農村集體經營性建設用地入市改革問題探討

姚樹榮，李棟楠

（四川大學經濟學院，四川·成都 610064）

農村集體經營性建設用地入市改革問題探討

姚樹榮，李棟楠

（四川大學經濟學院，四川·成都 610064）

國土資源部公布的《土地管理法（修正案）》（征求意見稿），刪除了現行法中禁止集體經營性建設用地入市的條文，為破除城鄉二元土地制度打開了法律之門。但沒有對試點實踐中面臨的一些深層矛盾、社會廣泛關注的熱點問題進行明確回應，在改革的力度與廣度上存在欠缺。本文立足試點地區的改革實踐提出四個深層問題：一是入市范圍界定如何契合我國生產力發展新要求？二是誰來代表集體土地所有權人行使入市權利？三是集體經營性建設用地能否用于商品住宅開發？四是入市土地增值收益分配究竟向誰傾斜？圍繞這些問題進行了深入討論，并有針對性地提出了土地管理法修訂建議。

土地管理；土地制度；農村集體土地；經營性建設用地；入市改革；法律修訂

2017年5月23日，國土資源部在總結33個農村土地改革試點成果的基礎上，公布了《中華人民共和國土地管理法（修正案）》（以下簡稱“修正案”），面向社會公開征求意見。修正案最大的亮點是刪除了現行法中禁止集體經營性建設用地入市的條文，明確了入市的條件、范圍、主體和方式等相關規定，為破除城鄉二元土地制度打開了法律之門。但修正案沒有對試點實踐中面臨的一些深層矛盾、社會廣泛關注的熱點問題進行明確回應，為今后集體經營性建設用地入市留下了不少懸疑；對照黨的十八屆三中全會《決定》提出的“讓市場在資源配置中起決定性作用”、“建立城鄉統一的建設用地市場”、實現集體經營性建設用地與國有土地“同等入市、同權同價”的目標任務[1,2]，修正案在改革的力度與廣度上大打折扣。有鑒于此，本文擬對集體經營性建設用地入市改革的幾個深層問題進行探討，以期進一步推動土地管理法的修訂工作。

1 入市范圍界定如何契合我國生產力發展新要求？

修正案第六十三條規定，符合土地利用總體規劃的集體經營性建設用地可以入市。這條規定明確了入市的前提條件是符合土地利用總體規劃，但對什么是集體經營性建設用地卻沒有界定。然而集體經營性建設用地內涵的界定，事關入市范圍，影響土地供應格局，不容回避。實踐中，人們對集體經營性建設用地內涵的理解頗有爭議，也迫切需要給予法律的回應。

集體經營性建設用地的內涵，按照狹義理解，是指興辦鄉村（鎮）企業等具有生產經營性質的農村建設用地，不包括農民宅基地和農村公共設施用地[3]；按照試點方案，是指存量農村集體建設用地中，土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地。據此，占存量集體建設用地大部分的宅基地被排除在外。除了沿海發達地區，我國中西部地區因鄉鎮企業發展滯后，能達到入市條件的集體經營性建設用地少得可憐，進而入市改革的價值必將大幅縮水。而在實踐中，四川郫都等不少試點地區呼吁突破“存量”的限制，他們將集體經營性建設用地入市改革與宅基地制度改革聯通，通過土地整治和農民集中居住，將節約的宅基地重新規劃布局后按集體經營性建設用地入市交易，取得了良好效果。從發展趨勢看，這種通過整治調整入市的方式還將大大增加。

修正案第四十四條對征地范圍作了規定，相當于從反面明確了入市范圍，因為征地范圍與入市范圍互為消長，征地范圍寬，入市范圍就窄，反之亦然。在六種征地情形中，最具爭議的是第五種情形，即“在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，由政府為實施城市規劃而進行開發建設的需要”。該規定為政府憑借規劃之名征地提供了很大的自由裁量權，將導致縮小征地范圍的改革流于形式。土地利用規劃修編的動態性，必然導致政府千方百計推動規劃修編，擴展城市建設用地邊界，然后又憑借規劃實施之名征地，擠壓集體經營性建設用地的入市范圍。集體經營性建設用地入市成了現行土地制度下的一個點綴！因此，有專家呼吁“《土地管理法》需要大改，不是小改！”[4]。對于征地范圍，應嚴格按照公益性與經營性進行界定，土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內的集體經營性建設用地也應納入入市范圍[5]。

綜上，對入市范圍的討論，不僅涉及宅基地制度與征地制度的聯動改革，而且涉及對現行土地制度與國家發展階段的評判。筆者認為，土地制度屬于上層建筑，應當順應生產力的發展要求，服務于國家經濟發展大局。這幾十年來我國所以能夠低成本、高效率地推進城市化、工業化，現行土地制度發揮了重要作用。但隨著生產力日新月異的發展，經濟不協調、不和諧、不可持續的矛盾凸顯，要求改革土地制度，破除城鄉二元結構，扭轉以土地謀發展的模式，成功跨越“中等收入陷阱”。因此，不應無視生產力發展的新要求，固守現行土地制度，僅對土地管理法進行“小改”。同樣，我們也必須看到，我國城市化、工業化的任務尚未完成，地方政府的債務風險尚未得到妥善處置，創新驅動型發展模式的形成尚待時日，值此經濟換檔的關鍵時期，若按公益性與經營性嚴格界定征地范圍，對土地管理法進行“大改”，很可能引發經濟斷檔的風險。因此，筆者提出一種對土地管理法適度修訂的“中改”方案。具體到入市范圍，建議有二：一是明確界定集體經營性建設用地的內涵，即“集體經營性建設用地是指土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為經營性用途的農村集體建設用地”，入市不再限制為“存量”，通過土地整治節約的農村建設用地（包括宅基地）可按規劃調整用途與位置后入市交易。二是對第五種征地情形提及的土地利用總體規劃和城市建設用地范圍加以時間與空間限制。依據我國城市化和工業化的任務目標，科學編制土地利用總體規劃，永久劃定城市建設用地擴展邊界，避免通過規劃滾動修編而導致城市建設用地邊界無限擴展。

2 誰來代表集體土地所有權人行使入市權利？

修正案第六十三條規定，入市主體是集體土地所有權人。但集體土地所有權人又是誰呢？或者，由誰來代表集體土地所有權人具體行使入市權利呢？修正案未作規定。我國相關法律的表述也很抽象，且不一致。如《憲法》第10條第2款規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。”《土地管理法》第8條第2款規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”《物權法》第59條第1款規定，“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”由于集體所有在法律表述上的模糊性、集體所有權實現形式在法律規范上的缺失、集體與成員在權利義務上的不清晰，導致人們認知分歧，不知集體所有究竟是共同共有、按份共有、總有，還是法人所有。更為嚴重的后果是：農民不能感受到其對土地的利益，造成“人人有份、人人無份”、“誰都應負責、誰都不負責”的狀況[6]；村民委員會在實際行使集體土地所有權人的權利時，其民事主體被行政主體身份吞噬，導致集體土地所有權被行政化行使的問題[7]；面對利益沖突時，村干部傾向于對上級負責，造成行政權力對集體土地所有權行使的干擾，非常不利于農民權益保障。因此，建構集體土地所有權的主體制度，通過集體土地所有權的行使主體充分反映集體成員的意志，應成為土地管理法修訂的重要內容。

集體土地所有權主體制度如何建構？學術界圍繞集體所有的性質、集體所有權的實現形式、集體與成員的權利義務等問題進行了討論，但仍有較大分歧。實踐中，試點地區對入市主體的實現形式進行了積極探索。浙江德清根據入市需求設計了“自主入市、委托入市、合作入市”三種實現形式，鄉鎮集體由鄉鎮資產經營公司等全資下屬公司或其代理人實施入市，村集體由村股份經濟合作社實施入市，村民小組可委托村股份經濟合作社等代理人實施入市。四川郫都將集體資產全部以股權量化到集體經濟組織成員，由村集體委托集體資產管理公司進行入市操作。北京大興規定，鎮集體聯營公司是入市主體，通過“一次授權、全權委托”，把土地使用權全權交給鎮集體聯營公司。遼寧海城等試點地區則因集體經濟組織的缺失而把村委會直接作為了入市主體。總體來看，入市主體的實現形式呈現出多元化態勢，股份合作制是較為普遍的組織形式。

綜上，集體土地所有權主體制度是完善集體土地產權制度的重要基礎，也是集體經營性建設用地入市改革無法回避的問題。土地管理法的修訂應在此問題上打破成規、有所作為。首先，建議取消現行法中村民委員會代表農民集體行使集體土地所有權的職能，使其回歸到基層群眾性自治組織的定位，消除行政權力干擾集體土地所有權行使的問題。其次，建議對入市主體的實現形式進行原則性規定，允許各地結合實際情況，按照更加符合現代經濟組織基本法則、更加適應市場經濟發展規律的方向，探索多樣化的集體經濟組織形式，授權集體經濟組織具體行使集體土地所有權人的權利。最后，建議圍繞明晰集體與成員之間的權利配置進行相關的制度設計。集體經營性建設用地入市改革，必然涉及入市決策如何做出、入市收益如何分配、入市相關利益者的權利如何保障等問題，這些問題的核心是集體與成員的權利配置。《物權法》提出“成員集體所有”，為破解完善集體所有權制度難題開辟了新的路徑，但《物權法》的相關規定比較籠統，如第59條第2款規定“集體成員對集體的若干重大事項應當享有決定權”，但對采取怎樣的程序做出決定、決定時適用特殊多數決或簡單多數決沒有明確規定，重大事項也沒有提及集體經營性建設用地入市。因此，可吸收試點實踐中行之有效的做法，做實集體所有權與成員權，理順二者的權利義務關系，保障集體成員各項權利得到實現。

3 集體經營性建設用地能否用于商品住宅開發？

修正案第六十三條規定，集體經營性建設用地可以出讓、租賃、作價出資或者入股，也可以轉讓、出租或者抵押，從而向“同等入市、同權同價”邁出了重要一步。但在權能問題上，社會更加關注“集體經營性建設用地能否用于商品住宅開發”。遺憾的是，修正案對此進行了回避。有學者認為，入市用途主要是一個基于土地調控的政策問題而非法律問題，不宜由土地管理法這樣一部全國人大制定的重要法律做出規定[8]。對此，筆者不敢茍同。其一，“集體經營性建設用地能否用于商品住宅開發”絕非一個政策問題，它牽涉面甚廣，事關人民群眾切身利益，是實現“同等入市、同權同價”的重要標志；其二，應逐步扭轉長期以來政策治國的狀況，對社會廣泛關注的重大問題給予明確的法律回應，是建設法治中國的題中之義。

那么，集體經營性建設用地能否用于商品住宅開發呢？贊成者認為，建立城鄉統一的建設用地市場，是土地制度改革的重要目標。經濟發展不能再以犧牲農民的利益來換取城市的繁榮，禁止集體經營性建設用地用于商品住宅開發，等于再一次限制了農民的土地收益。正如著名經濟學家周其仁所言，“限制一幅土地最高的市場收益機會，與拿走一部分土地無異”[9]。反對者認為，允許集體經營性建設用地用于商品住宅開發，很可能危及耕地保護與糧食安全，在地方政府普遍依賴土地財政的情況下，還可能沖擊城市房地產市場，造成房價暴跌進而引發財政金融系統性風險。綜合權衡各方意見，筆者認為，“正義是社會制度的首要價值”[10]，土地管理法的修訂應秉持公平正義原則，明確把城鄉土地“同權同價同責”寫入法律條文，國有土地有什么權能和用途，集體土地就有同樣的權能和用途；集體經營性建設用地能否用于商品住宅開發，不由法律規制而由規劃管制。同時，也應考慮現實因素的約束，在永久基本農田劃定任務尚未完成，地方土地財政依賴度較高，房地產市場風險、政府債務風險和金融風險未得到有效控制以及存量“小產權房”未得到妥善處置之前，不宜全面開禁集體經營性建設用地用于商品住宅開發。實際操作時，應選擇有條件的地方先行試點、有序開展，避免一哄而起。

4 入市土地增值收益分配究竟向誰傾斜？

修正案未提及入市土地的增值收益分配，僅在第四十七條對征收土地的增值收益分配作了原則性規定。土地增值收益如何在國家、集體和農民之間公平合理分配，事關執政基礎的穩固和國家的長治久安[11]，因而也是集體經營性建設用地入市改革的關鍵問題。筆者認為，應將此問題納入土地管理法的修訂之中。

土地增值收益分配本質上是國家與農民的利益關系調整問題。改革決策者摒棄了完全的“漲價歸公”、“歸私”理論，以“公私兼顧論”為依據，采取征收土地增值收益調節金的辦法體現國家利益。同時，為了減少入市改革的阻力，不對征地制度形成過大沖擊，還要求試點地區做到“征地與入市取得的土地增值收益在國家與集體之間的分享比例大體平衡”。試點地區據此進行了積極探索，如浙江德清形成了“按類別（工業用地和商服用地）、分區域（縣城規劃區內、鄉鎮規劃區內、鄉鎮規劃區外）、有級差（土地成交價款的16%～48%）”的調節金收取辦法。但隨著改革的深入，試點地區遇到了一些困惑與難題。一是土地增值收益測算難。例如，在對存量集體經營性建設用地就地入市取得成本和開發成本的核算時，既包括勞務投入，也包括實物投入和部分資金投入，由于撤鄉并鎮、村莊撤并等區劃調整原因，以及由于時間跨度長、人員變動復雜、基礎資料缺乏等原因，土地增值收益的測算太過復雜，所以多數試點地區采取了按成交價款一定比例征收的簡便方式。二是土地增值收益調節金的性質不明。從征收的無償性、強制性、固定性和征收目的看，調節金似乎是一種稅，但不知是基于土地自然增值征稅以體現國家利益，還是基于國民收入分配調節、抑制“暴富”現象而征稅？從資金的用途看，多數試點地區將調節金用于農村基礎設施與公益設施建設，似乎是一種具有補償性質的費。三是實現征地與入市收益大體平衡難。根據已入市宗地數據分析，農民集體通過入市方式獲得的土地收益明顯高于征地方式，如山西澤州達16.8倍，海南文昌為3.7倍，廣西北流商住用地項目為2倍。這使得試點地區在實際操作中不知所措，若以入市收益為參照，需要大幅提高征地補償標準，這將導致地方政府收益受損，失去改革動力；若以征地收益為參照，需要人為壓低入市價格，這將導致入市改革失去意義，農民獲得感不強。

綜上，收益分配的敏感性，要求及時做出頂層設計。具體建議有四：一是地利共享，土地增值收益分配應兼顧國家、集體和農民。二是同權必同責，建立城鄉統一的土地稅費制度，集體土地與國有土地承擔同等稅費義務。通過征收土地增值稅，體現國家利益；通過征收契稅、印花稅、所得稅等，發揮收入分配調節等功能；通過開征不動產保有稅，避免土地資源的閑置和低效利用。三是土地增值收益分配向農民傾斜。農民為我國現代化做出了巨大貢獻，不能繼續靠犧牲農民利益來支持工業化和城市化了。隨著我國經濟實力的顯著增強，反哺農民正當其時。在新的歷史階段，處理國家與農民的利益關系，最明智的做法是“蓄水養魚、藏富于民”，不算眼前賬而算長遠賬、不算經濟賬而算政治賬。四是集體與農民的收益分配由集體成員民主議決。比如，有的村莊集體經濟發展有基礎，村干部在農民群眾心中的威望高，就可能做出集體多留的選擇；有的村莊缺乏集體經濟發展基礎，村干部在農民群眾心中的威信差，就可能做出農民多分的選擇。總之，政府切忌代民做主，不要在分配比例上采取“一刀切”的做法，這是由各地村莊的異質性決定的。

References)

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Discussion of reforming the rural collective operating construction of land entering the land market

YAO Shu-Rong, LI Dong-Nan
(School of Economics, Sichuan University, Sichuan Chengdu 610064, China)

The ministry of land and resources of China announced a “land management law (amendment)” to re move the ban on the management of the collective operating construction of land entering the land market. This amendment has the provisions of the existing law, and this action opens the door to eliminate the urban-rural dual structure. But, it is disappointing that this action does not clear some deep contradictions confronted by a pilot experiment, and the societal focus, which greatly reduced the scope and depth of this reform. This paper introduces four problems existing in the reformation process: First, how to de fi ne the entering scopes in order of productivity and development? Second, who will represent the collective land owners to exercise their rights in the market? Third, can collective operating construction lands be used for commercial housing development? Fourth, who will tilt the land increment revenue distribution? These problems are discussed here in-depth, with the hope of proposing amendments to the land management law.

land management; land system; rural collective land; operating construction land; reform of land entering market; law revision

F301.11

A

2095-1329(2017)04-0034-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.04.008

2017-08-15

修回日期:2017-09-04

姚樹榮(1972-),男,博士,副教授,主要研究方向為土地經濟學與產業經濟學.

電子郵箱:28680379@qq.com

聯系電話:028-85416710

國家社會科學基金項目“基于地權演化視角的美麗鄉村共建共享共治機制研究”(17BJL087)