上海市低效建設用地減量化探索與實踐

王訓國，黎而力

（上海市規劃和國土資源管理局，上海 200003）

上海市低效建設用地減量化探索與實踐

王訓國，黎而力

（上海市規劃和國土資源管理局，上海 200003）

2014年以來，上海在土地資源緊約束背景下，貫徹落實市委、市政府規劃建設用地“負增長”要求，踐行“以土地利用方式轉變，倒逼城市轉型發展”的戰略決策，率先提出并開展了低效建設用地減量化工作。經過三年多探索和實踐，低效建設用地減量化政策體系、工作機制逐步建立，目標任務得到了有力有序推進，在促進全市土地資源節約集約利用、生態文明建設及城鄉統籌發展等方面發揮了積極作用。

低效用地；減量化；土地利用；轉型發展；城鄉統籌

上海作為國際性的特大型城市，面臨著人口、土地、環境、安全等多重壓力。特別是土地資源緊約束，已經成為上海城市發展的新常態。傳統用地擴張式的發展模式已不再符合上海土地資源的現實條件，也不符合上海建設生態宜居型全球城市的目標定位，直接影響到城市品質和城市安全。推進低效建設用地減量化，成為破解土地資源緊約束、探索城市轉型發展的重要抓手。2014年下半年以來，上海減量化工作進入實質性推進階段。經過兩年多的探索與實踐，上海減量化工作已形成“認識統一、推進有力、成效初顯”的局面。

1 減量化的目的與意義

減量化是對城市開發邊界外的現狀低效建設用地，通過拆除復墾等土地整治工作，使之恢復為農用地或生態用地，同時將騰挪出土地指標用于城市開發邊界內的新增建設項目落地。通過減量化，實現建設用地總量不增加、布局有優化、功能有提升、土地更集約的目標。

推進低效建設用地減量，可以倒逼農村地區“排毒”，有利于本市產業結構調整合布局優化和生態環境改善，可以有效促進本市耕地保護和生態建設工作，提高本市郊野地區城鄉生產、生活和生態環境品質水平。另外，可以通過“以地控業”、“以業控人”的途徑，減少低端產業、減少環境污染源、減少人口壓力、減少社會管理成本等。

2 減量化工作開展情況

2.1 減量化背景

2014年5月，上海市第六次規劃土地工作會議以來，明確提出到2020年全市規劃建設用地規模要實現“負增長”，建設用地“終極規模”要在規劃上鎖定。按照“負增長”要求，以及上海市確定的總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高“五量調控”的土地利用基本策略，全市不僅要逐年減少新增建設用地，而且要大力推進低效建設用地減量化工作。

上海市委書記韓正同志多次強調指出，對于那些沒有高效、集約等和上海未來發展相悖甚至帶來嚴重污染的土地利用，如果不著力去解決，只講增量，那么我們對上海這座城市、對群眾、對歷史也是不負責任的。

2.2 減量化工作重點

結合上海城市轉型的宏觀背景，以及上海郊區生態建設、產業結構調整和新型城鎮化發展等實際，上海將減量化重點確定為城市開發邊界外的現狀工業用地（約198km2，簡稱198工業用地）。198工業用地（規劃建設用地空間以外的現狀低效工業用地）占全市工業用地比重接近1/4,但工業總產值占比不到10%，產出效率偏低，且布局分散能耗偏高、環保問題和外來低端就業問題突出。減量化工作中，優先實施198工業用地中“三高一低”（高投入、高能耗、高污染、低效率）工業企業用地減量，以及位于基本農田保護區、水源保護區、薄弱村集中區域、生態網絡空間以及規劃郊野公園等區域內的198工業用地減量。

2.3 初步成效

兩年多來，市、區、鎮各相關部門通力合作，通過鎖定目標、創新政策、健全機制等，切實將理念轉化為行動，至2016年底已累計完成減量化立項36.6km2，其中已完成復墾驗收14km2，初步取得了“四減四增”的階段性成效，即：“減”了低效用地，“增”了高效發展空間；“減”了污染排放，“增”了環境改善；“減”了安全隱患，“增”了和諧穩定；“減”了低質資產，“增”了是優質資產，成為推動供給側結構性改革、落實五大發展理念的有效抓手。

3 減量化主要難點與政策設計

為了推進減量化實施，上海按照“引導為主、倒逼為輔”的思路，著重圍繞減量化工作中的難點問題，積極探索創新相關政策措施，以土地綜合整治為平臺，以城鄉建設用地增加掛鉤為核心政策工具，初步形成了減量化的支持政策體系。

3.1 建立“以減定增”機制，倒逼用地方式轉變

結合上海建設用地總量已經逼近“天花板”的實際，建立了新增用地“以減定增”機制，即將城市建設的新增用地指標與“減量化”掛鉤，要求經營性和一般工業項目的新增用地指標，必須通過實施等量的低效建設用地減量化獲得。通過“以減定增”的機制，抑制城市用地的擴張，倒逼減量化的實施，促進土地節約集約利用。

3.2 建立“資金平衡”機制，調動區、鎮鄉積極性

減量化前期清拆需要大量投入，同時鎮村集體租金收益、企業稅收少了，如何算好“經濟帳”，保障鎮村集體收益，是確保減量化落實的關鍵。

（1）建立減量化政策扶持和資金補貼制度。對減量化指標掛鉤建新地塊，予以免繳新增建設用地有償使用費和耕地開墾費優惠；將減量化資金支持納入財政安排中統籌考慮，市級財政對減量化按照20萬元/畝的標準予以補貼，同時鼓勵各區縣政府對減量化進行補貼。此外，根據各區、鎮鄉減量化任務完成情況，在規劃預留空間中增加一定的發展空間，同時獎勵一定數量的新增建設用地計劃指標，進一步調動各區、鎮鄉減量化的積極性。

（2）建立減量化“雙指標”財政補貼和有償使用制度。“雙指標”是指減量化產生的新增建設用地指標和耕地占補平衡指標。鼓勵區縣建立有償交易流轉機制，搭建區級用地指標收儲平臺，對產生“雙指標”的鎮街，由區縣統收后給予財政補貼，對使用“雙指標”的鎮街，收繳指標有償使用費，實現區內減量化指標供需平衡、減量化資金收支平衡。目前各區減量化指標補貼價格約為80～120萬元/畝。同時，建立市級減量化指標調劑機制，對崇明等“雙指標”有節余的遠郊區，由市統收后用于市級項目建設。

3.3 建立“利益平衡”機制，爭取利益相關方的理解支持

減量化工作涉及到農民、企業、集體經濟組織等多方利益主體。爭取各相關方的理解和支持，是減量化工作的核心，也是減量化順利推進的必要條件。

（1）保障企業等權利人利益，推進轉型升級。減量化工作涉及大量企業，許多企業曾為當地經濟發展做出過較大貢獻，因此不能簡單的“一拆了之”，要從幫助企業解決問題的角度出發，引導企業退出或轉型升級。例如，浦東新區祝橋鎮的一些企業環保標準低、規模小，想改造擴建卻沒有空間，鎮工業園區的廠房租金是村里的數十倍，又負擔不起。看到這一情況，鎮政府與啟東濱海工業園合作共建了啟東濱海祝橋工業園區，幫助符合產業導向的減量化企業落戶園區，實現產業有序轉移。企業既可以通過配合“減量化”工作拿到一筆清拆獎扶資金，還能以相對較低的成本異地擴建生產，找到了發展出路。

（2）保障鎮村集體和農民收益，建立“造血”機制。減量化企業的土地租金，是郊區集體經濟組織和農民的重要收益來源。實施減量化，需要充分考慮集體經濟組織和農民的長效收益，支持集體經濟組織建立“造血”機制。一是搭建資源優化配置平臺。支持和引導中心城、新城、新市鎮的規劃物業和土地收益向減量化地區傾斜。通過開展集體工業用地減量化，將所得補貼轉換為可增值的資產，實現集體劣質資產置換優質資產、低效物業置換高效物業，在保障集體經濟組織長效收益的基礎上，增強集體經濟實力。二是打造集體經濟新模式。結合減量化實施，大力推進土地綜合整治、郊野公園建設等，提升區域本底農業、生態資源品質。在此基礎上，支持和鼓勵發展都市現代農業，并與農業園區、農業綜合體、微農業等新型農業項目深度融合，深度挖掘和培育鄉村休閑、體育運動、旅游觀光、文化傳承、教育體驗、創意創新的空間資源價值，打造農業“接二連三”產業無縫對接的新模式，營造具有生態保育和休憩功能的超大城市生態空間。上海正在推進建7個郊野公園，包括近郊休閑型的嘉北郊野公園、遠郊生態涵養型的長興郊野公園、近郊都市森林型的浦江郊野公園、遠郊濕地型的青西郊野公園等，總面積約130km2。其中廊下郊野公園、長興郊野公園、青西郊野公園已經開園運行，吸引了眾多市民前往休閑、觀光。

4 減量化推進措施與實施機制

4.1 落實減量化任務目標

上海“十三五”規劃明確，到2020年完成減量化50km2。2015～2017三年行動計劃目標為完成減量化20km2。為了切實落實上述目標任務，一是確保目標任務“落地”。在每年初下達年度土地利用計劃時，同步向各區部署減量化工作任務，并要求各區分解到各鎮鄉，明確減量化計劃的具體地塊。閔行區進一步明確了“先易后難、分步實施”的原則：先歷史違法用地，后有證建設用地搬遷；先破壞生態、影響環境的企業，后高能耗、低產出企業搬遷；先閑置、空置企業，后正常生產企業實施搬遷。二是明確節點要求。對明確了減量化任務實施進度要求，當年下達的減量化任務，應于當年內完成項目立項，下一年底前完成項目驗收。三是強化項目啟動配套支持。根據減量化項目計劃預撥50%的市級補助資金（10萬元/畝），根據減量化立項下達不超過40%的周轉指標，支持區縣急需的經營性用地出讓和資金周轉。

4.2 嚴格減量化項目監管

為保證減量化地塊復墾到位，一是建立減量化地塊“一地一檔”制度。要求項目“實施前、實施中、實施后”全程檔案資料的收集整理，包括實施前土地、房屋、其他建筑物等面積和權屬情況，以及企業經營、稅收、用工、能耗、污染等情況；實施中與企業簽約、補償資料，以及地塊拆除、復墾等工程資料；實施后的現狀測繪、驗收等資料；二是建立項目全程跟蹤監管制度。將項目實施細分為立項、簽約、拆除、復墾、驗收的五個階段，實行“一周一報”制度，定期統計并通報各區縣項目進展情況，對進展較慢的區縣及時督促指導。三是建立檢查抽查制度。借助網上審批監管、航拍影像資料比對等方法，對各區縣項目情況進行核查，并對到項目現場進行實地抽查，及時發現問題、及時督促整改，確保項目真實性，確保“立項一塊、復墾一塊、消除一塊”。

4.3 建立合力推進的協同機制

一是縱向上，減量化工作一開始，市級層面即建立減量化工作聯席會議制度，由市領導主抓，市發展改革委、市經濟信息化委、市農委、市財政局、市環保局、市住房保障房屋管理局等多部門共同參與，推進減量化工作。各區縣政府，也建立了減量化領導小組，明確鎮鄉為減量化實施的責任主體，從而構建形成了“市–區–鎮”三級組織保障機制。二是橫向上，各級相關部門匯聚農業發展、產業結構調整、鎮村建設、環境保護、水利建設、農村扶貧等領域的政策和資金，協同推進減量化工作。例如綜合執法助推減量、環境整治與減量化多管齊下、拓展與外省產業對接渠道幫助減量化企業擇地落戶等。

4.4 建立減量化培訓考核激勵機制

一是加強培訓。堅持“集中培訓”和“實地培訓”相結合。舉辦減量化政策培訓解讀班，各區縣、鎮、村分管領導、工作人員等參加。堅持深入基層、深入一線，就具體問題加強現場培訓指導，確保工作有力有效推進。二是建立健全考核表彰機制。將減量化工作納入區縣領導班子和領導干部考核，進一步提升各區縣、鎮鄉領導班子對減量化工作的重視程度和推進力度。將減量化工作納入市重大工程立功競賽，對成效好的區縣、鎮村以及個人予以表彰。

5 結語

上海的減量化工作有了良好開局，有了實質性推動，但總體上仍處于起步階段。減量化工作涉及到多個部門的共同參與、多個方面的利益平衡、多個問題的統籌解決。總之，減量化工作任務艱巨、難度較大，還需進一步結合實際，不斷總結經驗、深化政策創新、完善管理機制、凝聚形成合力，才能穩步持續推進減量化工作，有效促進土地利用方式和城市發展方式的“雙轉型”。

The exploration and practice of the reduction of inef fi cient construction land in Shanghai

WANG Xun-Guo, LI Er-Li
(Shanghai Municipal Planning and Land Resources Administration, Shanghai 200003, China)

Since 2014, the Shanghai municipal government has implemented land resource constraints that impact the planning and construction of “negative growth.” After more than three years of exploratory work, the practice of “to the land use change, forced city strategy transformation and development “ was proposed and carried out, leading to less inef fi cient construction. Practically speaking, this land reduction policy system minimized inefficient construction, and gradually established working mechanisms, objectives, and tasks in an effective and orderly manner that promoted more intensive land use in the city. This policy has played a positive role in the construction of the ecological civilization and in both urban and rural development.

inef fi cient land use; quantity reduction; land use; transformation development; integrated urban and rural

F293.22

A

2095-1329(2017)04-0006-03

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.04.002

2017-10-18

王訓國(1966-),男,博士,高級工程師,上海市規劃和國土資源管理局副局長.