兩規融合理念下村級規劃基數合一方法研究

關 濤，常 健，趙紅燕，金艷花，滕龍妹

（1. 浙江省土地勘測規劃院，浙江·杭州 310007；2. 浙江省土地登記規劃咨詢事務所，浙江·杭州 310007）

兩規融合理念下村級規劃基數合一方法研究

關 濤1，常 健2，趙紅燕2，金艷花1，滕龍妹1

（1. 浙江省土地勘測規劃院，浙江·杭州 310007；2. 浙江省土地登記規劃咨詢事務所，浙江·杭州 310007）

基于城市總體規劃與土地利用總體規劃“兩規”融合理念，在村級層面對村級規劃基數合一思路、方法和路徑進行探索，主要在社會統計數據、土地分類、基期現狀用地范圍劃分方式以及圖形數據管理方式等四方面予以深度融合。研究結果表明，以土地利用分類標準和現狀數據為基礎，結合外業補充調查，可以實現統一社會經濟數據、統一用地分類、統一用地基數、統一數據庫的“四統一”，形成可用的“兩規”融合村級規劃編制基礎數據。

土地利用總體規劃；城鄉規劃；村級規劃；“兩規”融合；基數合一

黨的十八大以來，“多規合一”被列為中央全面深化改革的重要任務。五中全會提出的創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，大力推動了“一張藍圖干到底”的地方實踐。2017年初，國土資源部下發了《關于有序開展村土地利用規劃編制工作的指導意見》（國土資規[2017]2號），鼓勵全國有條件地區開展村級土地利用規劃編制工作。本文基于“兩規”融合理念，以浙江嘉善縣大云鎮繆家村為例，在村級層面對村級規劃基礎基數合一思路、方法和路徑進行探索，以形成可用于“兩規”融合村級規劃編制的基礎數據。

1 研究背景

1.1 建國以來村級規劃的發展歷程

建國初期，我國借鑒“蘇聯模式”，先后在國有農場和農業合作社組織開展了土地利用規劃，截至1957年底，全國有5000個社開展了規劃編制。從1958年起，又要求人民公社廣泛開展土地利用規劃。當時的規劃公社內（企業）以耕地規劃為重點，公社之間（企業）以調整土地關系、消除土地使用缺點為重點，為農業機械化建立良好的土地組織條件。“文革期間”，在“以糧為綱”的引領下，出現了基本農田建設規劃、旱澇保收規劃、作物布局規劃、新村建設規劃等。改革開放以后，為適應農業農村快速發展和土地使用制度改革，部署開展了縣級土地利用總體規劃編制。1986年6月25日全國人大審議通過的《土地管理法》，將編制土地利用總體規劃作為各級政府的重要職責寫進法律，標志著我國土地利用總體規劃工作開始步入統一化、法制化、規范化軌道。1993年2月，《全國土地利用總體規劃綱要（1987～2000）》經國務院頒布實施，這是我國第一部國家級土地利用總體規劃。到1996年底，大部分省級完成土地利用總體規劃編制工作，地（市）、縣、鄉級土地利用總體規劃普遍開展。1996年5月，國務院下發《關于加強城市規劃工作的通知》中明確要求，城市總體規劃應與土地利用總體規劃相協調，初步確立了土地利用總體規劃的統籌管控地位。2008年8月國務院常務會議審議并原則通過了《全國土地利用總體規劃綱要（2006～2020）》，截至2013年底，全國、省、市、縣、鄉五級土地利用總體規劃的編制和審批工作全面完成。在規劃體系建設上，持續完善了土地利用總體規劃——專項規劃——詳細規劃的規劃編制體系框架，其中土地利用總體規劃實現五級全覆蓋，并著手探索村級土地利用規劃編制。城鄉規劃在新中國成立后走過了一條曲折發展道路，初期主要借鑒蘇聯模式，以經濟建設為中心建立城市規劃體系；改革開放后，適應城鎮化進程加快的形勢，積極探索社會主義市場經濟體制下的規劃理論和方法，取得了重要成效，也遇到了不少新情況新挑戰。2008年1月，《城鄉規劃法》頒布實施，標志著我國進入城鄉規劃一體化新時代，規劃指導思想上從原先的城鄉分割走向城鄉統籌；村鎮規劃分化為鎮規劃、鄉規劃和村規劃，從內容到形式都發生了重大變化。城市規劃和村鎮規劃從分割走向融合，城鄉規劃這一法定規劃體系趨于成熟[1]。

1.2 村級規劃“兩規”融合由來

黨的十八大以來，“多規合一”被列為中央全面深化改革的重要任務，五中全會提出的創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，大力推動了“一張藍圖干到底”的地方實踐。2000年以來，一些地方已經開始探索“多規融合”或者“多規合一”工作，積極探索規劃編制改革[2～5]。村級規劃是我國“三農”發展的重要基礎藍圖，一個好的村級規劃需要統籌好“三農”各業用地安排。從部門地方實踐來看，城鄉規劃管理部門組織開展了村莊建設規劃、村莊布點規劃等編制[6,7]，國土資源管理部門組織開展了基本農田保護規劃、農村土地綜合整治規劃等編制。由于長期以來土地利用規劃和城鄉規劃（以下簡稱“兩規”）在規劃體系和技術方法上存在差異，在村級規劃層面上體現出來的是各有側重，互有不同。2017年初，國土資源部下發了《關于有序開展村土地利用規劃編制工作的指導意見》（國土資規[2017]2號），鼓勵全國有條件地區開展村級土地利用規劃編制工作，強調村級土地利用規劃是鄉（鎮）土地利用總體規劃在村域內的進一步細化和落實。從了解到的各地實踐來看，地方要求村級土地利用規劃在編制上要更加注重和加強與城鄉規劃等的融合，要探索突破現有規劃的編制框架，在大比例尺土地利用現狀圖上，編制出符合“三農”發展要求與村民發展意愿（或鎮鄉統籌下）的村全域土地利用規劃，切實實現村級層面上統籌、整合的村級規劃。

1.3 浙江村級規劃“兩規”融合探索

2003年浙江省委、省政府做出實施“千村示范萬村整治”工程的重大戰略決策，2010年，創造性地謀劃實施了“美麗鄉村”建設，對2.6萬個村的環境進行綜合整治。農村百分百通上等級公路，城鄉擁有同樣的自來水網、公共衛生服務網、垃圾處理系統、超市和網絡，農村面貌深刻變化，“美麗鄉村”成為一張金名片。伴隨著浙江“美麗鄉村”建設的深入推進，2015年，國土與城鄉建設管理部門聯合在全省選取包括嘉善縣大云鎮繆家村在內的16個村開展村級土地利用規劃編制試點。由浙江省土地勘測規劃院牽頭，聯合浙江省城鄉規劃設計研究院共同承擔了繆家村村規劃編制工作，成為全省首個將“村級土地利用規劃”和“村莊建設規劃”融合編制的典型和示范。在省內開創了村級規劃融合編制新思路，是一種全新村級規劃編制的探索。編制過程中，我們共同梳理出一個規劃編制技術大綱，實現基礎數據融合“四統一”，即編制做到統一社會經濟數據、統一用地分類、統一用地基數、統一數據庫[8]。編制成果最終形成一個指導村全域發展建設的村規劃，是村級層面的一本規劃和一張藍圖。

2 村級規劃“兩規”基數合一方法研究

2.1 基本思路

村級規劃編制中遇到的首要問題是規劃基礎數據。土地利用總體規劃編制的基礎數據來源于土地調查。根據第二次全國土地調查數據成果，在村級尺度上該成果比例尺過小，不能真實反映村域細部的真實情況。根據開展的村級規劃編制要求，要在已有部分數據成果基礎上，還需生成大量原始基礎數據并加以融合。在編制設計過程中，我們主要從社會統計數據、土地分類標準、基期現狀用地范圍劃分和及圖形數據管理等四個方面進行深度融合。基數合一基本思路，是以土地利用分類和現狀數據為基礎（基底），結合大量實地外業補充調查，最后形成“兩規”編制的“四統一”融合基礎數據。

2.2 技術路線

基數融合采用三步走完成。第一，收集村域范圍內的土地利用現狀數據、高分遙感影像數據、地形圖、村莊自然資源基本情況、相關規劃等基礎資料；第二，有大比例尺土地利用現狀數據規劃區域，增加補充調查數據；第三，沒有大比例尺土地利用現狀數據規劃區域，以規劃基期高清衛星遙感影像為基礎數據，套合大比例尺地形圖數據，按照《土地利用現狀分類》（B/T 21010-2007）標準進行矢量化，制作基礎數據庫與圖件，疊加基期年土地變更調查數據，采用內業初判和外業核查相結合方法，逐圖斑調查土地利用現狀并進行分析，核查大比例尺土地利用現狀圖與變更調查不相符部分圖斑，根據實際調查與踏勘等資料，依規劃編制實際，進一步增加調查已批農轉用、土地整治新增耕地等未上圖信息，形成基期年規劃數據（圖1、圖2）。

圖1 基期年高分遙感影像圖Fig.1 High resolution remote sensing image of base year

圖2 兩規基數融合外業調查底圖Fig.2 The base map of fi eld survey for original data integration of "two regulations"

2.3 補充調查技術路徑

（1）調查方法

根據內業處理的現狀數據成果，梳理確定調查地塊，設計調查路線，確定調查方向，設計調查表格。根據調查路線，開展現場踏勘。著重調查村莊產業發展、用地類型、用地權屬、農房建設、生產生活基礎設施、災害發生情況及生態保護、歷史文化遺產等方面信息內容。調查內容須基于大比例尺土地利用現狀數據及高分遙感影像數據，農用地、建設用地、其他用地、土地潛力等專項用地調查需制作相應調查表格（表1）。在外業調查的基礎上，統一村域社會經濟數據，進一步補充完善土地利用現狀數據，形成“兩規”融合的規劃基數。

表1 土地利用現狀地類調查表Table 1 Land classi fi cation investigation table of the present land use status

（2）調查內容

① 村莊基本情況調查：調查村莊社會經濟基本情況，包括戶籍人口、戶數、勞動力人數、人均純收入、集體收入、主導產業等信息（表2）。

表2 自然村基本情況調查表Table 2 The basic status questionnaire of unincorporated villages

②農用地調查：基于大比例尺土地利用現狀數據、遙感影像和土地利用現狀圖調查農用地現狀，查清現狀耕地質量、規模及空間分布、農用地分等情況、耕地地力等級等情況及特點，分析村莊農用地保護存在問題，主要調查四大方面內容。一是調查永久基本農田和高標準基本農田保護情況：調查永久基本農田保護現狀，包括永久基本農田數量、質量、結構、分布以及基本農田建設、基本農田保護區調整和補劃情況；調查高標準基本農田的數量及分布；調查標準農田數量及分布情況；分析永久基本農田保護中存在問題。 二是調查村莊土地流轉情況：調查已流轉土地面積、分布、價格、流轉后用途、流轉對象等基本信息（表3）；調查未流轉土地分布、面積、土地地類、實際用途、村民流轉意愿等基本信息（表4）；分析土地流轉現狀和問題。三是調查農業基礎設施配套情況：調查農村道路分布情況，包括各居民點之間道路配置狀況、居民點至大田之間道路配置狀況及通達度等；調查村莊內農業灌溉水源的分布情況、灌溉渠系的配置情況；調查村莊內農業排水分布情況；分析農田基礎設施分布現狀和問題。四是調查村莊現代農業現狀：調查現代農業的用地情況，包括用地面積、分布、產業類型、產值等；調查設施農業用地面積、分布、用途，分析現代農業用地布局、發展情況，重點分析設施農業與相應農業產業配比關系。

表3 已流轉土地情況調查表Table 3 Investigation table on the current situation of transferred land

表4 意向土地流轉情況調查表Table 4 Investigation table on the current situation of non-transfer land

表5 農民建房需求調查調查表Table 5 Investigation table on farmers' demand for housing

表6 現狀教育設施調查表Table 6 Investigation table on current education facilities

表7 現狀醫療衛生設施調查表Table 7 Investigation table on current health facilities

表8 現狀文化體育設施調查表Table 8 Investigation table on current culture and sports facilities

表9 現狀公用基礎設施調查表Table 9 Investigation table on current public infrastructure

表10 現狀歷史文化遺存與古樹名木調查表Table 10 Investigation table on historical and cultural relics, ancient and famous trees

表11 集體經營性建設用地調查表Table 11 Investigation table on collective construction land

3 村級規劃“兩規”基數合一基本成果

3.1 統一社會經濟數據

統一社會經濟數據是規劃編制分析發展的基礎。為形成統一社會經濟數據，我們開展調查了村莊社會經濟基本情況，包括戶籍人口、戶數、勞動力人數、人均純收入、集體收入、主導產業等；調查了自然環境要素：包括氣候、地形、地貌等；調查了村莊發展的歷史、非物質文化遺產及其他傳統生產生活方式、社會關系等；調查了村莊管理相關各類政策、管理制度、村規民約等，最后形成兩規聯合編制統一應用的社會經濟數據。

3.2 統一用地分類

統一用地分類是數據歸并融合的前提。目前，土地利用規劃采用的用地分類為《土地規劃用途分類》與《土地利用現狀分類（2008）》，村莊建設規劃采用的用地分類為《村莊規劃用地分類和代碼》，兩者之間由于理念和定位等多方面因素而存在一定差異，無法一一對應直接使用。如《土地規劃用途分類》分至三級類（共3級），農用地分類較為詳細，建設用地內部沒有具體細分。《村莊規劃用地分類和代碼》分至小類（共3級），建設用地內部分類較詳細，農林用地不具體劃分。國家頒布的各類相關土地分類具有法定效力，不能擅自更改。我們根據實際工作需要，是將前述的兩個用地分類進行對比和歸并。具體工作中，以《土地規劃用途分類》為基礎，研究并細化其建設用地分類至四級類，形成與《村莊規劃用地分類和代碼》中的用地分類一一對接，探索歸并出適用于“兩規”融合編制的村土地利用規劃土地用途分類，基本實現規劃地類全覆蓋，歸并成果使兩個分類銜接清楚，對應關系簡單明了。詳見表12、表13所示。

表12 村土地利用規劃土地用途分類表Table 12 Land use classi fi cation of village land use planning

（續表12）

表13 “兩規”數據融合土地利用分類對應關系表Table 13 The corresponding relation table of land use classi fi cation of "two regulations"

3.3 統一用地基數

統一用地基數是數據歸并的邊界。數據融合難點主要體現在地類認定與用地邊界確定上，主要分歧是建設用地。在建設用地規模上，數據存在差異，除測算方法不同外，還與“兩規”地塊劃分方式不同有很大關聯。建設用地邊界劃分上，確立了以土地利用規劃確定邊界、以村莊規劃確定細化內部、各地類劃分共同確定的原則。依這一原則，在土地利用規劃、村莊規劃在城鎮、農村居民點、旅游用地等的建設用地地類劃分上、各建設用地內部用地細化上達成了高度一致。最終形成“兩規”融合的一套規劃底圖，

3.4 統一數據庫

統一數據庫是規劃成果表達和實施的基石。從以往工作來看，在圖形管理與數據處理上，城鄉規劃編制部門以地形圖數據為基礎，采用AutoCAD的dwg格式[6]。而土地利用規劃編制部門則采用ArcGIS等地理信息系統建立數據庫。土地利用規劃編制部門采用的方式便于資料分析、圖形和數據的查詢統計，較為便捷。因此，我們在“兩規”融合編制工作中，確定采用依土地利用現狀和規劃數據庫標準，建立村規劃基數數據庫，并以此作為融合編制基礎數據和平臺。該方法提供了數據庫輔助分析手段，為規劃編制提供必要的信息化手段。

圖3 土地利用現狀圖Fig.3 Present land use map

圖4 土地利用規劃圖Fig.4 Land use planning map

4 結語

通過對社會統計數據、土地分類標準、基期現狀用地范圍劃分及圖形數據管理等四方面深度融合，探索出了村級規劃編制中的基礎數據合一的“四統一”做法，即在統一社會經濟數據、統一用地分類、統一用地基數、統一數據庫。這一探索成果表明，該方法能夠較好地滿足編制“兩規”融合村級全域規劃要求，可以實現編制出村級層面融合的一本規劃和一張藍圖的規劃目標。

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Integrated research of original data for village planning based on “two regulations”

GUAN Tao1, CHANG Jian2, ZHAO Hong-Yan2, JIN Yan-Hua1, TENG Long-Mei1
(1. Zhejiang Land Surveying and Planning Institute, Zhejiang Hangzhou 310007, China;
2. Zhejiang Land Planning and Registration Firm, Zhejiang Hangzhou 310007, China)

This paper aims to explore the ideas, technical methods, and paths of original data integration in village planning based on the concept of “two regulations.” This study deeply integrates social economic statistic data, land use classi fi cation,the area use scale in original year, the management style in map data, and more. Our research shows that, based on the land use classi fi cation standards and present data, combined with supplementary fi eld investigation, we can realize the uni fi cation of social economic statistic data, land use classi fi cation, land use data, and a database platform. Original data in “two regulations” of planning integration is presented.

land use general planning; urban and rural planning; village planning; two categories of planning integration;integration of original data

F301.23

A

2095-1329(2017)04-0050-06

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.04.012

2017-09-28

修回日期:2017-10-19

關濤(1968-),男,博士,教授級高工,浙江省土地勘測規劃院副院長,主要從事土地規劃與利用研究.

電子郵箱:guantaoxinxiang@163.com

聯系電話:0571-88877755

中國地質調查局地質調查項目“珠江下游及浙江基本農田土地質量地球化學調查與應用示范”(DD20160320)