從“準則”向南海“秩序”邁進

吳士存

前不久在馬尼拉召開的中國—東盟（10+1）領導人會議，宣布正式啟動“南海行為準則”（以下簡稱“準則”）磋商。李克強總理表示，希望通過“準則”磋商，增進各方相互了解與信任，爭取在協商一致基礎上早日達成“準則”，使之成為維護南海和平的“穩定器”。

隨著“準則”案文磋商的序幕逐步拉開，有關各方圍繞“準則”的性質、適用范圍，以及是否具有法律約束力等實質性問題的博弈也將浮出水面。此外，少數域外勢力對“準則”磋商進程的干預、仲裁裁決的負面影響亦不容低估。從這個意義上講，期待“準則”案文磋商能在短時間內達成共識、取得突破或一蹴而就，是不現實的。

至于未來“準則”是否具有法律約束力這個國際社會普遍關切的問題，中方不妨從一開始就亮出底牌：支持“準則”有法律約束力的主張。如果檢討《南海各方行為宣言》（簡稱《宣言》）有何不足的話，那就是由于缺乏法律約束力和監督處罰機制，締約國違反《宣言》的相關規定不必付出任何代價。因此，“準則”作為《宣言》的升級版和最終目標，具有一定的法律約束力是不言自明之事和題中應有之義。

要真正把南海建設成“和平之海、友誼之海、合作之海”和實現南海地區的長治久安，我們還應該抓住“準則”案文磋商啟動的機遇，思考在“準則”機制基礎之上構建未來南海地區安全秩序，這樣既可解決目前南海地區危機管控機制缺失的緊迫課題，亦可拉長中國—東盟安全合作的“短腿”、增進彼此的政治互信。

從長遠看，一個基于規則的制度化的南海秩序是符合包括中國在內的各方利益的。南海有關爭端在未來較長時間內難以徹底解決，在堅持領土主權和海洋權益的前提下，努力維護南海地區的和平穩定，應是當前中國處理南海問題的戰略目標。這迫切需要通過某種能為各方所接受的制度性安排來實現和維持。

事實上，中國已有利用規則制定來維護南海和平穩定的成功實踐。1999年，中國和東盟國家談判制定《宣言》，2013年啟動“準則”磋商，今年5月達成“準則”框架草案，8月中國—東盟外長會議簽署“準則”框架文件，11月中國—東盟領導人會議宣布啟動“準則”案文磋商，這一系列舉措對維護南海地區的總體穩定做出了重要貢獻。

中國一方面要對美、日、澳等域外國家宣揚的“基于規則的秩序”針對自身的一面心中有數，保持定力；另一方面可以主動爭取掌握話語權和主導權，打造符合中國戰略目標和各方利益的地區規則和秩序。這樣的規則和秩序，應是在以往成果的基礎上，最大限度體現中國倡導和支持、東盟國家參與的地區國家共識，管控南海地區的領土爭議和海洋權益爭端，防止矛盾激化升級和域外力量的介入，在“一帶一路”框架之下推動海上務實合作，維護南海形勢總體穩定。

從這個意義上說，已經啟動并取得初步成果和“早期收獲”的“南海行為準則”案文磋商，是當前在南海建立“基于規則的秩序”的最大抓手。中國應從戰略高度認識和把握這一磋商和談判進程。▲

（作者是中國南海研究院院長、中國—東南亞南海研究中心理事會主席。張鋒教授對本文有貢獻）