供給側結構性改革下的礦業用地制度取向

康紀田

（湖南大學法學院湖南經濟與社會發展法律研究中心，湖南·長沙 410082）

供給側結構性改革下的礦業用地制度取向

康紀田

（湖南大學法學院湖南經濟與社會發展法律研究中心，湖南·長沙 410082）

礦業用地供給側改革的核心是明晰界定政府與市場的分工。礦業用地的主要對象是集體土地，征收集體土地后統一實行國有化供給的制度應當變革。創建土地物權的“二元狀態結構”理論，以確立土地供給側的結構性改革，集中于明確歸屬物權與發揮利用物權兩個方面；政府在前一方面必須退出市場而在后一方面必須加強管制。集體土地不改變所有權性質的前提下由市場直接供給，政府管制土地利用物權的準入。

礦業法；礦業用地；供給側改革

礦產資源主要賦存于集體土地，而開發所需的集體土地又由國家壟斷供給，國家將擬用的集體土地征收為國有土地后再出讓給礦山企業。國有化供給的礦業用地制度，給土地權人、礦山企業以及資源市場等造成了經濟的耗散。在我國推進供給側結構性改革的過程中，內在地要求完善土地資源供給側的市場體系，迫切需要發揮市場在土地資源配置中的決定作用。

1 透視礦業用地國有化供給的尷尬與困境

有數據統計認為，“我國的礦產資源大部分儲藏在集體土地之中”[1]，甚至處在離城市較遠的山區。這就說明，礦山企業主要是在集體土地上從事礦業開發活動。然而，現行制度安排統一實行集體土地國有化的供給，由此形成礦業用地制度的尷尬與困境局面。

1.1 供給制度的尷尬導致普遍非法用地

我國《土地管理法》關于建設用地制度，從“必須”與“禁止”兩個方面規定只能由國家壟斷供給：一是“必須”由國家供給，《土地管理法》第43條規定，任何單位建設需要使用土地的，必須申請使用國有土地；二是“禁止”集體直接供給，《土地管理法》第63條規定，農民集體所有的土地不得用于非農業建設。按照土地制度的安排，礦業開發需要使用集體土地時，由政府基于公共利益的需要，將集體土地的所有權征收為國家所有權，再由礦山企業向國家提出土地使用權申請，國家所有權人將土地使用權出讓給礦山企業。法律規定“礦業用地國有化制度設計的實質在于國家對建設用地財產權的壟斷”[2]。

問題在于礦業用地屬建設用地但不屬于“公共利益”用地。我國憲法和法律規定：征收集體土地必須是為了公共利益的目的。然而，礦業開發是以利潤最大化為目的的商業行為，在國有企業的行業分類中也未曾列入公共利益類；市場經濟條件下的礦業開發主體呈多元化，國有企業以外的集體、私人、外資等私權利主體的利益與“公共利益”沒有關聯性。這就說明，從根本上缺失借用“公共利益”的目的征收農村集體土地的法定前提。那么，礦業用地所需的集體土地則缺乏啟動征收程序的依據。

國有礦產與集體土地的不同產權不能直接結合，強制征收不同產權既損害地權人利益又缺乏法定前提，這就是礦業用地供給制度的尷尬狀態。土地供給的制度設置與土地需求的現實狀況相沖突，迫使礦山企業繞過征收供給制度而擅自使用土地。“在礦產資源開發利用中涉及占用農用地，因不符合土地利用總體規劃而無法取得用地，導致大量礦業用地非法使用”[3]。在法律禁止集體土地入市的條件下，非法用地逐步成為半公開的但又不便處置的一種尷尬局面。“根據 2011年國土資源部執法局的摸底調查，全國有采礦權證的采礦用地中，涉及違法用地的占總宗數44.75%”[4]。

1.2 供給制度困境導致土地閑置與浪費

礦業用地的專用性功能具有期限性，這就意味著在資源開發結束以后必須退出土地的原有用途。但國有化供給的礦業用地缺乏合理的退出機制。以出讓方式取得采礦用地國有使用權的期限為50年，而采礦的實際用地年限遠遠短于出讓期限，特別是露天開采的年限一般為3～6年。在土地出讓期限內多余出來的期限，只能在礦山閉坑以后由礦山繼續看管。這就導致越來越多的國有土地被迫在礦山企業利用外的閑置，并成為了礦山企業的負擔。然而，即使出讓五十年的期限已滿，同樣缺乏土地返還于集體權人的退出機制。國有土地的專用性功能失去以后，缺乏轉換國有土地利用功能的途徑，也沒有從國家所有權返還為集體所有權的制度通道，結果是處在農村的國有化礦業用地成為了“村中城”。國有化礦業用地的不動產“專用性”，因退出時的種種障礙而沉淀在原礦業場所的現象比較普遍。學者隨機選擇了湖南省郴州市的蘇仙區進行了調查統計，因關閉40處礦山而使“全區閑置礦業用地 260公頃，占礦業用地的13%。隨著礦區資源的持續開發利用和礦產資源整合工作的推進，此類廢棄閑置的礦業用地面積還將增加”[5]。

同時，國有礦業用地的破壞性也很嚴重。農村集體土地所有權的國有化，導致集體土地的權利人喪失了對土地進行保護的權利主張，土地國家所有權主體本身又監督缺位，而礦山企業又是在利用不屬于自己的他人土地，這就使礦山企業有理由不需考慮地表利用的破壞后果。據相關部分調查統計，截至2011年，我國“因礦產資源開采損毀土地為557.9萬hm2，占損毀土地總量的70%”[6]。在農村所征收的集體土地有很大部分是耕地，“如廣西百色平果縣鋁土礦，最終的采礦用地將近67km2，占平果縣耕地總量的四分之一”[7]。而且，礦業用地國有化制度，難以保障礦業開發結束后的土地復墾，很難復墾到利用前的地力狀況。由于受復墾制度、復墾成本以及復墾模式的制約，礦區的土地復墾率低，“中國目前礦區復墾率只有 12%，遠低于發達國家的 65%”[8]。

2 解析礦業用地國有化供給的結構體系

如果取締國有化征收途徑的供給方式，讓礦山企業與農民集體經濟組織或承包者協商，以契約自由方式獲取礦業用地，這種直接供給方式也是不能允許的。比如，繞過征收的“以租代征”方式，一直被視為一種“地下”的擅自用地行為，無論從哪個方面來說都將損害土地市場秩序。政府強制征收缺乏合法性，而繞過征收雙方協商同樣缺乏科學性。礦業用地制度的博弈表明，礦業用地國有化供給側改革必須從國有化供給的結構性改革切入。

2.1 礦業用地國有化供給的二元權利結構

集體所有的土地，已法定為不動產物權。按照《物權法》第1條關于“明確物的歸屬，發揮物的效用”的規定，物權的權利結構可分為明確歸屬的物權與發揮效用的物權。一方面，明確“歸屬物權”。這是指該物屬于誰的法定狀態，即確定了土地已經并只能屬于特定的農民主體支配的權利，排除了其他任何人對該土地享有同等的權利。集體土地的所有權、承包權、經營權、地役權與相鄰權等屬于“歸屬物權”狀態，物權主體與客體是特定而明確的。歸屬物權在效力上屬于絕對排他權，其他人(也包括政府)負有不妨礙權利享有的義務。另一方面，發揮“效用物權”。這可稱為“利用物權”的法定狀態，通過對物的利用過程以實現物的使用價值來滿足主體期望的收益。發揮系列物權功能屬性而表現出來的效果與作用，即物的有用性。比如，用集體土地種莊稼、建房屋、開礦產等，是一個發揮物權效用的“動態”過程。

物的歸屬權與物的利用權，表現為物權的兩種不同狀態，形成物權的“二元狀態結構”原理：靜態的歸屬物權與動態的利用物權。兩者又是物權內容和物權形式的不同表現，可以分別存在，但又必須結合起來才有價值，只是明確歸屬物權而不去利用則是閑置和浪費。所以，土地的歸屬權與土地的利用權是手段與目的關系：發揮土地的效用是明確土地歸屬物權的目的。不明確歸屬物權，因不能排他性支配而無法有效利用。只有合理利用才能讓人們直接獲得收益，現代財產觀念已發展到以利用物權為中心的時代，就在于重視土地的利用物權。根椐礦業用地歸屬權與利用權的關系，要求將歸屬物權與利用物權結合起來，并根據土地的利用特點選擇土地物權的歸屬類型與物權取得方式。

2.2 礦業用地國有化供給的雙重職能結構

根椐土地物權的“二元狀態結構”，可以認識政府征收與出讓過程中所履行的雙重職能。一方面，政府征收與出讓行為，已兩次改變了土地的歸屬物權。征收行為使集體所權轉為國家所有權，出讓行為使國家土地使用權轉為企業土地使用權，礦山企業因此獲取了可支配的土地。另一方面，政府在征收以及出讓過程中，已暗含或附隨土地用途的改變。征收土地必須有規劃與計劃，通過規劃與計劃形式改變了土地用途，將農業用地轉為了建設用地。通常只看到其中一個方面，認為地方政府征收土地只是為了增強地方土地財政的目的，對于政府征收還能控制土地規模和保護耕地的功能卻視而不見。這就是我們不能簡單地否認或肯定政府征收土地的行為。征收后的國有化供給方式，不僅使礦山企業獲得了可支配的土地歸屬物權，而且也獲得了可供開發礦產的土地利用物權。

從物權結構方面分析，關于集體土地所有權、使用權等歸屬物權，只能由權利主體處分，讓市場起決定作用。國家征收并出讓集體土地，剝奪了農民集體的歸屬物權，而國家成為了土地歸屬物權的主體。國家征收集體土地后出讓給礦山企業，出讓行為使政府成為了讓與土地歸屬物權的市場主體。征收后的出讓，屬于“政府經營土地，世界各國的法律、制度都是禁止的”[9]。政府征收并經營土地物權，是社會不公平的重要表現，客觀上形成了政府與農民爭奪利益的局面，使被征地農民不能分享土地轉用途的增值收益，農民的合法物權不能得到保障。以公權力改變土地的歸屬物權，屬于政府的職能錯位。

土地物品是由集體組織及承包人等特定主體支配的靜態歸屬物權，但從整體來看,土地又是全體社會成員的“公共性”資源：土地資源為當代人暫時占有, 到時還將被后代人占有和利用,意味著資源為社會所有人所有；土地資源為占有人所利用和收益, 但占有人對資源的利用應當使社會整體的福利增加。特別是耕地，其歸屬物權屬于農民的絕對物權，但所種糧食的產量安全關系到國家安全。這種資源的公共性，也就是承擔社會功能的“社會性”。由于經濟人的利益最大化特性，極易通過損害資源的社會功能來滿足私人的效率。但是，在保護資源社會功能方面市場是失靈的，市場的不足由政府來彌補。土地利用物權被稱為土地發展權，屬于政府管制的對象。政府從宏觀上控制土地規模和保護耕地，非經政府許可不得擅自改變土地用途。這是政府管制土地利用物權的通行作法。

3 礦業用地由市場與政府合力供給替代國有化供給

依據土地物權的結構界定市場與政府的分工，明確土地的歸屬物權，集體土地直接從市場進入礦山企業，由市場發揮土地資源配置的決定作用；發揮土地的利用物權，即集體土地的農業用途轉變為建設用地，供給礦山企業實際開發利用的土地發展權，由政府依總體規劃、年度計劃進行嚴格的用途管制。分解并重構國有化土地供給制度：將土地出讓的歸屬物權的變更返還市場，土地用途管制的市場準入則由政府繼續并加強。

3.1 集體土地的歸屬物權直接供給礦業用地市場

農地產權主體能夠在多大程度上分享其農業用地轉為礦業用地所產生的增值收益,通常是由農業用地產權制度形成的權利結構來決定。根據科斯原理，當土地產權制度離開了清晰界定或得不到良好的執行,人們必定爭相攫取稀缺的經濟資源和經濟機會。因此，應當按照《物權法》的平等原則保護集體土地物權與農地物權人的利益。礦業利用的集體土地與國有土地平等，讓集體土地不經征收、不改變所有權性質而直接供給礦業開發，形成國有礦產與集體土地相互融合的混合所有制經濟。在集體土地的歸屬物權方面，也就是由農民土地物權轉為礦山企業產權，屬于物權主體在市場交易中的自由處分權，必須由市場應起決定作用。

集體土地直接進入礦業用地，其法律地位應屬于“建設用地使用權”之下，這已經是物權法定。按現行法律規定，“建設用地使用權”由國有土地使用權與集體土地使用權并列組成；按照十八屆三中全會決定，所謂國有土地與集體土地“同權”，也就是同屬于“建設用地使用權”。有學者認為建設用地使用權的客體只是國有土地，“《物權法》并未明確地將集體建設用地納入‘建設用地使用權’這一用益物權的范疇”[10]。集體土地不能定性為一種真正的物權，而只能是“事實物權”。理由是《物權法》第135條的限制性規定：“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利”。其實，《物權法》第151條作了規定:“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規定辦理”。而《土地管理法》在第11條明確規定：“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權”。這說明《物權法》與《土地管理法》相互銜接、相互統一，集體所有的土地已確認為“建設用地使用權”。即使《物權法》也在第183條的規定中已經確認：“鄉鎮、村企業的建設用地使用權不得單獨抵押”。

《物權法》第183條規定雖然確認了集體土地的“建設用地使用權”地位，只是限于當時情勢而禁止或嚴格限制了集體建設用地使用權的流轉。《土地管理法》第63條同樣規定:“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。黨的十八屆三中全會決定進一步肯定了集體土地物權平等的地位，集體土地與國有土地同權、同市。那么，《物權法》的物權平等原則以及十八屆三中全會關于“統一建設用地市場”的決定，為集體土地直接進入礦業開發創造了制度環境。農村集體建設用地，適用《物權法》關于土地所有權和建設用地使用權相分離的原則，讓分離出來的建設用地使用權依法流轉。集體建設用地的土地所有者保留一定的收益權與相應的處分權，土地的占有、使用、部分收益和部分處分的權利歸屬于集體土地的用益物權人。

3.2 集體土地的利用物權實行嚴格的用途管制

在改革發展進程中保障農民的權利，政府不能干預土地歸屬物權的設立、變更及其終止。通常來說，農村集體經營性建設用地可通過出讓、租賃、入股等方式供給礦業用地市場。農村集體土地不改變所有權性質而直接進入礦業用地市場，應區分為“處分性”的流轉進入與“設權性”的流轉進入。簡單地說，就是農村“存量”建設用地進入礦山企業與“增量”建設用地進入礦山企業的關系。“存量”建設用地屬于“處分性”的流轉進入，比如，原鄉鎮企業用地繼續用于礦業開發，僅需在主體間變更歸屬物權；“增量”建設用地進入屬于“設權性”的供給，通過農業用地轉變用途而設立“土地發展權”，用于礦業開發就是新設“建設用地使用權”。這兩種供給途徑都離不開政府的管理，處分性供給需要政府審查和登記后才能進行開發利用；“設權性”的供給，必須符合規劃與計劃，經過批準、登記后的用地許可才能進行開發利用[11]。

根據土地物權“二元狀態結構”確定土地供給的結構性，礦山企業可以直接獲取集體所有權的土地用益物權，但不得直接利用集體所有的農用地。礦業用地主要需求的是“增量”建設用地，基本上依靠農用地轉用途的設權性供給方式。“設權性”供給是農用地變更為不同使用性質的權利，是一種可以與土地歸屬物權分割而單獨處分的“土地發展權”。礦業用地的特點在于區位的固定性與不可選擇性，由礦產賦存狀況決定利用土地區塊，沒有異地選擇“存量”建設用地的機會。農用地轉為礦業用地的“土地發展權”由政府控制，必須符合土地利用總體規劃，并有年度計劃的分配指標，這就要求土地利用總體規劃與礦產資源開發規劃相應銜接。批準農用地轉為建設用地，享有土地發展權，才能利用土地進行礦業開發。

4 結語

礦業開發所用的集體土地不應統一于國有化供給，但又不應全盤否定。從“物權二元狀態結構”來看，政府在退出土地流轉市場的同時要嚴管土地利用市場：在明確歸屬物權方面，完全由市場決定資源配置；在發揮利用物權方面，必須受到政府基于社會公共利益的用途管制，政府重點守護利用物權準入的用途管制。改革礦業用地的供給，在于保護集體土地產權。中共中央、國務院關于完善產權保護制度的意見中強調：著力推進供給側結構性改革，推進產權保護法治化。因此，應盡快完善相關法律制度，應在礦業立法中對礦業用地供給方式作出明確的規定。

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System orientation of mining land under the supply-side structural reform

KANG Ji-Tian
(Hunan Economic and Social Development Legal Research Center, Hunan University, Hunan Changsha 410082, China)

The core of supply-side reformation of mining land is the de fi nition the division of labor between government and markets. The main object of mining land is collective land, and the system of uni fi ed nationalization supply after collection of collective land should be reformed. The theory of “binary status structure” of land property rights is created to establish the structural reform of the land supply side, focusing on the explicit ownership of the rights and the use of the property rights.The government must pull out of the market on the one hand and control on the other. The collective land does not change the property of ownership under the premise of the direct supply of the market, the government controls the access to the property rights.

mining law; mining land; supply-side reform

F301.2

A

2095-1329(2017)04-0046-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.04.011

2016-11-17

修回日期:2017-09-19

康紀田(1957-),男,法學教授,主要從事礦產資源法研究.

電子郵箱:kjt8091@163.com

聯系電話:13907388091

湖南省哲學社會科學規劃基金項目(13YBB188)