美國食品藥品監督管理局食品檢查員培訓模式對我國的啟示

元延芳+羅杰

摘 要：本文剖析了美國食品藥品監督管理局（Food and Drug Administration，FDA）食品檢查員的教育培訓內容及特點，針對我國食品檢查員的培訓現狀及問題提出了建立統一的檢查員培訓標準、加強網絡培訓建設、建立食品檢查員培訓師資庫、加強現場教學和繼續教育培訓、加強綜合素質類培訓、加快食品檢查員后備人才培養和加強國際化食品檢查人才培養等建議，以期完善我國的食品檢查員培訓制度。

關鍵詞：食品檢查員；培訓；美國食品藥品監督管理局

Food Inspector Training Model of the U.S. Food and Drug Administration and Its Enlightenment to China

YUAN Yanfang， LUO Jie*

（China Food and Drug Administration Institute of Executive Development， Beijing 100017， China）

Abstract： This paper analyzes the content and characteristics of food inspector training of the U.S. Food and Drug Administration （FDA） as well as the current situation and problems in Chinas food inspector training. To improve Chinas food inspectors training system， we suggest that the country should establish a unified standard for food inspector training， strengthen online training， establish a food inspector trainer pool， intensify field training and continuing education and comprehensive capacity training， expedite the cultivation of reserve food inspectors and strengthen the training of ized food inspectors with international perspectives.

Key words： food inspector； training； the U.S. Food and Drug Administration （FDA）

DOI：10.7506/rlyj1001-8123-201710012

中圖分類號：C931.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8123（2017）10-0063-05

食品檢查是法律授予食品監管機構的主要職責之一[1]，是加強過程控制、確保食品安全的有效途徑。最嚴格的監管需要通過最嚴格的檢查來實現，食品檢查員的專業素質直接決定檢查工作的質量和效率，培訓是提升檢查員能力建設的最主要、最根本的途徑。發達國家歷來高度重視檢查隊伍的培訓工作，美國在《食品安全現代化法案》頒布后，宣布連續5 年增加14 億美元用于新增檢查員的教育和培訓[2]；歐盟始終倡議“Better Training for Safer Food”，即“更好的培訓讓食物更安全”[3]。目前已有一些研究對發達國家食品藥品監管人員的培訓特點進行了分析[4-6]，但未涉及對食品檢查員的培訓介紹。如李強等[7]介紹了歐盟食品企業檢查員的培訓特點，尚未見對美國食品檢查員培訓的報道。當前，我國《“十三五”國家食品安全規劃》明確指出到2020年職業化食品檢查員隊伍基本建成[8]，因此如何做好這支隊伍的培訓工作也顯得尤為重要和緊迫。美國食品檢查制度源自1938年頒布的《聯邦食品、藥品與化妝品法案》[9-10]，形成了一整套較為完善的指導聯邦和州食品檢查員培訓的制度，其相關經驗值得借鑒。

1 我國食品檢查員的培訓現狀及存在問題

近年來，我國出臺了《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》、《全國食品藥品監管中長期人才發展規劃（2011—2020年）》及《“十三五”國家食品安全規劃》等政策，大力支持食品藥品監管人員培訓，但整體而言，食品藥品監管人員的培訓基礎仍然十分薄弱[11]，食品檢查員的相關培訓制度和方法仍在探索中，尚存在一些問題和挑戰。

1.1 專業化水平較低，尚未形成職業化隊伍

目前，我國食品檢查員隊伍以兼職為主，主要由各級食品監管部門行政執法人員和審評、檢測、監測技術人員組成，尚未形成職業化的檢查隊伍[12]。2015年的統計數據顯示，全國縣級以上監管行政機構中相關專業人員比例為26.8%，大學本科以上學歷人員比例為62.5%[13]。食品監管隊伍的整體專業化水平明顯偏低，缺乏檢查執法技巧，嚴重制約檢查效率。監管任務重、問責壓力大、缺乏合理的薪酬管理制度和良好的職業發展路徑，專業骨干人才流失問題也十分嚴重。

1.2 缺少統一培訓標準

目前，國家層面尚未建立食品檢查員管理辦法，食品檢查員的定義、各級食品檢查員的職責、定位不清晰[14]，

使得食品檢查員培訓標準的制定缺少科學依據。我國《食品生產經營日常監督檢查管理辦法》第十三條規定，地方食品藥品監督管理部門應當對檢查員進行培訓和考核[15]。在國家尚未出臺明確的檢查員培訓標準背景下，黑龍江省[16]、云南省[17]等地探索建立了食品檢查員管理辦法，并據此開展了相關培訓。各地食品檢查員培訓標準不一且培訓質量得不到保障直接影響食品檢查隊伍的專業性和統一性。

1.3 缺乏體系指導，綜合素質培養欠缺

食品檢查類專題培訓剛剛起步，普遍缺乏體系指導，且多以間斷式、短期培訓為主；培訓多注重法律法規、檢查重點和稽查執法等監管實務類內容的培訓，較少涉及溝通交流、文字表達等綜合素質的培養，而這些內容對提高和保障檢查效率及其科學性是必不可少，甚至是至關重要的。

1.4 網絡培訓尚處于起步階段

國家食品藥品監督管理總局高級研修學院于2015年底開通了針對監管人員的干部網絡教育培訓平臺，能夠同時滿足2.4 萬名監管人員的在線教育培訓。加大網絡平臺的利用和開發仍有大量工作需要開展，包括與各省、市、縣監管平臺的對接、保障各級監管人員能夠有效獲得培訓信息、充實和完善食品檢查員培訓課程等。

1.5 尚未建立食品檢查員培訓師資庫

省級以下的地方師資基礎薄弱，師資隊伍穩定性差，缺少培訓指導；國家級師資與地方師資之間缺少溝通協作機制，不利于按照統一標準有效地開展食品檢查員培訓工作；各地對師資隊伍的培訓重視度不夠，師資培訓次數幾乎為零；食品檢查員師資授課的隨意性大，往往是“知道什么，講什么”[18]，這就有可能導致培訓內容與學員的期望有所偏差，不同師資的授課側重點不同，導致同一門課程的培訓質量不一。

1.6 國際化食品檢查人員短缺

隨著食品安全問題的國際化趨勢越來越明顯，未來食品標準、質量規范、檢驗檢測方法和手段及監管模式與國際接軌的程度會越來越高[19]，同時也對食品檢查隊伍提出了更高的要求。如何做到與國際標準接軌、更好地學習和利用國際先進的管理經驗已經成為影響食品檢查員能力建設的一項重要因素。

2 美國食品藥品監督管理局（Food and Drug Administration，FDA）食品檢查員教育培訓的特點

美國兩大核心聯邦機構負責食品監管工作，即美國衛生和公共服務部下屬的FDA和農業部下屬的食品安全檢驗局（Food Safety and Inspection Service，FSIS）。其中，FSIS負責肉類、禽類及加工蛋制品的檢查，共計約覆蓋10%～20%的食品；FDA負責肉類、禽類及加工蛋制品以外食品的檢查，共計約覆蓋80%～90%的食品[20]。本文主要就FDA食品檢查員的教育培訓情況進行介紹。

FDA監管事務辦公室（Office of Regulatory Affairs，ORA）是FDA各類產品（食品、藥品、醫療器械等）檢查員所在單位，共有員工4 400 名[21-22]。FDA食品檢查員以專職為主，職業代碼為GS-0696[23]，此外還有數量龐大的食品化學、毒理學、微生物學、流行病學及食品衛生學專家作為兼職檢查力量，輔助開展檢查工作[2]。ORA內設有監管事務大學（Office of Regulatory Affairs University，ORAU），通過網絡培訓和課堂授課2 種形式對食品檢查員進行定期培訓。網絡課程免費對國家及州監管人員開放，大部分檢查員課程可以進行在線學習；ORA組織國家級培訓團隊（State Training Team，STT），通過統一制定培訓計劃和內容，確保培訓內容、方法以及對培訓內容的理解一致[5]。整體來看，其食品檢查員的培訓呈現以下幾個特點。

2.1 建立國家層面的培訓課程體系標準（national curriculum standard，NCS）

自2010年開始，FDA致力于建立統一食品安全體系（Integrated Food Safety System，IFSS），目標是在聯邦、州和地方機構之間建立無縫伙伴關系，實現更安全食品供應的公共衛生使命。這一舉措的成果之一就是建立NCS[24]，指導所有食品保護專業人員（含檢查員）的培訓。NCS促進了FDA合作伙伴按照統一標準組織培訓和開發課程，減少無效或低效培訓，避免重復培訓[25]。NCS又可以細分為加工食品、零售食品、飼料和實驗室檢測人員課程標準，各類標準將培訓對象分為4 個層級：入門級、高級、技術專家和領導級，并針對各個層級制定了嚴格的培訓內容。1）入門級：新雇用或缺乏經驗的聯邦、州或當地調查員和檢查員，完成入職級培訓后，能夠進行獨立檢查；2）高級：已經完成入職培訓，正在積累檢查和抽樣經驗，將被提供更多的培訓，便于開展低酸性罐頭制品、海鮮產品危害分析與關鍵控制點（hazard analysis and critical control point，HACCP）檢查或藥用飼料檢查等高級別的檢查，或開展食源性疾病調查、計劃審查、追溯、召回等活動；3）技術專家：能夠進行復雜的高風險檢查和調查，協調或召集活動中的關鍵利益相關者解決問題和完善檢查發現，對入門級別和中等級別檢查員、調查員提供援助和支持；4）領導級：能夠準確地設計、改進和傳播食品保護計劃，參與部門或機構的戰略性工作規劃和政策制定工作，擔任機構檢查員的導師和榜樣。

2.2 注重現場教學和繼續教育培訓

為增強聯邦、州及地方政府檢查標準的一致性，FDA建立了食品生產商監管項目標準（manufactured food regulatory program standards，MFRPS）[26]和自愿性全國零售商監管項目標準（voluntary national retail food regulatory program standards，VNFRPS）[27]，分別對食品生產檢查員（表1）和食品經營檢查員（表2）的教育培訓及監督檢查流程等做了統一規定。全美43 個州參與了MFRPS項目[28]，50 個州機構參與了VNFRPS

項目[29]。2 類培訓標準均采用“理論知識+現場教學+繼續教育”的模式，注重現場教學和繼續教育培訓。現場教學采用“導師制”，導師往往是經驗豐富的檢查員，在傳授經驗的同時對檢查員的能力進行評判和審核，并對檢查操作給予指導。2 類標準明確規定了每3 年完成20 h繼續教育培訓（其中必須包括現行的法律法規要求）。2 類標準對有經驗和無經驗的監管人員區分對待，嚴格要求經驗豐富的監管人員只有在提供相應證明或證書，證明確實具備相關的知識技能后才可以免去參加部分培訓。

2.3 加強后備人才培養

FDA探索利用各類獎學金計劃選拔人才，為希望獲得其專業監管知識及經驗的人員提供實習、工作機會和資金補助，目的是在培訓結束后能夠挑選優秀人才作為FDA儲備雇員或為其監管提供支持[30]。例如為應屆畢業生提供為期1 年的實習計劃，使其參與FDA的日常工作[6]；

美國政府人力管理辦公室資助的總統管理獎學金獲得者（presidential managemen fellows，PMF）計劃吸納社會各屆食品、藥品等領域的頂尖研究者服務于政府監管。PMF計劃中已有1 000 名學員現任美國健康和人類服務部的高級領導[6]；開展優才計劃，將培訓作為一種獎勵，鼓勵和資助在職專業人員參與進修學習[31]。

2.4 注重與國際接軌

FDA在食品檢查員培訓課程的開發和認證標準上注意與國際組織進行合作。FDA與國際食品保護培訓機構（International Food Protection Training Institute，IFPTI）簽署框架協議，共同設計國家監管人員的教育培訓標準[25]；FDA按照ISO/IEC 17024系列標準開展了針對各類檢查員的認證項目，包括食品生產（含農場）檢驗員、飼料生產檢查員、海鮮產品檢查員、低酸罐頭食品檢查員、加工食品檢查員、零售食品檢查員和進口食品檢查員等[32]。

3 對我國食品檢查員培訓的啟示

3.1 建立統一的食品檢查員培訓標準

統一的培訓標準是促進和保障檢查能力和檢查效率一致性的基礎。美國NCS的確立基于以下3 個步驟[24]：1）工作分析。明確工作職責、任務、工作步驟，定義“如何開展該項工作”；2）在工作分析基礎上，制定崗位能力模型，確定開展某項具體工作活動或任務所需的知識、技能、能力和其他屬性；3）依據工作分析和能力模型細化制定培訓課程內容。我國應盡快出臺檢查員分級分類標準，明確各級檢查員的職責和要求，便于相關部門在此基礎上進行崗位分析，建立能力框架模型，開發檢查員培訓教材，建立全國統一的食品檢查員培訓標準。

3.2 加強網絡培訓建設

網絡培訓具有節約資源、操作便利、普及面廣、保證培訓標準一致性等優點，已經成為歐美發達國家普遍采用的培訓手段。當前我國食品檢查員網絡培訓工作剛剛起步，應優先開發檢查員急需急用課程，加強基礎類課程開發，逐步實現大部分檢查員課程網絡化教學的目標。鼓勵各省搭建與國家對接的平臺，促進網絡培訓的推廣應用。同時積極探索應用新的網絡技術，例如虛擬現實（virtual realit，VR）技術等，豐富網絡課程內容和形式。

3.3 建立食品檢查員培訓師資庫

師資培訓（training of trainers，TOT）是確保培訓效果統一性的有效途徑。我國應加快建立食品檢查員培訓師資庫，注意吸納優秀檢查員加入到師資隊伍，例如，在美國高級別的檢查員除了負責對檢查活動進行指導外，還承擔著培訓低級別檢查員的職責；建立統一的培訓課程標準，明確培訓目標、內容、實施建議等信息，并據此對師資開展培訓，確保培訓質量統一；建立國家層面的檢查員師資培訓基地，定期對各省和地方培訓中心的師資進行培訓和考核，確保培訓質量。

3.4 加強現場教學和繼續教育培訓

1）注重現場教學。美國食品生產檢查員要求至少完成“26 h基礎知識培訓和10 次現場檢查”，食品經營檢查員至少完成“42 h基礎知識學習和25 次現場檢查”；歐盟更加嚴格，要求食品檢查員上崗前進行的理論課程不少于6 個月，實踐培訓不少于200 h，并經過國家層面組織的考核；2）加強繼續教育培訓。法律法規的更新、新技術的應用等都需要檢查員不斷補充專業知識以應對和處理日益復雜的公眾安全事件，為食品安全監管提供有力保障；3）對新入職無經驗型和有經驗型檢查員設定不同的培訓標準，建立豁免部分培訓的考核辦法，如國家批準的相關資質培訓機構頒發的培訓證書可以作為豁免憑證等。

3.5 加強綜合素質類培訓

食品檢查員既要加強業務知識培訓，也要兼顧綜合素質特別是溝通交流能力的培訓。NCS圍繞5 種核心能力進行建設[24-25]，包括溝通交流、核心力、批判思維、組織意識和技術，其中前4 種均屬于綜合能力。美國食品檢查員的課程培訓中也明確規定了溝通交流的課程，保障檢查員能夠在檢查活動中調節好氣氛，確保檢查順利進行，并獲得準確、真實的檢查信息[26-27]。

3.6 加強食品檢查員后備人才培養

FDA采用獎學金培養后備人才的方法不一定適合在我國使用，但是這種注重后備人才培養的舉措值得借鑒，特別是當前我國食品檢查員隊伍尚未建立、專業隊伍流動性較高，更應積極探索建立符合我國國情的食品檢查員后備人才培訓措施。1）對系統內部參與產品注冊、安全監管、稽查執法的人員加強培訓，使其具備資質，隨時可以作為兼職檢查員參與檢查工作，形成后備力量；2）食品監管部門與高校和科研機構建立聯合培養機制，通過崗位實習、培訓交流等多種方式培養和儲備高素質檢查人才；3）建立食品安全監管智庫，匯聚優秀人才，一方面為食品安全監管提供政策研究支持，另一方面為服務食品安全檢查工作選拔優秀人才。

3.7 加強國際化食品檢查人才培養

食品檢查員不僅要學習和掌握國內的專業知識，也要積極學習和借鑒國際化經驗。1）應在檢查員培訓內容中增加國際檢查員的經驗介紹；2）應拓寬培訓渠道，通過聯合檢查、專家交流、國際培訓、人才互換等方式加強國際交流學習；3）參照國際化培訓標準，逐步探索和開展檢查員的培訓認證工作。

4 結 語

教育培訓是決定檢查員能力建設的關鍵環節，本文借鑒了美國食品檢查員教育培訓的部分經驗和做法，提出了建立統一的檢查員培訓標準、加強網絡培訓建設、建立食品檢查員培訓師資庫、加強現場教學和繼續教育培訓、加強綜合素質類培訓、加快食品檢查員后備人才培養和加強國際化食品檢查人才培養等建議，以期為完善我國的食品檢查員培訓工作提供參考。

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