生態文明背景下上海新一輪土地利用總體規劃探索與實踐

徐毅松，熊 健，范 宇，高 魏，金 嵐

（1. 上海市規劃和國土資源管理局，上海 200003；2. 上海市地質調查研究院，上海 200072）

生態文明背景下上海新一輪土地利用總體規劃探索與實踐

徐毅松1，熊 健1，范 宇1，高 魏2，金 嵐1

（1. 上海市規劃和國土資源管理局，上海 200003；2. 上海市地質調查研究院，上海 200072）

已經邁入后工業化發展階段的上海，資源環境緊約束的瓶頸愈發凸顯，同時國家關于加強生態文明建設新形勢也對上海的發展提出了新要求。上海在此背景下開展全市新一輪土地利用總體規劃修編，對引領城市轉型發展具有重要作用。本文分析了當前上海發展面臨的現實與挑戰，從生態文明建設需要、全球城市建設經驗與空間規劃改革入手，闡述了當前規劃編制與空間治理創新的趨勢與要求，詳細介紹了上海新一輪土地利用總體規劃在戰略轉型、空間謀劃、實施強化等方面所做的探索與實踐。

土地利用；總體規劃；探索實踐；生態文明；城市發展

改革開放以來，上海市編制了兩輪土地利用總體規劃，報國務院批準后實施，對促進上海經濟社會可持續發展發揮了重要作用。近年來，上海在邁入后工業化發展階段的同時，資源環境緊約束的瓶頸也愈發凸顯。國家關于加強生態文明建設和推進空間規劃改革的新形勢也對上海的轉型發展提出了新要求。2014年5月6日，上海市召開第六次規劃土地工作會議，啟動了面向2040年的全市新一輪土地利用總體規劃編制工作，歷經兩年多時間，目前已完成規劃成果編制并報國務院審批。

1 現實與挑戰

1.1 資源環境約束趨緊

當前氣候變化和環境惡化帶來的城市安全問題，能源資源的有限供給形成了現實發展壓力。2015年，上海市建設用地規模達到3071km2，占全市陸域面積約45%，遠遠超過了紐約、倫敦等全球城市的水平。全市常住人口達到2415萬人，中心城內環內人口密度接近3萬人/km2，人口規模持續增長、資源環境緊約束的瓶頸對城市發展帶來了嚴峻挑戰。建設用地結構中工業用地約占24%，是東京、首爾等城市的2～3倍；住宅用地中農村宅基地約占40%，而農業戶籍人口僅占全市戶籍人口總量的10%，人地配置不均衡。

圖1 GPCI全球城市評價指標體系下上海與歐美（上）及其他亞洲（下）城市比較Fig.1 Comparison of Shanghai between European and American cities(upper) and other Asia cities (lower) under the GPCI global urban evaluation index system

1.2 生態宜居存在短板

在建設用地快速擴張的同時，生態用地總量日趨減少，生態環境面臨較大壓力。2015年，上海市森林覆蓋率達到15%，低于全國22%的平均水平，與國際同類城市森林覆蓋率40%～60%的水平相差甚遠。全市人均公共綠地面積僅為7.1m2，可供居民游玩、休閑、休憩的空間與市民需求之間存在很大差距。生態用地布局呈現碎片化，林地地塊中面積在1hm2以下的占比達到80%以上。2014年上海生態環境指標得分在GPCI的40個評價對象中僅排第37名。生態環境指標嚴重落后，成為阻礙上海追趕其他城市的最大短板。

1.3 內涵發展需求迫切

建設用地規模快速擴張的同時，用地績效還有待提升。2015年，全市單位建設用地GDP約7.9億元/km2，是首爾的14%、香港的11%；地均工業生產總值接近50億元/km2，與東京、紐約等國際大都市相比存在較大差距。占地不到40%的規模以上工業企業，貢獻了約95%的工業產值，即60%的工業企業只貢獻了約5%的工業產值，用地績效也不均衡。未來上海必須由土地資源無限投入向有序供給轉變，由增量規模擴張向存量效益提升轉變。

1.4 空間治理要求提升

2008年，上海充分發揮城鄉規劃和國土部門機構整合優勢，依托《上海土地利用總體規劃（2006～2020年）》編制，開展了城市總體規劃與土地利用總體規劃“兩規合一”的探索，并提煉出“集中建設區、產業區塊、基本農田”三條控制線，建立了上海市土地利用總體規劃實施管控體系，有效提高了規劃引導和管理效率。但另一方面由于重點關注集中建設區的管控，對集中建設區外的建設用地缺乏聯動考慮，導致建設用地總規模未得到有效控制。土地利用總體規劃作為城鄉治理的重要手段，有必要在推進國家治理能力和治理體系現代化的新形勢要求下，進一步發揮國土空間用途管制的優勢，統籌考慮陸海、區域、城鄉，協調城鎮、農業、生態三類空間，提高城鄉治理水平，推動發展方式轉型。

2 趨勢與要求

2.1 生態文明建設需要加快轉變土地資源利用方式

十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，并提出了生態文明建設的四大具體任務，即：優化國土空間開發格局，全面促進資源節約，加大自然生態系統和環境保護力度，加強生態文明制度建設。2015年中共中央發布《關于加快推進生態文明建設的意見》，在農業現代化、新型城鎮化、工業化、信息化基礎上，進一步強化了“綠色化”，對國土資源利用方式提出更高要求。在這一背景下，上海需要深入貫徹創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，在新一輪土地利用總體規劃編制中，通過土地資源利用方式率先轉型，引導城市發展方式和城市治理方式轉變。

2.2 全球城市建設需要提高土地資源統籌保障能力

進入新世紀以來，全球城市評價維度呈現多元化趨勢，注重生態、人文與社會公平，追求可持續發展成為全球城市的最新訴求。例如，倫敦、紐約就率先在其遠景戰略規劃中表達了多中心、集約化、生態化、可持續發展的戰略構想。未來上海要形成引領世界經濟合作和競爭的開放高地，必須以建設卓越的全球城市為目標，構建符合全球化與區域化發展趨勢的產業體系、商務環境和人居環境。為此，上海需要進一步優化國土空間配置，以有限的土地資源承載城市核心功能，構建功能完善、配置合理的土地利用空間格局，提升人居、交通、產業等綜合發展環境，為城市建設提供有力的支撐。

圖2 全球城市土地利用戰略演變Fig.2 Evolution of global urban land use strategy

2.3 空間規劃改革需要加強國土資源的統籌管控

當前我國規劃種類繁多，體系龐雜，存在空間統籌不足、層級內容不清、實施機制有待完善等問題。2013年中央城鎮化工作會議以來，中央多次強調構建空間規劃體系，形成“一個縣（市）、一本規劃、一張藍圖”。土地利用總體規劃依托自上而下逐級控制的規劃體系和土地用途管制的有效制度，在堅守耕地保護紅線、節約集約利用資源、促進經濟社會可持續發展等方面發揮了重要作用。推進空間規劃改革，要充分發揮土地利用總體規劃的優勢作用，強化對空間資源利用和保護的整體管控。

3 戰略轉型：深化土地利用“五化”戰略

在建設卓越全球城市的目標引領下，上海近年來實施了“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的“五量調控”土地利用基本策略，有效促進了土地利用方式轉變和效益提升。新一輪土地利用總體規劃進一步提出人本化、綠色化、集約化、協同化、智慧化的土地調控戰略，為協調人地關系、促進生態文明建設、提升土地利用績效、深化區域統籌協作和推進智慧城市建設做出積極探索。

3.1 人本化戰略：落實人地總量調控，促進人地關系協調

城市發展必須堅持以人為本，服務于人的全面發展。上海在邁向卓越的全球城市過程中，以成為高密度超大城市可持續發展的典范城市為目標，提出要牢牢守住常住人口規模、規劃建設用地總量、生態環境和城市安全四條底線，轉變國土資源利用方式，以人地配置優化為目標轉變促進城市睿智發展。

（1）嚴格調控常住人口規模

按照國家嚴格控制特大城市人口規模的要求，為了防范和治理“城市病”，緩解人口快速增長和資源環境緊約束之間的矛盾，規劃提出到2020年全市常住人口控制在2500萬人以內，并作為2040年常住人口調控目標。同時，為應對未來人口流動性增強以及老齡化、少子化和多元化的發展趨勢，對水資源、能源、交通、信息等基礎設施和公共服務設施供給作一定彈性預留，以應對不同情景下實際服務人口的合理需求。

（2）嚴格落實規劃建設用地“負增長”

上海在上一輪土地利用總體規劃3226km2規劃建設用地“天花板”基礎上，從城市綜合承載力、城市安全和功能定位出發，率先提出規劃建設用地“負增長”，到2040年規劃建設用地鎖定在3200km2。同時，結合不同區域人口調控目標，按照人均建設用地100m2左右的標準，制定實施人地掛鉤政策，加強分區分類指導，調控土地供應規模、結構、時序和開發強度，促進人地和諧。

3.2 綠色化戰略：促進生態文明建設，實現國土治理新格局

生態優先戰略是上海未來土地利用發展趨勢的必然選擇，通過優化生態環境質量全面提升城市綜合競爭力，增強其對人才、資源的吸引力，在建設全球城市的競爭中取得先機。

（1）擴大生態用地規模

按照上海建設“更可持續發展的生態之城”目標和當前土地利用存在的生態“短板”，新一輪規劃提出生態用地只增不減，到2040年市域生態用地（含綠化廣場用地）占市域陸域面積比例達到60%以上，森林覆蓋率達到25%以上，河湖水面率不低于10.5%。在擴大生態用地規模基礎上，強化以外環綠帶和近郊綠環形成的“雙環”、以生態走廊、生態間隔帶和生態保育區形成的多層次、成網絡、功能復合的市域生態空間體系，維護城市水系結構的有機完整性，推進灘涂濕地保護與修復。

（2）提升生態建設品質

一方面加強崇明世界級生態島、環淀山湖水鄉古鎮生態區、近海濕地區、杭州灣北岸生態灣區四大生態區域建設，錨固生態基底；另一方面，由國家公園、郊野公園（區域公園）、城市公園、地區公園、社區公園組成城鄉公園體系，不斷拓展綠色開敞空間，提升生態質量，充分挖掘生態空間的景觀價值。

3.3 集約化戰略：深化土地復合利用，提升土地利用績效

隨著人口快速增長，城市的資源環境、公共管理能力和社會安全穩定也面臨著嚴峻挑戰。在資源環境緊約束的形勢下，新一輪規劃提出由外延增長型向內生發展型轉變，將底線牢守住，向存量要效益，給未來留空間，深化土地復合利用，提升土地利用績效。

（1）深化土地集約復合利用

規范引導建設用地復合利用和存量優化，綜合開發利用地下空間，復合開發商業、辦公、居住、公共設施和市政基礎設施用地，促進產城融合；以存量用地更新滿足未來空間需求，積極探索漸進式、可持續的有機更新模式，促進空間利用向集約緊湊、功能復合、低碳高效轉變。探索農用地在結構、空間、功能上的復合利用，轉變傳統農業生產方式，充分發揮農用地農業生產、生態景觀、休閑觀光、文化教育等多功能特性，強化農用地資源空間共享、集約利用。

（2）提高土地利用綜合績效

按照“土地復合、產城融合”原則，完善覆蓋城鄉和各類產（行）業的超大城市建設用地節約集約標準體系。在鎖定規劃建設用地總規模前提下，提高土地產出效率。同時，綜合利用市場、財稅、行政和技術等手段，促進全社會提高節約集約用地意識，全面提升土地利用的經濟、社會和生態效益。

3.4 協同化戰略：推進區域統籌協作，尋求錯位共贏發展

面向國際、國內兩個扇面，上海將積極落實“一帶一路”、長江經濟帶、長三角城市群等發展戰略，促進區域在產業功能、基礎設施、生態環境等多方面的協同發展，實現區域共贏。

（1）突出上海對區域發展的引領作用

強化上海在金融、貿易、航運、文化和科技創新等方面的功能引領性，提升上海核心競爭力和綜合服務功能。推動近滬地區（90分鐘通勤范圍）及周邊同城化都市圈的協同發展，引領長三角城市群發展成為具有全球城市影響力的世界級城市群和中國參與全球競爭的重要引擎。

（2）統籌戰略協同區共同發展

針對上海與周邊省市具有區域價值的戰略性地區，推動區域在產業布局、環境保護、基礎設施、空間治理等方面的協作，形成多維度的區域協同治理機制。

3.5 智慧化戰略：整合國土信息平臺，提升規劃編制科學性

隨著規劃管理需求和水平的不斷提高，從標準化到動態化再到智慧化管理成為空間治理逐步發展的必經之路。

（1）構建“國土云”管理平臺

集成整合與共享自然、經濟、社會等各類地理信息資源，構建基于“國土云”的國土信息整合和應用平臺，實現國土信息的實時監測、動態分析、預測預警與輔助支持。

（2）實現城市“一張藍圖”的管理

建設城市“一張藍圖”管理平臺，統籌各類資源和各類各業用地，固化空間結構、發展方向、增長邊界、生態紅線，實現多部門信息共享和審批信息實時聯動。

4 空間謀劃：統籌協調的國土空間格局

4.1 立足“三大空間”建設，科學劃定“新四線”

（1）優化農業空間，劃定永久基本農田保護紅線

全面落實《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，深入推進“藏糧于地、藏糧于技”戰略，立足保障主要農產品供給和城市生態安全，率先劃定永久基本農田，并優先固化城市周邊永久基本農田，倒逼城鎮緊湊發展、遏制無序蔓延。建立基本農田集中區–保護區–保護地塊的分級管控體系，市級層面設立基本農田集中區，錨固全市整體空間格局；區級層面劃定基本農田保護區，優先在區內開展土地綜合整治和高標準基本農田建設，引導基本農田集中連片；鎮鄉級劃定永久基本農田保護圖斑，實現永久基本農田精細化管理和剛性管控。加強耕地和永久基本農田質量建設，不斷優化結構布局。合理保障設施農用地，促進都市現代農業發展。

（2）錨固生態空間，劃定生態保護紅線

生態空間是為保障城市生態安全、提升城市生態環境、維護生物多樣性所必須嚴格保護的空間。落實《自然生態空間用途管制辦法》，將市級層面嚴格控制和管理的空間劃定為全市生態保護紅線范圍，并劃入禁止建設區予以管控。生態保護紅線以外的生態空間作為限制建設區，禁止對主導生態功能產生影響的開發建設活動，控制線性工程、市政基礎設施和獨立型特殊建設項目用地，要嚴格保護并提升生態功能。按照“宜林則林、宜耕則耕、宜綠則綠”的原則，優化生態用地結構，城市開發邊界內結合重要地區轉型和城市更新，加強公園綠地、楔形綠地、濱水綠地建設，城市開發邊界外加強生態間隔帶和生態走廊的林地建設。至2040年，全市人均公園綠地面積力爭達到15m2，森林覆蓋率達到25%以上。嚴格河湖水面管理，確保河湖水面率不低于10.5%，提高水生態安全保障能力。

（3）鎖定城鎮空間，劃定城市開發邊界

在優先劃定生態空間和永久基本農田保護紅線的基礎上，以規劃建設用地總量鎖定為前提，根據國土資源承載能力和城鄉空間格局，劃定城市開發邊界。城市開發邊界范圍涵蓋建成區和規劃期內擬拓展的建設用地，具體包括主城區、新城、新市鎮鎮區、集鎮社區、產業園區和特定大型公共設施等規劃城市集中建設區。同時，加強城市開發邊界內外差異化管理。城市開發邊界內強化城鎮建設集中布局引導，推行集約緊湊式發展，優化建設用地結構，加強公共服務設施供給，合理調控城鎮居住用地規模，保障必要的先進制造業、戰略性新興產業和都市型工業發展空間。城市開發邊界外以土地綜合整治為平臺，大力推進現狀低效建設用地減量，鼓勵利用存量集體建設用地發展郊野地區休閑農業和鄉村旅游等產業。通過城市開發邊界內外建設用地的“增減聯動”，促進城鄉空間結構優化，實現郊野地區空間品質提升。

（4）保護文化戰略資源，劃定文化保護控制線

為保障文化發展，針對歷史文化遺產、自然文化景觀和重大文化體育設施集聚區，逐級分類劃定文化保護控制線。將歷史文化保護線和自然文化景觀保護線中的保護范圍劃入文化保護紅線，實施最嚴格的文化保護紅線制度。建立文化保護控制線的定期評估與更新機制，逐步增補保護對象，拓展文化保護范圍。

4.2 統籌國土資源，強調對空間資源利用和保護的整體管控

（1）強化灘涂資源整體規劃和功能引導

積極實施陸海統籌發展戰略，促進陸海功能統籌、合理布局和資源互補，遵循長江口、杭州灣自然演化趨勢和沙洲發育規律，堅持開發中保護、保護中開發的原則，合理控制灘涂的促淤圈圍規模，實現灘涂濕地資源的生態保護和總量動態平衡。

（2）優化配置岸線資源

以提升岸線資源利用能級和城市多元活動需求為宗旨，結合城鄉土地利用空間布局，構建功能合理、生態良好、集約高效、特色鮮明的岸線資源利用格局。優化配置、科學開發濱海岸線資源，合理劃分生產、生活和生態岸線，統籌平衡生態保護、防洪安全、產業發展和市民生活等岸線資源的利用需求，加強岸線海塘的維護和沿海防護林的種植，防止不合理的開發利用活動和風暴潮等極端天氣對岸線的破壞。

（3）提升地質環境安全保障能力

進一步控制地面沉降，完善全市覆蓋、重點地區加密的地面沉降監測網絡，重點加強重要戰略發展區、敏感地區地面沉降防治管理，提升區域地面沉降及重大基礎設施沿線地面沉降監測能力和防治水平。近期嚴格管控地下水采灌規模，強化建設工程深基坑降排水活動管理，健全長三角區域地面沉降聯防聯控工作機制，完善長三角地面沉降信息管理平臺，統一規劃地下水資源開發利用，進一步防治區域沉降；遠期重點防治不均勻沉降，加強全域堤防（海塘）、軌道交通、高架橋梁等重大基礎設施沿線地面沉降監測與預警。

5 實施強化：建立剛柔并濟的規劃管控機制

5.1 嚴格落實“新三線”，加強規劃實施剛性管控

以“兩規融合、多規合一”的空間規劃體系為基礎，在不同層次規劃中區分各級主體事權，確定不同的規劃深度和管理要求，將“新四線”層層落地，固化城鄉底線型空間。同時，強化信息平臺建設，將“新四線”成果納入行政審批平臺。深化落實“五量調控”土地利用基本策略，制定“新四線”內外差異化的管控機制，實現對不同空間策略地區的分類發展引導，切實保障各級土地利用總體規劃和城鄉規劃的空間管控目標和要求落實。

5.2 完善規劃實施評估和動態維護機制，增強彈性應對能力

為應對未來城市發展的不確定性，新一輪規劃研究建立留白機制。通過預留機動指標保障區域性重要通道、重大基礎設施實施；結合市域功能布局調整，劃定戰略預留區，確保未來重大功能項目、重大事件落地；通過土地供應計劃調控土地使用供需關系。同時，建立規劃實施動態監測、定期評估和及時維護制度。對規劃明確的各項指標進行跟蹤監測，評估規劃目標實現程度，并根據評估結果及時調整相關實施策略，指導近期建設規劃、年度實施計劃的編制，實現規劃動態維護。

5.3 實施全生命周期土地管理制度，提升精細化管理水平

基于土地用途管制和市場化管理要求，以土地出讓合同和承包權經營權流轉等作為管理平臺，將土地用途、規劃建設條件及相關產業類型、功能要求、利用績效和用地退出機制等納入約定要求，通過建立信息共享和多部門共同監管機制，對工業用地、經營性用地、農用地等各類用地實施全過程、全要素的管理。

6 結語和展望

上海新一輪土地利用總體規劃編制是在新的發展背景下對空間規劃改革進行的一次深刻思考和創新探索。一是在“多規合一”的空間規劃改革中，充分發揮了土地利用規劃“定底數、定底盤、定底線”作用；二是構建了更加開發協調的國土資源利用格局，強調對空間資源開發利用和保護的整體管控；三是適應后工業化時代的發展趨勢，實現規劃理念和方法上的轉變，將地理信息系統和數據評價模型相結合，開展基本農田立地條件分析和國土資源綜合承載力評價，為構建科學合理的國土空間格局提供支撐；四是拓展公眾參與方式，建立專家決策咨詢機制，將規劃編制作為全面探索城市治理模式的過程。

“地者，政之本也”。面向2040年的上海市土地利用總體規劃圍繞“建設卓越的全球城市，令人向往的創新之城、人文之城、生態之城”的發展愿景，充分發揮規劃在促進土地利用方式轉變和城市發展方式轉型過程中的統籌引領作用，全面構建以人民為中心的創新、人文、生態的國土空間格局。2040年的上海，將秉承以人為本的理念，形成綠色高效的農業空間、安全優美的生態空間、宜居宜業的城鎮空間，不斷提升國土資源的綜合利用和保護水平，實現城鄉協調發展，創造城市更加美好的明天！

Exploration of the new round of the Shanghai overall land use plan under the background of ecological civilization

XU Yi-Song1, XIONG Jian1, FAN Yu1, GAO Wei2, JIN Lan1
(1. Shanghai Municipal Planning and Land Resources Administration, Shanghai 200003, China;2. Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China)

Shanghai has entered a stage of post-industrialization development, in which its development is increasingly constrained by resource and environmental limitations. The state has requested new development in Shanghai, while concurrently strengthening ecological civilization construction there. In this context, the overall planning of land use revision is important in the transformation of urban development. First, this paper presents an analysis of current development and the challenges that Shanghai faces. Next is an elaboration on current planning and spatial management innovation trends and requirements from the ecological civilization construction, the global urban construction experience, and spatial planning reform. Finally, an introduction is presented that explores the new round of the Shanghai overall land use plan, including such topics as strategic transformation, spatial practice, and implementation strengthening.

land use; overall plan; exploration and practice; ecological civilization; urban development

F293.22

A

2095-1329(2017)04-0001-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.04.001

2017-10-18

徐毅松(1963-),男,博士,教授級高級工程師,上海市規劃和國土資源管理局局長.