上海市土地整治戰略分區研究

吳沅箐，莊一琦，嚴 寬

（1. 上海市城市規劃設計研究院，上海 200040；2. 上海市建設用地和土地整理事務中心，上海 200003）

上海市土地整治戰略分區研究

吳沅箐1，莊一琦1，嚴 寬2

（1. 上海市城市規劃設計研究院，上海 200040；2. 上海市建設用地和土地整理事務中心，上海 200003）

本文對接上海新一輪城市總體規劃的要求，從大都市空間布局和城鄉體系視角出發，將全市劃分為主城區和郊區兩大板塊，進而劃分了中心城、中心城周邊地區、浦東濱江沿海戰略協同區、杭州灣北岸戰略協同區、長江口戰略協同區和環淀山湖戰略協同區6個土地整治戰略分區。并依據各戰略分區的特征，提出差別化的土地整治戰略和策略。

土地整治；戰略分區；空間布局；城鄉體系

目前，《上海市城市總體規劃（2015～2040）綱要》已經編制完成[1]，《上海市城市總體規劃（2016～2040）》成果也已進入上報審批階段[2]。在向“卓越的全球城市”目標邁進中的上海，一方面面臨著土地粗放低效利用、城鄉差距拉大、生態環境惡化等問題；另一方面，城市總體規劃雖描繪了城市未來發展的藍圖，但缺乏落地的實施抓手。而以往的土地整治規劃作為土地利用總體規劃的一項專項規劃，在空間布局方面與城市總體規劃并未做到充分的銜接。因此，在全市“十三五”土地整治規劃編制中，需進一步銜接城市總體規劃，梳理各片區土地利用存在的問題，借助土地整治工具制定戰略和策略，從而破解城鄉發展難題，形成與上海“全球城市”目標定位相匹配的城鄉空間布局。

1 土地整治戰略分區劃分

1.1 “十二五”土地整治戰略分區劃分評述

“十二五”土地整治規劃將全市劃分為中心城優化增強型整治區、滬西北及滬中改造提升型整治區、滬西保護和改善型整治區、滬南新農村和高標準農業建設區、滬東南精明拓展型整治區和崇明綠色生態型整治區6大土地整治戰略分區（表1、圖1），明確了各分區的土地整治方向以及重點整治內容[3]。該戰略分區符合上海“十二五”期間土地整治形勢，有效地指導了全市各項土地整治工作的開展，但是也存在一些問題：一是僅考慮上海市域，缺乏對區域的統籌考慮；二是市域范圍內，缺乏對城鎮體系的系統思考。

表1 “十二五”上海土地整治戰略分區及整治要求Table 1 Land consolidation strategic areas and requirements of the 12th fi ve-year plan in Shanghai

圖1 “十二五”上海土地整治戰略分區Fig.1 The land consolidation strategic areas of the 12th fi ve-year plan in Shanghai

1.2 “十三五”土地整治戰略分區劃分思路及結果

（1）基本思路

目前，蘇州、無錫等城市與上海的同城化趨勢顯著，嘉定、昆山和太倉已形成了空間上的連綿化。但在空間布局、產業發展、生態環境和基礎設施等方面仍屬于各自為政的狀態，亟需統一的協調機制和總體部署引領。在此背景之下，本研究在“十二五”規劃基礎上，結合上海市2040城市總體規劃對大都市空間格局的要求[1,2,4]，在原來的基礎上實現“兩個拓展”，即將研究視角從城市拓展至區域，從農村拓展至市域（城鄉）。

從區域視角的視角來看，“公共資源、公共服務和公共財政”需要從區域層面進行引導，充分發揮空間規劃的作用，從提高資源配置效率和促進公共服務均等化，這也是本輪土地整治規劃的突破之處。

從市域視角的視角來看，上海目前已進入新型城鎮化促進城鄉發展一體化的新階段，突出以人的城鎮化為核心，受經濟、社會、環境等多種因素影響，傳統“多中心”的空間布局逐步向“網絡化、組團式、多中心、集約型”進行轉變。這就要求土地整治從市域城鄉體系視角探索整治戰略和策略[5]。

在本研究中，為與全市2040總規范圍對接，區域層面研究視角聚焦于上海大都市圈（上海市域及近滬地區），約60～90分鐘的出行距離；市域層面研究視角聚焦于城鎮圈內，即30～45分鐘的出行距離。

（2）劃分結果

從區域角度，為加強近滬地區的戰略引領和協同發展，《綱要》劃分了近滬地區4個戰略協同區（圖2），重點強化生態保護、設施共享、城鎮布局、產業（協同）分工、港口資源、海洋空間利用等方面的空間統籌力度。

圖2 2040總規綱要區域協同圖Fig.2 Coordination areas of Shanghai master plan outline

從市域視角，主要構建網絡化城鄉空間格局。《綱要》考慮市域人口分布、空間格局和公共資源配置，通過劃定生態間隔帶、控制城鎮發展規模、明確城鎮公共中心，形成大中小城市和小城鎮合理分工、協同發展的“多中心、組團式”網絡化城鄉空間格局。建立“主城區—新城—新市鎮—村莊”的城鄉體系（圖3），差別化制定發展策略，縮小城鄉差距，推動城鄉統籌和一體化發展。

圖3 市域空間體系結構Fig.3 The urban spatial structure

綜合考慮四個戰略協同區和四級城鄉體系，本研究將土地整治戰略分區劃分為主城區和郊區兩大板塊，其中主城區包括中心城和中心城周邊城市化地區2個分區，郊區包括浦東濱江沿海戰略協同區、杭州灣北岸戰略協同區、長江口戰略協同區和環淀山湖戰略協同區4個分區（圖4）。在戰略分區的基礎上，與城鄉體系進行聯動考慮。

圖4 上海土地整治戰略分區劃分Fig.4 The land consolidation strategic areas in Shanghai

2 土地整治分區戰略與策略

在土地整治戰略分區劃分基礎上，解讀新一輪總規綱要要求，分析各戰略分區存在的主要問題，進而提出差異化的土地整治戰略和策略。其中，主城區板塊聚焦于土地整治戰略，郊區板塊在土地整治戰略基礎上結合城鄉體系研究具體整治策略。

2.1 主城區

（1）中心城

依據《綱要》，中心城是集中體現全球城市競爭力和影響力的核心地區，通過優化功能，品質提升，增強城市活力。但是目前中心城存在諸多問題：一是在空間品質方面，蘇州河南與北、黃浦江東與西三大分區空間品質明顯落差；二是在生態環境方面，生態與綠化空間分布體系不完整，楔形綠地、外環綠帶侵蝕嚴重；三是在產業發展方面，桃浦、市北、漕河涇等產業區面臨轉型提升的契機。

對此，該區域的土地整治戰略是轉型更新型土地整治。具體的策略一是以城市更新促品質提升，依據《上海市城市更新實施辦法》有序開展城市更新，完善項目區公共服務設施配套、增加公共開放空間、加強歷史風貌保護，完善城市功能，提升城市品質。二是以產業轉型促存量盤活，依據《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法》，編制市級規劃引導、區級轉型規劃、年度計劃，充分挖掘存量建設用地資源，有序推進產業區轉型升級。

（2）中心城周邊地區

依據《綱要》要求，中心城周邊城市化地區在強化城市生態安全、防止城市蔓延的同時，加強虹橋、莘莊、川沙、吳淞地區的規劃和管理，優化和提升功能和品質，與中心城共同發揮全球城市核心功能作用。中心城周邊地區目前存在的問題主要有：一是在發展邊界方面，與中心城連綿，蔓延式發展，生態空間被蠶食，邊界模糊；二是在用地結構方面，全市住宅建筑面積增幅和戶籍人口增幅最高的地區，大量低效用地、工業用地混雜于居住用地、公共服務用地之間；三是在公共服務方面，公共服務設施嚴重缺乏與人口快速導入存在巨大矛盾，成為全市城市化地區城市環境與公共配套水平的洼地。

因此，該區域土地整治戰略是開展整治梳理型土地整治。一方面，外環綠帶已建大量居住社區，梳理承認這些現狀，引導和控制住宅開發節奏和開發規模，結合大型居住社區、軌道交通站點布置大型綜合性地區商業中心，提高公共服務設施能級，完善基礎教育和社會事業設施布局；另一方面，依然要堅持控制原則，對位于規劃外環綠帶內的“三高一低”工業用地進行騰退，將生態建設作為該地區最重要的內容，以組團式布局的住區之間，盡量保留和建設大型綠地，應確保郊區的空氣、風能夠自然地流動到中心城區，確保周邊地區良好的綠化與中心城區形成有機的網絡，也阻止了城市的進一步蔓延。

2.2 浦東濱江沿海戰略協同區

依據《綱要》要求，浦東濱江沿海戰略協同區需整合空港、海港、海洋生態空間、城鎮等要素，發揮中國（上海）自由貿易試驗區的引領作用，對接“一帶一路”，形成面向全球和亞太的戰略空間。聚焦臨港—舟山等濱海地區分工協作發展，加強生態環境改善，積極引入戰略性新興產業，發展現代遠洋漁業，合理利用濱海岸線和海域資源。該區目前存在的問題主要有：一是在空間格局方面，開發建設空間分散；二是在生態環境方面，生態用地被蠶食；三是在岸線利用方面，大量岸線被工業、倉儲和市政用地侵占（圖5）。

圖5 生態網絡被建設占用情況Fig.5 Ecological network occupied by construction

對此，該區域土地整治戰略是生態修復型土地整治（以綠為主）。對“198”工礦倉儲用地進行減量化，錨固生態網絡格局和基本農田走廊，建設市級楔形綠地、大型郊野公園和濱海森林綠地；岸線功能逐步向生態岸線和生活岸線轉變（圖6）。

圖6 浦東濱江沿海空間結構示意Fig.6 Spatial structure of Pudong riverside coastal strategic coordination area

具體的土地整治策略，對于城鎮圈，臨港新城城鎮圈有產無城，通過加快城中村改造提升品質，實現職住平衡。對于新市鎮，重點在生態廊道內的建設用地整治。對于村莊，則開展“198”工業用地騰退，改善村莊環境；近郊開展宅基地置換，遠郊（原南匯地區）適度歸并零散農村居民點。

2.3 杭州灣北岸戰略協同區

依據《綱要》要求，杭州灣北岸戰略協同區整合戰略性產業、濱海岸線、港口、海洋空間資源等，推進奉賢—金山—嘉善—平湖等海灣地區協作發展，增強江海、陸海、海空多式聯運能力，強化戰略性產業和創新型產業集聚（圖7）。加強生態環境修復和保護，合理利用濱海岸線、杭州灣海洋資源，發展旅游休閑空間。該區目前存在的問題主要有：一是在經濟發展方面，地區服務輻射能力和吸引力不足，經濟社會發展轉型緩慢，產業、人口的規模和層次均較低，在沿海發展帶中的地位和能級偏低；二是在生態保護方面，區域濱海生態共建共治機制缺乏，生態岸線保護壓力大；三是在空間結構方面生產、生活和生態空間缺乏協調整合，空間結構亟待優化調整。

圖7 杭州灣沿岸城市主城區和規劃新城范圍拼合Fig.7 Hangzhou Bay coastal city and the new city

因此，該區域土地整治戰略是跨區域發展協同型土地整治。首先，進行跨區域環境治理，強化流域生態廊道對接，預留沿杭州灣生態接口，進行生態系統修復和聯防聯控；其次，通過198工業用地整治，為戰略性產業和創新型產業用地騰挪指標，促進地區經濟發展。

相應的土地整治策略，對于南橋、臨港、金山三大新城城鎮圈（圖8），對現有工業用地進行產業轉型升級，增強吸引力。對于新市鎮，開展漸進性的工業用地整治，提升產業能級，促進產城融合；通過生態廊道和郊野公園實施，加快濱海生態岸線和生活岸線的保護與建設。對于村莊，開展“198”工業用地騰退；適度歸并零散農村居民點。

2.4 長江口戰略協同區

依據《綱要》要求，整合長江沿岸、入海口的城鎮、港口、生態資源等，打造銜接“一帶一路”和長江經濟帶、輻射帶動內陸地區發展的戰略空間。聚焦寶山—崇明—海門—啟東等跨界地區的協作發展，以及崇明國際生態示范島的建設（圖9）。該區目前存在的問題主要有：一是在定位方面，崇明區的定位為生態島，蘇北地區與崇明的產業鏈無法銜接；二是在空間方面，崇明區的土地利用方式過于粗放，重點城鎮對集聚人口、擴大就業和帶動農村地區發展帶動作用不足；三是在產業方面，區域產城不融合，支柱產業（長興島造船基地和寶鋼基地等）自成體系，嚴重侵占長江口岸線資源。

圖8 杭州灣北岸空間結構示意Fig.8 Spatial structure of Hangzhou bay north coast strategic coordination area

對此，該區域土地整治戰略是跨區域生態環境保護治理型土地整治。一是要強化沿江兩高產業控制，開展沿江環境保護治理；二是要騰退閑置低效工業用地，適度歸并農村居民點，促進崇明農業規模經營。

具體的土地整治策略，對于城橋、陳家鎮、楊行—吳淞三大城鎮圈，對污染嚴重的企業進行治理。對于新市鎮，開展“198”工業用地整治；開展崇明農業用地整治，促進農業規模化經營。對于村莊，適度歸并農村宅基地，節約集約用地；同時，將土地整治與生態農業、休閑農業相結合。

圖9 長江口空間結構示意Fig.9 Spatial structure of Yangtze River estuarystrategic coordination area

2.5 環淀山湖戰略協同區

依據《綱要》要求，環淀山湖戰略協同區整合湖泊、水網、古鎮、生態等要素，保護江南水鄉歷史文化和自然風貌，形成文化生態休閑的戰略空間。聚焦青浦—環淀山湖地區，在加強生態環境建設的同時，推動水鄉古鎮文化休閑和旅游資源的整體開發利用（圖10）。該區目前存在的問題主要有：一是區域特征方面，江南水鄉的特色被湮沒，古鎮風貌有待塑造；二是在資源聯動方面，區域內各類生態人文、歷史文化資源整合較差，游憩旅游功能有待加強；三是在產業方面，以傳統勞動密集型工業為主；四是在服務配套方面，嘉青松的公共服務設施配套水平較低，為上海與蘇南和浙北之間的洼地。

圖10 環淀山湖空間結構示意Fig.10 Spatial structure of Dianshan lake strategic coordination area

對此，該區域土地整治戰略是生態環境修復型土地整治（以水為主）。一是要清水控源，開展區域水環境的生態循環治理、重大污染源的聯動治理。二是要注重保護江南水鄉和歷史文化名鎮的特征和風貌。圍繞郊野公園，以“原生態農田—村落—水網”為基本特色，挖掘文化內涵，培育體育運動、康體養生、休閑游憩等主要功能。三是要推進農業現代化，加快農業產業化發展。發展生態農業、種源農業、休閑農業，打造生產、加工、銷售、服務一體化的“第六產業”，提升集經濟、生態、社會功能于一體的都市農業發展水平。

具體的土地整治策略，對于嘉定、青浦、松江三大新城城鎮圈，按照相關政策，開展舊城改造、城中村改造、“195”工業用地的轉型升級。對于新市鎮，加快郊野公園建設，“198”工業用地整治，特色農業用地整治。對于村莊，開展“198”工業用地騰退；江南水鄉風貌的保護和修復。

3 結論

本研究對接新一輪總規要求，在深入分析區域特征的基礎上，將全市劃分為中心城、中心城周邊地區、浦東濱江沿海戰略協同區、杭州灣北岸戰略協同區、長江口戰略協同區和環淀山湖戰略協同區6個戰略分區。其中，中心城的整治戰略是轉型更新型土地整治，中心城周邊地區是整治梳理型土地整治，浦東濱江沿海戰略協同區是生態修復型土地整治（以綠為主），杭州灣北岸戰略協同區是跨區域發展協同型土地整治，長江口戰略協同區是跨區域生態環境保護治理型土地整治，環淀山湖戰略協同區是生態環境修復型土地整治（以水為主）。依據各分區的土地整治戰略，圍繞新一輪總規城鄉體系，進而提出了差別化的土地整治策略（表2）。該研究成果可以為全市“十三五”土地整治規劃的編制提供直接參考。

表2 上海各戰略分區土地整治戰略和策略Table 2 Land consolidation strategies of different strategic areas in Shanghai

References)

[1] 上海市城市總體規劃編制工作領導小組辦公室. 上海市城市總體規劃(2015-2040)綱要[R]. 2015.Shanghai urban master planning work leading group of fi ce. Outline of Shanghai urban master plan (2015-2040)[R]. 2015.

[2] 上海市城市總體規劃編制工作領導小組辦公室. 上海市城市總體規劃(2016-2040)(草案)[R]. 2016.Shanghai urban master planning work leading group office.Shanghai urban master plan (2016-2040)(draft)[R]. 2016.

[3] 上海市人民政府. 上海市土地整治規劃(2011-2015)[Z]. 2013.Shanghai municipal people's government. Shanghai land consolidation plan (2011-2015)[Z]. 2013.

[4] 上海市城市規劃設計研究院. 大都市區空間規劃[R]. 2015.Shanghai urban planning and design research institute. Metropolitan spatial planning[R]. 2015.

[5] 嚴寬,劉靜. 長江三角洲地區“十三五”土地整治戰略思考[J]. 上海國土資源,2016,37(1):9-13.Yan K, Liu J. The strategy of land consolidation in Yangtze River Delta region during the thirteenth five-year period[J]. Shanghai Land & Resources, 2016,37(1):9-13.

WU Yuan-Qing1, ZHUANG Yi-Qi1, YAN Kuan2

(1. Shanghai Urban Planning and Design Research Institute, Shanghai 200040, China;

2. Centre for Shanghai Municipal Construction Land and Land Consolidation, Shanghai 200003, China)

Study on the strategic division of land consolidation in Shanghai

In this paper, according to the requirements of the Shanghai urban master plan, the city is divided into two major sections of the city and suburbs from the perspectives of urban spatial layout and the urban-rural system. We then divide Shanghai into six land consolidation strategic areas, namely: (1) the center city, (2) the surrounding areas of the center city,(3) the Pudong riverside coastal strategic coordination area, (4) the Hangzhou Bay north coast strategic coordination area, (5)the Yangtze River estuary strategic cooperation area, and (6) the Dianshan Lake strategic coordination area. Differentiated land consolidation strategies are put forward according to the characteristics of these strategic areas.

land consolidation; strategic areas; spatial layout; urban-rural system

F301.2

A

2095-1329(2017)04-0018-06

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.04.005

2017-09-04

修回日期:2017-09-18

吳沅箐(1987-),女,碩士,工程師,主要從事城鄉規劃與土地整治研究.

電子郵箱:wuyuanqing915@126.com

聯系電話:021-23130551

上海市“十三五”土地整治規劃專題