定，不得修改、暫停或終止合同。”此外，三部勘探規章的合同標準條款也再次鞏固了其法律基礎。在適應性管理的具體操作過程中，必須有具體清晰的執行標準和條款，可執行和可達到的目標，這既有利于承包者的操作執行，也有利于避免海管局作為管理者的權利濫用。

(二)程序性應對

程序性應對又可分為直接的應對方式和間接的應對方式。對于規章及標準條款的修改以及勘探開發工作計劃執行情況的定期審查，中國可采取直接的應對方式，對于前者中國應行使法定權利，積極參與磋商，對于不能接受的條款提出保留意見；對于后者，中國需履行法定義務，充分審慎地準備報告。對于上述三種適應性管理辦法的推行方式，中國可直接應對，但卻較為被動。而對于新規章的制定、法技委的“建議”以及環境管理計劃，中國卻可以通過更為主動的方式積極參與，在文件的形成過程中充分表達中國的訴求，引導規則制定走向。為達到這一目標，在參與海管局規則制定方面，中國應做好全局戰略布局，戰略中至少應包含以下三個方面。

1.提高海管局研討會的參與度，優化參會人員構成

從海管局以往的經驗來看，新規章的制定、法技委的“建議”、環境管理計劃以及其他法律文件，基本都源于以海管局名義舉辦的各類研討會，以若干次專題研討會的成果為母本，經由法技委討論修改，部分法律文件還會公開收集利益相關者的反饋意見，最后正式推行。例如，目前海管局正在制定的《開發規章》中的付費機制部分就是數次研討會的結晶*截至目前的付費機制構成是基于幾次研討會的成果。2015年6月16日至17日在新加坡舉行的“區域”礦物開發——新加坡國立大學國際法研究中心和海管局聯合研討會提出了一個包括每年固定費用(annual flat fee)和權利金付費方式(royalty payment)的初始付費機制構想。2015年10月，以新加坡研討會成果為基礎，世界經濟論壇、海管局和RESOLVE邀請工業界、學術界、社會團體、政府機構以及國際組織在意大利貝拉吉奧舉行研討會，此次會議設計了深海采礦開發規章的基本框架。2016年5月，在意大利研討會的基礎上，在美國圣迭戈召開了第一次付費機制研討會，確定了付費機制的基本框架。2016年12月，海管局在英國倫敦舉行第二次付費機制研討會，此次會議對付費機制中的變量因素進行了討論，并對下一步工作進行了安排。第三次付費機制研討會預計在2017年5月召開，預計選址于某一發展中國家，具體時間地點待定。。對于規章修改前已簽訂的合同，中國仍有把握協商的機會，而對于規章出臺和修改之后的合同，中國只能遵從。既然在規章已成定局之后，中國已無力改變，那么，在規章出臺之前的籌備階段，即海管局的造法性研討會召開階段，應是中國對規章內容產生影響的重要階段。在這一階段，中國應積極參與，強化對中國有利的條款，努力摒除對中國不利的條款，影響規章草案的內容，從根本上解決問題。

同時，中國應高度重視參會人員的構成，因為參會人員的發言內容及其被接受度直接影響參會效果。除卻擔保國和承包者的代表，應注重獨立專家學者的作用。中國無論作為擔保國還是承包者都承擔了相應的國際責任和義務，任何發聲都需顧及中國的國家形象，因而相對受限。而專家學者的地位相對自由和獨立，尤其是那些在國際上擁有名望和聲譽的學者，他們的觀點和發言更容易被接受。因此，若中國可以出于戰術考量，合理化參與人員的構成，既可有效助力中國權益的爭取，又能達到參與新興領域國際規則制定的戰略目的。

2.注重海洋科學研究的投入及項目的宣傳與推廣

如果說對海管局研討會的積極參與以及完善參會人員構成是中國間接參與海管局立法和決策的前提，那么中國的海洋科學研究成果就是中國切實參與海管局立法和決策的決定性因素。在海管局研討會的討論過程中，一切有力的發言都以大量的科學研究成果為支撐。許多大型海洋科學研究項目的成果都成為了海管局造法性會議的討論母本，進而直接決定了研討會甚至是該法律制度的走向。例如，為籌備海管局《開發規章》中《環境規章》部分而召開的2016年5月澳大利亞環境研討會中，就采用了歐共體資助的項目MIDAS提供的法律術語作為《環境規章》術語部分的母本進行討論。[5]而2016年12月倫敦付費機制研討會中金融模型的相關術語也是由英國承包者提供母本，并有英國、比利時承包者代表負責進行后期完善。

因此，為了實質參與海管局的立法研討會，中國必須加強自身能力建設，做好海洋科學研究方面的準備，用翔實的數據和結果來影響國際立法的走向。不僅如此，中國還應注重相關項目的宣傳和推廣，增加國際認知和認可度，這將有助于中國對海管局相關立法的參與。

3.加強深海科技與法律的有效交流與合作

在注重海洋科學研究的同時，還應加強深海科技與法律的有效交流與互動。深海采礦是一個涉及了海洋地質、海洋化學、海洋生物、物理海洋、海洋工程、海洋經濟與法律等學科的綜合研究。在海管局的制度下，任何內容都以法律文件的形式得以確定，每一個法律條款都離不開海洋科技的支撐，每一個海洋科技條款的背后又都與法律責任和義務相關聯。因此，中國不能只注重海洋科技的投入，更應注重深海科技與法律的有效結合。若二者不能有效對接，將有可能出現巨大的科技投入無法轉換成國家權益的尷尬局面。這方面歐共體項目MIDAS的多學科協調與合作的模式值得中國借鑒和學習(參見圖2)。MIDAS項目共分為11個工作組。其中，工作組1-3負責找出深海采礦過程可能產生的環境影響的性質和范圍，根據工作組1-3的結果，由工作組4-6接手研究此種物理改變對生態系統將會產生怎樣的影響。前6組的結果將會用來指導發展工業實踐、工業標準。上述所用結果將會被工作組9進行研究并制定相關法律法規，此組的目的就是解決如何最大限度地以法律的形式來支持這些科學論斷的問題。

四、結語

適應性管理辦法是在高度科學不確定性前提下可控性最強的管理方法，其實質是在操作和執行的過程中不斷發現問題，解決問題，邊做邊學的管理模式，其重點在于“學習”，隱含的特點是“改變”。此種管理方法對承包者和擔保國不利，要盡量縮小其定義和適用范圍。在海管局可能推行適應性管理辦法的五種方式中，法技委的“建議”是最應警惕的方式。在制度形成過程中應積極參與，主動影響。為此，中國需要加強自身的能力建立，提高對海管局造法性研討會的重視度和參與度，并注重海洋科學研究的投入與成果產出，增加中國的“硬實力”。同時，加強技術與法律的有效溝通與互動，使科研成果在法律框架下實現最大化。在深海規則亟須建立的時代里，中國參與深海“新疆域”的治理既是挑戰，也是戰略機遇。中國需要抓住機遇，迎接時代挑戰，在塑造國際規則方面采取更加積極和主動的姿態。

圖2 歐共體項目MIDAS的多學科協調與合作的模式

[1]HOLLING C S.Adaptive environmental assessment and management[M].Chichester：John Wiley & Sons，1978：11-24.

[2]CARL W.Adaptive management of renewable resources[M].Basingstoke：Macmillan Publishing Ltd，1986：466-484.

[3]ALLEN C R，FONTAINE J J，POPE K L，GARMESTANI A S.Adaptive management for a turbulent future[J].Journal of Environmental Management，2010，92(5)：1399-1345.

[4]WILLIAMS B K.Passive and active adaptive management:approaches and an example[J].Journal of Environmental Management，2011，92(5)：1371-1378.

[5]International Seabed Authority.Environmental assessment and management for exploitation of minerals in the area.ISA technical study 7[M].Kingston: International Seabed Authority，2017：11.

AdaptivemanagementinISAandChina’sresponse

XUE Gui-fang1，XU Xiang-xin2

(1.KoGuan Law School Center for Polar and Deep Ocean Development，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200030，China；2.International Law Institute，Kiel University，Kiel 24098，Germany)

Adaptive management, emerging recently along with the development of International Seabed Authority’s (ISA) regulations, is a significant environmental management tool for robust decision-making in terms of exploration and exploitation of deep seabed mineral resources in international seabed area. One of its implications is adaptation to “change”, which means Contractors and sponsoring States will carry out unpredictable and risky responsibilities as soon as adaptive management is absorbed and implemented by ISA’s regulations. Given the fact that China carrying both identities as Contractor and sponsoring State in the process of exploration and exploitation activities in international seabed area, whether or where or how adaptive management being implemented by ISA will have far reaching and profound impact on China. With unready and inappropriate response, negative consequences and immeasurable losses may be triggered or suffered. Against this background, this paper will firstly present definition and scope of adaptive management. Then it is followed by an analysis on the possible approaches for ISA to implement adaptive management. Finally, the paper will discuss on China’s potential responses.

adaptive management；robust decision-making；International Seabed Authority；international seabed area

2017-02-17

上海高校智庫國家海洋戰略與權益研究基地研究課題“我國深海海底資源勘探開發法配套法規研究”(BV-COLP2016001)

薛桂芳(1967-)，女，山東諸城人，上海交通大學凱原法學院特聘教授、博士生導師，上海交通大學極地與深海戰略發展研究中心主任，E-mail：juliaxue@sjtu.edu.cn；徐向欣(1988-)，女，黑龍江齊齊哈爾人，德國基爾大學國際法研究所國際法專業博士研究生，E-mail：xuxiangxin424@163.com。

薛桂芳，徐向欣.國際海底管理局適應性管理辦法的推行及中國的應對[J].中國海商法研究，2017，28(2)：52-59

DF961.9

：A

：2096-028X(2017)02-0052-08