聯合國對朝制裁的效果及其制約因素*

郝群歡

聯合國對朝制裁的效果及其制約因素*

郝群歡

朝鮮不顧國際社會的反對從2006年到2016年先后進行了五次核試驗。聯合國安理會為阻止朝鮮核開發多次出臺對朝制裁決議。各國對制裁決議的執行使朝鮮的政府財政、經濟增長率、貿易與投資等都大幅縮減，但并未因此改變朝鮮的擁核決心與核、導發展計劃。聯合國對朝制裁遠未達到迫使朝鮮棄核的目的，制裁效果受制于下列諸多因素，如朝鮮經濟具有抗打擊與修復能力，政府善于利用制裁加強內部團結，地下經濟活躍，繞開制裁的能力不斷加強，對外經濟萎縮，制裁方企業因為逐利而致“自律缺失”，主要相關方對朝核問題及其解決方案的認識分歧等。國際社會相關各方應認清制裁的效力與前景，將制裁、威懾與“伸手外交”結合起來，才有可能打破朝鮮核導試驗導致聯合國對其制裁、制裁又使其變本加厲地推進核導試驗的螺旋式惡性循環。

朝核問題 聯合國安理會決議 對朝制裁 制裁效果 伸手外交

[作者介紹] 郝群歡，上海社會科學院國際關系研究所助理研究員、博士，主要研究朝鮮半島問題與東北亞國際關系。

朝鮮從2006年第一次核試驗開始到目前為止已經進行了五次核試驗，每次核試驗后聯合國安理會都會出臺相關制裁決議，對朝制裁力度不斷升級，但迄今并未達到使朝鮮放棄或者至少減慢核武開發步伐的目的。相反，繼2016年1月和9月兩次核試驗并于年內發射多枚可用于核武器運載工具的導彈后，朝鮮于2017年又多次發射“北極星2號”中程彈道導彈以及其他導彈，第六次核試驗的跡象也有顯露。*38 North,“Groundhog Day: Activity Continues at North Korea’s Puggye-ri Nuclear Test Site”, http://38north.org/2017/04/punggye040617/. (上網時間：2017年4月6日)僅從核導試驗的頻率看，朝鮮核導開發的步伐明顯加快。目前為止，聯合國安理會對朝制裁委員會專家組每年都會出具制裁決議執行情況報告，著力于監測與評估各國對制裁的執行情況，以便及時發現制裁不力的監管漏洞以及朝鮮繞道制裁的手段，然后提出建議。但遺憾的是，這些報告并沒有涉及制裁對朝鮮實際影響的評估。本文結合近期朝鮮政治、經濟與社會發展情況，評估制裁對朝鮮造成的各方面影響，并分析制裁效果的制約因素，進而就如何發揮制裁效力提出一些看法。

一、聯合國對朝制裁效果

朝鮮于2006年10月、2009年5月、2013年2月、2016年1月和2016年9月先后進行了五次核試驗。其中三次核試驗是金正恩上臺以來短短五年內進行的；2016年更縮短核試驗周期，由原來的2～3年一次變為1年兩次，朝鮮加快核、導技術開發的決心由此顯露無疑。聯合國安理會為了限制朝鮮核和彈道導彈發射技術的開發，針對每次核試驗以及一次彈道導彈試驗先后通過了1718號(2006)、1874號(2009)、2087號(2013)、2094號(2013)、2270號(2016)以及2321號(2016)等六項制裁決議。*Security Council Report, “Report of the Security Council Committee Established Pursuant to Resolution 1718 (2006) ”,UN.Doc.:S/2016/1094, Dec 30,2016.根據這些制裁決議，聯合國及其成員國制裁朝鮮的力度不斷加大，制裁措施更加嚴密，“聰明制裁”或“針對性制裁”的意味越來越濃，旨在掐斷朝鮮可用于核、導開發的外匯來源以期促使朝鮮走上棄核談判之路。尤其是2016年針對朝第四次核試驗的2270號決議通過后，各方的執行意愿空前強烈，聯合國安理會對朝制裁委員會專家組2017年提交的報告顯示，該決議通過后的報告期內，提交本國執行制裁情況報告的會員國家達到76 個，遠多于2094(2013)號決議11個月執行期中的31個報告會員國。此次提交報告的會員國中首次包括了安全理事會所有理事國；有10個國家是2006年實行制裁以來第一次提交報告。*Security Council , “Report of the Panel of Experts Established Pursuant to Resolution 1874 (2009)”, UN.Doc.:S/2017/150, February 27,2017.毋庸置疑的是，2270號決議本身制裁強度超前，而且是原有制裁決議的升級版，雖然仍無法料定會否因此迫使朝鮮放棄核、導開發，但在經濟、社會等方面對朝鮮造成的沖擊是切切實實的。

首先，制裁使朝鮮政府財政與金正恩管理資金大幅收縮。此前聯合國安理會對朝制裁雖然也針對朝鮮核、導開發，但朝鮮外匯來源并沒有受到太大約束，因此“定向制裁”的效果不佳，朝鮮的核、導開發一直在推進。朝鮮第四次核試驗后，聯合國安理會2270號決議對朝鮮可能流向核、導開發資金的外匯來源渠道有了更明確的收縮指向，并在力度上有所加大。此后，朝鮮政府財政、軍隊貿易、金正恩管理資金以及奢侈品經濟等都受到很大影響。*Mikael Weissmann and Linus Hagstr?m, Sanctions Reconsidered: the Path Forward with North Korea, The Washington Quarterly, Fall, 2016, p.71.據韓媒報道，朝鮮官方推動的大規模建設與投資活動出現了被迫中斷或延期現象，*[韓] 林崗澤：“國際社會對朝制裁對朝鮮經濟的影響”，《韓國進出口銀行朝鮮經濟》，2016年夏季號，第75頁。最主要的鋼鐵廠——咸鏡北道金策制鐵廠因設備陳舊、原料與電力供應不足而一度停工，進而造成鋼材供應不足，致使咸鏡北道國家主導的建設工程項目遇阻。*[韓]“自由亞洲廣播：‘朝金策制鐵所因原料與電力難而停工’”，《統一新聞》，2016年4月1日。同時， 隸屬于朝鮮掌管金正恩管理資金“勞動黨39號室”的貿易公司出現外匯短缺，可能因無法按時支付貨款而信用受損。*[韓]“北勞動黨39號室，因對朝制裁‘外匯難’問題深化”，《首爾新聞》，2016年6月15日。此外，韓國通過對2016年集體出逃韓國的朝鮮服務員、朝鮮駐英國公使太永浩一家以及朝鮮駐華使館干部一家叛逃*[韓]“朝鮮‘金氏王朝長壽研究所’出身人員歸順韓國”，《朝鮮日報》2016年10月6日。的調查表明，朝鮮在2017年受到更嚴厲的制裁后要求駐外人員及海外勞動者提高“上繳金”。*[韓]“朝鮮對南工作偵察總局大校亡命韓國” 《文化日報》，2016年4月11日。有報道稱，對朝制裁堵住了朝賺錢之路，于是金正恩政權提高“上繳金”和抓住“錢主”——作為巨額現金資產擁有者的干部把柄沒收其財產的動作越來越多。*[韓]“操縱朝鮮經濟的‘錢主’與金正恩的不合”，《朝鮮周刊》，2016年第2414號，2016年7月4日。這些從側面說明了朝鮮因制裁而財政吃緊。

其次，制裁使朝鮮國內生產總值(GDP)總量及其增長率明顯下降。有研究表明， 1976～2012年間聯合國(UN)對68個國家實施了制裁，使這些國家的GDP平均減少了2.3%～3.5%，且這種狀況持續了10年。*[韓] 林崗澤：“國際社會對朝制裁對朝鮮經濟的影響”，《韓國進出口銀行朝鮮經濟》，2016年夏季號，第76頁。這顯示了經濟制裁對一國GDP增長的負面影響。2270號決議實施后，朝鮮外匯賺取渠道大幅收緊，*[韓]“俄羅斯中央銀行：金融部門實施聯合國對朝制裁”，《韓國進出口銀行朝鮮經濟》，2016年夏季號，第38頁。只是由于制裁具有一定的滯后性，其負面影響才逐步顯現。據韓國政府推算，在國際制裁下，朝鮮相繼面臨開城工業園區關閉、對華出口萎縮、武器銷售與海外勞動者派出受阻等問題，2016年3～11月外匯收入至少減少2億美元。*[韓]“政府：‘朝9個月間外匯損失達2億美金’”，《中央日報》，2016年12月2日。單是開城工業園區關閉而造成的損失人均150美元，受損朝鮮員工多達54700多人，工資收入損失總額一年就達約1億美元。韓國對外經濟政策研究院的專家表示，一般出口產品中人員工資會占到出口額的19%～20%，通過開城工業園員工工資每年流向朝鮮的1億美元相當于6億美元的出口業績所創造的價值。這相當于朝鮮2014年出口額的20%。*[韓] 張永勛：“開城工業園關閉使朝鮮每年損失1億美金”，《邁達斯》，2016年3月號，第24～25頁。以朝鮮2015年GDP總量308049億韓元(約合268億美元)為基數推算，*Kim Hwa Yong, “GDP of North Korea in 2015”, Press Release of the Bank of Korea, July 22, 2016, p.6.僅這一項收入的減少將造成朝鮮GDP減少2.2%。同時，有韓國學者估算，國際社會對朝鮮金融制裁使海外勞動者向朝鮮匯回美元受阻，按歷年平均3億～5億的規模計算，該外匯渠道被封會使朝鮮GDP減少1.5%～2.5%。*[韓] 申永道：“聯合國安理會2270號對朝制裁決議對朝鮮經濟的影響分析”，《韓國恐怖主義學會報》，2016年第9卷第1號，第8頁。該文在測算時使用2014年朝鮮GDP作為基數。此外，2016年，根據各國國民收入所得與外債等客觀經濟指標而分攤的聯合國會費中，朝鮮會費占比由2015年0.006%降至0.005%，僅為其1994年會費比例0.05%的1/10，*[韓]“朝鮮聯合國會費為20年前1/10：全世界排名第130位”，《美國之音(韓國)》，2017年1月11日。這從側面印證了2016年朝鮮經濟發展的不景氣。

再次，制裁限制了朝鮮具體經濟活動，使其貿易萎縮、招商引資停滯。2270號制裁決議通過后，由于制裁縮減了朝鮮外匯收入的來源，朝鮮經濟流動性減弱，造成生產活動和交易萎縮，使財政收入減少而陷入市場經濟低迷的惡性循環。*[韓] 林崗澤：“國際社會對朝制裁對朝鮮經濟的影響”，《韓國進出口銀行朝鮮經濟》，2016年夏季號，第75頁。因此，制裁對朝鮮貿易與投資活動的負面影響非常明顯。一方面，朝鮮貿易活動受到很大限制。煤炭和鐵礦石是朝鮮對外出口的主要產品，約占總出口量的一半，而2270號決議則恰恰禁止了朝鮮民生之外的煤炭、鐵礦石出口，2231號制裁決議更進一步規定了朝鮮全年出口煤炭的限額，如果沒有其他替代品出口的大幅增加，朝鮮出口總額必定大幅減少。這兩項出口貿易是朝鮮外匯的主要來源，一旦萎縮必將打擊朝經濟活動。此外，因涉嫌協助朝鮮發展核項目的遼寧鴻翔實業被查后，以其過去5年對朝貿易額達5億美元、平均每年1億美元的貿易規模算，中朝貿易所受沖擊不可低估。受該事件的影響，其他中朝邊境貿易公司在對朝貿易中無疑會更加謹慎，從而使朝鮮對華貿易必然出現一定程度的萎縮。*[韓] 申永道：“聯合國安理會2270號對朝制裁決議對朝鮮經濟的影響分析”，《韓國恐怖主義學會報》,2016年第9卷，第1號。有學者估測，2016年，朝鮮對外貿易很可能倒退到金正恩執政之前的水平。*林今淑、金美花：“評估安理會制裁對朝鮮經濟的影響”，《現代國際關系》，2016年第5期，第19頁。2017年，朝鮮的對外貿易更不容樂觀。2321號決議規定，朝鮮出口煤炭總量每年不超過750萬噸或者4億美元的上限，二者無論哪個條件先滿足，便不可繼續出口。*UN Security Council, “Non-proliferation/Democratic People’s Republic of Korea”, UN Doc.:S/RES/2321(2016), November 2016.2月18日，在統計數據顯示本年度進口朝鮮原產煤炭達到制裁決議規定的額度后，中國商務部宣布本年度暫停進口朝鮮原產煤炭。僅此一項舉措就將使朝鮮煤炭出口量比2015年減少62%，從而將使其外匯收入再減7億美元。*“朝鮮煤年出口上限：750萬公噸、4億美元”，http://www.sxcoal.com/news/4549772/info.(上網時間：2017年1月5日)對朝鮮銅、鎳、銀、鋅等的追加制裁則將使朝鮮再損失1億美元。*Scott A. Snyder, “‘Toughest Sanctions Ever’: UN Security Council Resolution 2321”, Council on Foreign Relations, December 2, 2016.另一方面，制裁使朝鮮招商引資活動基本停滯。金正恩上臺后，朝鮮先后設立了21個經濟開發區，試圖以此招商引資而帶動經濟發展，但收效甚微。尤其開城工業園區的關閉令其他有意入朝投資的企業有了忌憚、退縮之心。而金融制裁中關于金融機構在朝鮮開設代表處、附屬機構或銀行賬戶等禁令，更使有意赴朝投資的外商無法進行大規模投資。

然而，必須承認，國際制裁短期內無法促使朝鮮改變甚或放棄核、導開發的計劃。盡管根據聯合國安理會決議，國際社會對朝制裁更加嚴厲、細化，尤其是2270號決議的執行使朝鮮外匯收入大幅減少，使朝可以調配的核、導發展計劃所需資金減少，但由于朝鮮體制特點以及制裁效果的滯后性，制裁的預期效果不盡如人意。現實是，朝鮮已經加快繼續發展核與導彈技術的步伐。如果在制裁尚不能對朝鮮施加其無法承受的壓力而棄核之前朝鮮首先完善了其核與導彈技術，甚至達到金正恩2017年初聲稱的“洲際彈道導彈發射準備工作進入最終階段”，*[朝]“朝鮮最高領導人金正恩發表二〇一七年新年賀詞”，朝鮮中央通訊社，2017年1月1日。則通過制裁迫使其棄核的前景更加渺茫。朝鮮一旦擁核，還可能引發美韓對其軍事打擊從而使朝鮮半島“生戰、生亂”。連聯合國安理會對朝制裁委員會專家組的最新報告都表示：“各項決議所追求的實現無核化并以和平手段解決該問題的目標似乎越來越無望實現。”*Security Council, “Report of the Panel of Experts Established Pursuant to Resolution 1874 (2009)”, UNDoc.:S/2017/150, February 27,2017.

二、對朝制裁效果的制約因素

國際社會根據聯合國安理會決議對朝鮮實施的嚴厲制裁正在逐步顯露出效果，但遠沒有達到可以促使朝鮮放棄或至少凍結核、導發展計劃的目標。這是因為對朝制裁效果受到制約，主要制約因素有以下幾個方面。

第一，朝鮮經濟自身具有抗打擊能力與修復能力。有研究表明，金正恩上臺后實施了一系列經濟改善措施，包括把經濟指揮權重新集中于內閣，制定和完善《朝鮮式經濟管理方法》，下放經濟權力，農村試行縮小“分組”到家庭規模的“圃田擔當制”，工廠實行強化企業自主權的“廠長負責制”等，使此前被壓抑的經濟潛能得到釋放，從而促成了經濟好轉。*鳴鶴：“如何看待朝鮮近期的經濟改善”，《世界知識》，2015年第3期，第26頁。韓國現代經濟研究院2014年甚至撰寫報告預測朝鮮的農業改革如能成功，則可以取得GDP年增長率7%、改革第九年后GDP比現在的30億翻番到60億規模的成果。*[韓] 李富亨等，“朝鮮農業改革對其GDP的影響”，《現代經濟研究院懸案與課題》，2014年14～36號，第4頁。該研究院的另一篇報告則表明，朝鮮2015年的人均名義GDP達到1013美元，比2014年的930美元增加了近9個百分點，并且多年來維持上升趨勢。*[韓] 金仟玖,“2015年朝鮮人均名義GDP推算”，《現代經濟研究院懸案與課題》，2016年第16～40號，第i頁。盡管韓國統一部認為朝鮮的統計數據問題很大，很難說明朝鮮真實的經濟增長，但從韓國銀行和聯合國的年度數據看，朝鮮年度人均名義GDP多年來基本呈上升趨勢卻是不爭事實。*同上，第9頁。朝鮮經濟的封閉性使其經受住了不斷加碼的制裁。2270號制裁決議執行一段時間后，反映朝鮮市場穩定性的物價包括油價、糧價等以及匯率均未出現大幅波動，可見其總體經濟情況基本穩定。

此外，朝鮮還通過一系列經濟政策調整來抵御制裁。一是強調科學技術發展，尤其軍需與民用相結合。金正恩多次強調要把科學技術發展放在經濟發展的最優先地位。*Moon-Soo Yang, “The 2017 New Year’s Address: The Analysis of North Korea’s Economic Sector”, IFES Issues and Analysis, No.53, January 14, 2017, p.2.同時，為使“先軍政治”下投入到軍事領域的大量資金實現效率最大化，朝鮮勞動黨七大提出了加強核武能力(國防工業、國防科學技術)與經濟發展相融互通的 “科學技術與生產(經濟)一體化”理念，力求在科學技術發展上把軍需和民用相結合，開發 “雙重用途技術”。其中的代表就是把用在航空火箭上的高級數控技術用于發電站及制造業等民用領域。*[韓] 洪珉，“金正恩政權的核武器尖端化與統治戰略”，《韓國進出口銀行朝鮮經濟》，2016年秋季號，第27頁。二是朝鮮調整經濟重點，一方面把受到限制的煤炭出口轉內銷，另一方面減少煤炭產業發展在經濟政策中的優先性。據日本媒體報道，朝鮮似乎早已預料到禁止煤炭出口可能成為制裁手段之一，因此2016年初《勞動新聞》就發表社論，指出煤炭要優先用于火力發電所。金正恩也曾經指出：“200天戰斗”期間要絕對保障電力供給，而樸鳳柱也表示要保證電力供給的增加和煤炭的增產。在這些政策引導下，曾經以電力緊缺著稱的朝鮮電力情況有了明顯改善。黨代會召開前，平壤停電時間減到一周2～3小時，電力供給超過90%，新義州也平均每天供電20小時左右。*[日]“北朝鮮、禁輸の石炭を発電に 平壌の電力難が緩和”，《東京新聞》，2016年7月6日。從產業政策看，電力、煤炭、鋼鐵與鐵路運輸一直是朝鮮經濟優先發展的四大產業，但在2017年金正恩的新年賀詞中，煤炭與鐵路運輸產業的資源優先配置地位被化學與機械工業產業所替代。*Moon-Soo Yang, “The 2017 New Year’s Address: The Analysis of North Korea’s Economic Sector”, IFES Issues and Analysis, No.53, January 14, 2017.三是朝鮮大力發展民生經濟。2016年七大以后，金正恩的活動多為對食品、輕工業等民生經濟的視察。*[韓]“黨代會后金正恩的活動‘從軍部轉向民生’”，《亞洲經濟》，2016年6月10日。四是朝鮮不斷尋找受制裁資源的替代來源、替代品或可替代被制裁領域的新的經濟增長點。為應對中國從第三次核試驗后開始的對朝石油支援減少甚至中斷，朝鮮開始秘密地從俄羅斯進口可以提取為航空燃油的柴油。*[韓] 趙成昊：“朝進口俄產重油：可提取航空用油”，《東亞日報》，2016年3月2日。而且，為避免對油氣資源的過度依賴，朝鮮還開始大力發展太陽能。同時，由于煤炭、鐵礦石等產品出口被禁，朝鮮以占出口額第二大份額的纖維與服裝代加工與出口來代替礦產品出口，去年甚至成為中國最大的服裝代加工地。*[韓]金恩知：“對朝制裁長期化：朝鮮的應對”，《美國之音(韓國)》，2016年4月21日。

第二，制裁被朝鮮用以加強其內部團結。朝鮮利用制裁來加強內部團結的方式有兩種：一是利用制裁加強內部動員，做好第二次“苦難行軍”的準備，力求度過難關；二是將受到制裁的責任轉嫁到施加制裁的國家。對于前一種方式，2270號決議通過后，朝鮮外務相李洙墉在聯合國大會上明確表示：“由于美國動員30萬的核戰略資產在朝鮮半島上實施史上最大規模的核戰爭軍事演習，(朝鮮)為了遏制核威脅試圖進行對話，并依國際法進行努力，但都無功而返，所以只剩下‘以核對核’這一條路”，而且他還指出，“美國以經濟封鎖的方式讓朝鮮屈服的陰謀終會破產，金正恩第一委員長堅信笑到最后的一定是朝鮮”。*[韓]“朝‘以核對核：絕不向制裁屈服’”，《世界日報》，2016年4月22日。行動上，朝鮮以“70天戰斗”和 “200天戰斗”來動員舉國力量，力過制裁難關。金正恩在今年的新年賀詞中著重強調朝鮮經濟要“自立自強”、“自力更生”與“自給自足”，并于新年伊始就到涉及民生的工廠視察。金正恩在1月8日生日時，一改之前朝鮮通常會渲染和慶祝最高領導人生日的做法，低調視察平壤金正淑繅絲廠并特別稱贊該工廠用寧邊絹織工廠自己生產的綢緞、絲錦等原材料制作被子一事。*[朝]“尊敬的最高領導人金正恩同志對金正淑平壤繅絲工廠新的被子生產工序和新建宿舍進行現場指導”，朝鮮中央通訊社，2017年1月8日。對于后一種方式，朝鮮一方面加大宣傳“美帝陰謀論”，讓民眾認為制裁是美國遏制朝鮮核武發展野心的結果，另一方面將矛頭指向中國，把制裁的負面影響轉嫁到中朝關系上，以期使擁核合理化。朝鮮把受到制裁歸因于美國是朝鮮一貫的宣傳方式，而遷怒于中國則主要從中國贊成通過安理會2094號決議后開始有所表現。朝鮮曾不點名批評中國為追隨美帝的“某些大國”。并在媒體宣傳上削弱中國報道的分量，增加消極報道而減少積極報道。*Debin Zhan, “Analysis of Changes in North Korea’s Cognition of China through Its Media Coverage”, The Korean Journal of Defense Analysis, No. 2, 2016.近來，朝中社更是升級了對中國反對其核開發的批評。*[朝]“不該再有亂砍朝中關系支柱的魯莽言行”，朝鮮中央通訊社，2017年5月3日。如此宣傳的目的是，要使更多朝鮮人認為中國參與聯合國安理會制裁是對中朝友誼的拋棄，也是朝鮮經濟惡化的重要原因。*筆者在中朝邊境調研時從中朝貿易商處獲知。

第三，朝鮮的地下經濟是其對沖制裁的利器。朝鮮沒有稅收只有上繳金的經濟運作方式使其地下經濟成為國民經濟的重要支撐，而制裁對于地下經濟影響的有限性決定了朝鮮地下經濟為其抵擋住不少“制裁之箭”。有報告指出，朝鮮至少從1990年開始就維持著貿易赤字，為了抵消這些赤字，需要一些隱形的或可替代的收入，而這些可替代收入來自海外采購與貿易網，并且這些網絡正發展得越來越大而廣，并越來越成熟。*“In China’s Shadow—Exposing North Korean Overseas Networks”, The Asan Institute for Policy Studies, June, 2016, p.8.另有研究表明，制裁致使朝鮮在外匯不足時能從市場上回收外匯，使市場經濟規模縮小，但公開活動減少卻可能催生地下經濟的增加。*[韓] 林崗澤：“國際社會對朝制裁對朝鮮經濟的影響”，《韓國進出口銀行朝鮮經濟》，2016年夏季號，第75頁。而朝鮮經濟很大一部分支撐點正來自于這些隱形的地下經濟。朝鮮的地下經濟不僅包括非法的黑色經濟，如販毒、假幣制造以及走私等，還包括普通民眾賴以生存、以小商小販形式存在的小規模市場交易或以官方商店為名義實為私人所有的“半官方貿易”。這些隱形的地下經濟由于其或非法或沒有留下任何蹤跡(或涉及到民生)而無法成為制裁的對象，只是增加了朝鮮繞道制裁的成本而已。*Mikael Weissmann & Linus Hagstr?m, “ Sanctions Reconsidered: the Path Forward with North Korea”, The Washington Quarterly, Fall, 2016, pp.61-76.由于制裁，朝鮮貿易與金融成本增加，也會促使朝鮮想盡辦法繞道制裁，因此有可能通過增加傭金和降低價格的方式催生一批新的出口市場。那些與制裁朝鮮沒有直接利益關系的國家可能成為替代的交易伙伴。同時，非法貿易因其巨大的傭金還吸引了一大批愿意把朝鮮業務轉移到其他國家的中介公司。由于制裁要求各國銀行不能與朝鮮進行電子結算，朝鮮相當一部分對外貿易通過現金結算完成，而各國政府卻很難追蹤這些資金流動路徑。*Kim Jina, “UN Sanctions as an Instrument of Coercive Diplomacy against North Korea”, The Korean Journal of Defense Analysis, No. 3, 2014.此外，中朝之間未納入海關統計的小額邊境貿易甚至物物交易以及中小企業對朝委托加工等都是朝鮮可以繞開制裁的渠道。*[韓] 金宥利：“中朝經濟關系現狀及其對未來韓朝中合作的啟示”, 《韓國進出口銀行朝鮮經濟》,2016年秋季號，第76頁。隨著中國加大制裁力度致中國海關對陸上中朝貿易檢查的日益嚴格，朝鮮平壤、平安道、黃海道等西海岸城市與中國進行海上交易的船只越來越多。*[韓]“中朝平安北道海域大規模走私：水產品、鐵礦石等直接‘船船交易’，《朝鮮日報》，2016年10月21日。正如國際貨幣基金組織前首席經濟學家約翰遜(Simon Johnson)所說，由于地下經濟的存在，那些極度貧困國家的狀況并沒變得像人們預計的那么糟糕。*佩特里特·巴塔(Patrick Barta)，“地下經濟成避險港灣”，《當代經理人》，2009年第5期，第18～19頁。

第四，持續的制裁反倒使朝鮮提高了繞道制裁的能力。多年來，聯合國安理會對朝制裁委員會專家組的年度報告持續顯示，朝鮮繞道制裁的手段很多，而且隨著制裁的不斷強化，其非法繞道制裁的“規模也越來越大、范圍越來越廣、手法越來越老練”。*Security Council, “Report of the Panel of Experts Established Pursuant to Resolution 1874 (2009)”, UNDoc.:S/2017/150, February 27, 2017.如朝鮮曾以出口海產品、海鮮或一般商用機械零部件的名義非法向敘利亞、埃及等國出口飛毛腿導彈零部件以賺取外匯，在韓國坡州等地發現的朝鮮無人機零部件也來自美國、日本、瑞典、中國等多個國家，而朝鮮正是通過非正常的走私渠道獲得制裁決議禁止的這些零部件。*Security Council Report, “Report of the Panel of Experts Established Pursuant to Resolution 1874 (2009)”, ,UNDoc.:S/2016/157, February 24,2016.根據安理會對朝制裁委員會專家組的最新報告，朝鮮繞道制裁的手段包括但不限于如下多個方面。一是謊報、隱瞞、掩飾、藏匿違禁產品的真實類別、生產商及原產地。2016年8月埃及攔截的朝鮮虛報為“潛水泵組裝部”的物品其實是被鐵礦石掩蓋下的火箭榴彈等軍火彈藥。專家組在對2013年發現的朝鮮運往埃及的飛毛腿導彈零部件一事的持續調查表明，朝鮮聲稱的購貨方埃及某公司并未參與這些物品的購買。同時，朝鮮被禁公司還通過偽裝或化名為其他公司，挪用民用技術到違禁的軍事領域。此外，朝鮮還利用多種區域或全球貨物代理和運輸方式來掩飾貨物原產地。自2016年7月以來，朝鮮以更改船名、分配新的海上移動識別碼和呼號、改換船旗等方式進行身份造假從而持續進行被禁的海運業務。二是通過不受制裁約束的第三國、第三方中介公司或代理人來買賣違禁物品，或隱匿真實身份以第三方的名義倒賣。英國制造的變壓器被賣到朝鮮用于“光明星4號”一事中，其中間商就由之前被專家組查出的中國臺灣某公司(當時用于銀河3號)變為了另一家北京公司。該公司從英國公司在中國的經銷商處購入這些變壓器后又將其賣給北京某公司，但后者在接到專家組問詢后并未提供買主身份，并表明這些變壓器已經在某電子產品市場上被賣掉。前面所提的關于朝鮮以鐵礦石掩蓋軍火彈藥的案例也顯示朝鮮使用了隱匿手段，而這一事件只是此前朝鮮曾在非洲開展軍火交易與合作中的一件，朝鮮在非洲很可能還有未被發現的大規模軍火貿易合作。三是以無法查出資金通道的現金或黃金等交易繞開金融監管與制裁。而其中間人或者是朝鮮駐外使館外交官，或者是經驗豐富且訓練有素，能夠跨越國界調動資金、人員和貨物、包括軍火和有關物資的代理人。他們使用非朝鮮國民作為中間人，不同程度地參與共謀，并依靠許多虛假公司，使得沒有紙質記錄表明朝鮮與之有關聯。2015年3月孟加拉國扣留的朝鮮駐達卡大使館一等秘書手提包中價值140萬美元的金條和珠寶，其相關發票就由阿聯酋迪拜的公司出具，而貨物則在新加坡提取。而前述朝鮮賣給埃及的飛毛腿導彈零部件也是通過現金方式交易，且沒有留下任何文件材料。四是繼續利用以往合作合約與個別國家開展制裁決議禁止的長期合作。由于2270號與2321號決議是對之前制裁內容的升級，朝鮮此前不在違禁范圍的某些活動此后會受到制約，因此朝鮮在之前簽訂的合同到期前很可能繼續以往合作，到期續約也不無可能。如朝鮮參與的納米比亞國防部軍事基地相關設施的建設與翻修工作直到2017年2月才到期。而一直以來承建安哥拉紀念塔和公園雕像的朝鮮萬壽臺公司直到2016年9月還被前往調查的專家組發現繼續為其陵墓建筑群等提供管理和維修服務。同時，朝鮮從1990年開始為安哥拉提供的總統護衛隊培訓也持續進行。此外，烏干達還表示，雖然此前朝鮮與烏干達簽署的兩份警察培訓合同于2016年6月到期后不會續簽，但2018年3月才到期的空軍培訓卻依然在履行。這些都是違反2270號決議規定的。*Security Council, “Report of the Panel of Experts Established Pursuant to Resolution 1874 (2009)”, UNDoc.:S/2017/150, February 27,2017.

第五，朝鮮不斷萎縮的對外經濟以及制裁方企業在逐利過程中的“自律缺失”使制裁效果大打折扣。朝鮮經濟本來就相對封閉，其與制裁方關系的日益惡化又使相互間的經濟聯結日益減小，朝對外經濟呈萎縮之勢，從而造成制裁效力減弱。早在朝鮮進行第二次核試驗、安理會出臺1874號制裁決議后，日本就切斷了與朝鮮的幾乎所有貿易往來，從2010年開始，日朝之間的貿易量一直為零。從2013年開始，美國對朝貿易也局限于少量的對朝醫療器械及醫藥用品等人道主義層面的支援。*[韓] 金成秀：《2013年朝鮮對外貿易動向》，韓國大韓貿易公社，2014年，第10頁。韓國在2010年“天安艦事件”后通過“5.24措施”的實施也切斷了朝韓之間的大部分貿易往來。盡管美、日、韓三國都分別宣布對朝實施除聯合國安理會決議以外的單獨制裁，但朝日、朝美、朝韓之間的貿易本來已經為零或很少，2270號決議后韓國還關閉了主要甚至幾乎唯一的對朝貿易通道——開城工業園，因此，即使此三國對朝進行單獨制裁，其實質內容也并不多，只是表達了各自要堅持制裁的決心與意愿而已。*[韓] 林崗澤：“國際社會對朝制裁對朝鮮經濟的影響”，《韓國進出口銀行朝鮮經濟》，2016年夏季號，第55頁。同樣，中朝之間的經貿關系隨著制裁的深入也逐漸減弱。2013年，為履行2094號決議，中國大幅削減了對朝能源援助與經貿關系，并從2015年開始減少鐵礦石進口，中國對朝投資也有好多都只是簽約而未實現。同時，受到全球經濟低迷和中國經濟放緩的雙重影響，中朝貿易額連續兩年下降。*[韓] 金宥利：“中朝經濟關系現狀及其對未來韓朝中合作的啟示”, 《韓國進出口銀行朝鮮經濟》,2016年秋季號，第65頁。中國海關的統計數據也表明，中朝貿易額于2014年到達頂峰63.9億美元以后開始逐年遞減，2015年為55.1億美元，2016年更縮減至53.7億美元。其中作為朝鮮最主要出口創匯手段并受安理會制裁決議大幅限制的礦產品出口從2013年就大幅縮減，而朝鮮可以免受制裁的礦產品出口替代品——纖維與服裝代加工與出口量則大幅增加。*韓國大韓貿易投資振興公社：《2015年朝鮮對外貿易動向》，第6頁。這說明，制裁持續下去會對朝鮮經濟產生更進一步影響，2270號決議對朝鮮煤炭、鐵礦石等礦產品出口方面的限制對朝鮮經濟的負面影響會越來越小。

同時，制裁方企業在逐利本性驅使下的“自律缺失”使其不愿承受因制裁朝鮮而造成的與朝業務萎縮從而導致獲利減少甚至利益大幅受損的代價，因此不愿主動嚴格執行制裁決議。早有研究表明，以政府為主體的制裁形式使企業并不能全部認同政府的政策方向，以盈利為目的的企業很多時候會從自身利益出發去做判斷。盡可能地避開對己不利的監管而使交易獲利是他們追求的目標。*Navin A. Bapat and Bo Ram Kwon, “When are Sanctions Effective? A Bargaining and Enforcement Framework”, International Organization，Winter, 2015.丹東鴻翔實業有限公司在對朝業務上違反聯合國安理會制裁決議一事也正源于此。鴻翔作為丹東乃至遼寧省的綜合性大企業，其地理位置決定了對朝貿易的便利性，對朝貿易幾乎是其企業的命脈。因此，當制裁指向其賴以生存的朝鮮業務時，鴻翔不會心甘情愿放棄，導致其違反安理會制裁決議鋌而走險地繼續堅持對朝業務。事發后中國政府及時修補監管漏洞，加強“他律約束”。但是只要安理會的制裁只考慮到其對朝鮮的政治壓力效果而不考慮制裁方企業的損失，不能在制裁方企業因制裁而蒙受巨大損失的同時通過引導、補償等方式形成共贏格局，則企業逐利本性驅使下的“自律缺失”依然會使其想盡辦法打擦邊球以保證自身利益損失最小化。因此，在聯合國對朝制裁力度加大致使中朝邊境城市經濟發展嚴重受損的情況下，特別是鴻翔事件發生后，中國政府應該考慮像韓國政府對撤回的開城工業園企業進行補償那樣，對國內受到制裁大幅影響的地區和企業給予補償，*在筆者的訪談中，延邊大學朝鮮半島問題專家金強一教授提出這一觀點。從而防止企業為謀生存而不愿執行制裁決議的現象發生。

最后，主要相關方——中國與美、韓對朝核問題及其解決方案的認識分歧為朝鮮留下可鉆空隙而得以不斷推進其核導發展。中國與美韓的分歧主要有如下幾方面。其一，對朝核問題根源的認識分歧。美韓始終認為，朝核問題的根源在于朝鮮金家王朝要以擁核鞏固其統治，因此會在以制裁壓迫朝鮮棄核的同時夾雜著對朝鮮政權本身的不認可而引發的對其人權問題的詰難。中國則認為朝核問題的根源在于朝鮮與美、日、韓敵對的冷戰結構，尤其是美朝矛盾，因此美國負有主要責任。其二，對制裁責任劃分的分歧。美、韓始終認為是中國沒有真正制裁或者采取有效手段才使制裁無法取得預期效果，而且在自身與朝鮮的經濟往來已寥寥無幾的情況下，愈加想通過施壓中國的方式使中國承擔更多的制裁責任，加大制裁力度。而中國則認為自己已經同意并認真執行了制裁決議，其效果并非靠中國制裁即可實現，而且單純的經濟制裁往往很難到達政治目的，唯有展開對話才能解決問題。其三，對解決朝核問題手段使用的分歧。為達到讓朝鮮棄核的目的，美、韓希望采取一切可能手段掐斷朝鮮外匯及經濟來源，甚至不惜把朝鮮政權逼到死角從而屈服棄核，武力解決的選項也不排除。中國則不愿意面對因制裁而壓得朝鮮出現政權不穩或民生問題，因此一直反對對涉及朝鮮民生問題的項目進行制裁，更不會同意美國以侵犯人權為由質疑朝鮮政權合法性甚至以武力解決朝核問題。中國希望制裁限于遏制朝鮮的核、導發展，試圖通過正常的貿易與民間交往，促進朝鮮市場經濟的漸進、健康發展，讓市場經濟元素自下而上影響朝鮮，促其開放，以達到其經濟繁榮而不執念于核、導發展的目的。由于中國與美韓在朝核問題上的認識分歧，致使朝鮮得以不斷打擦邊球，加速推進核導發展。正如伊核問題之所以取得關鍵性進展，與美、歐、俄、中甚至歐盟內部各國逐步縮小分歧，在制裁伊朗的政策上逐漸達成了某種程度的對外政策妥協分不開一樣，*閻梁、何勁文：“歐盟、美國對伊朗的經濟制裁：政策分歧及其彌合”，《歐洲研究》，2012年第3期，第112頁。朝核問題的的解決也需要主要相關國家特別是中國與美韓達成共識，并展開合作。

三、超越制裁個案的思考

國際社會日益嚴厲的對朝制裁旨在讓朝鮮放棄核武開發，但從目前的結果來看，朝鮮不但沒有棄核，反而加速了核導開發的步伐，連聯合國安理會對朝制裁委員會的專家組報告都表示出對“不斷加重的制裁能否使朝鮮改變，或者是不是另一種不同的方法將更有效”的疑惑。*Security Council Report, “March 2017 Monthly Forecast(DPRK)”, February 28,2017.這是眾多以制裁為主要手段解決國際問題案例的相似邏輯，顯露出其作為政治解決手段的局限性，提供了不少頗具意義的啟示。

第一，對威權國家以制裁迫其放棄核心政治利益往往效果不佳。因為，威權政府治下的國家更容易按統治者的意愿調配資源來抵御制裁，而且“更能忽略抵制制裁所帶來的損失”，*加利·克萊德·霍夫鮑爾等著，杜濤譯：《反思經濟制裁》，上海人民出版社，2011年，第194頁。同時其民眾也更易受到動員以抵抗制裁。對制裁深有研究的“和平學之父”約翰·加爾通(Johan Galtung)對20世紀六七十年代津巴布韋(當時稱羅得西亞)受到聯合國與英國的制裁后，原本對被制裁的伊安·史密斯(Ian Smith)政權不滿的農民們反倒變成民族主義者，更加團結在該政權周圍的事例考察就表明，制裁更有可能增加被制裁國社會與政治方面的團結而不是瓦解。*Johan Galtung, “On the Effects of International Economic Sanctions: With Examples from the Case of Rhodesia” ，World Politics, Issue 3, April,1967, p.398.另一位研究制裁的學者指出，普遍的民族主義經常使國家和社會寧愿承受巨大懲罰也不會放棄其認識中的國家利益，因此即使是弱國或政局不甚穩定的國家都不愿向外國勢力低頭。*Robert A. Pape, “Why Economic Sanctions Do Not Work”, International Security, No. 2, Fall, 1997, p.93.同理，一直以來強調“主體思想”、警惕和反對外來干涉的朝鮮很難向制裁低頭，反而會利用制裁。同時，經濟制裁對于實現政治目標的有效性也被多位學者證實。當制裁的政治目標是一些小的爭端而不是被制裁國領土、安全、財富或政權等國內安全時才更有效，*Robert A. Pape, “Why Economic Sanctions Do Not Work”, International Security, No. 2, Fall, 1997, p.109.而當制裁的政治目標有損對象國核心國家利益時，往往收效甚微。*[韓] 金宥利：“中朝經濟關系與對朝制裁”，《國家戰略》，2016年第22卷第3號，第84頁。美國試圖通過增加古巴經濟困難而推翻卡斯特羅政權的對古巴長期禁運與封鎖雖然給古巴造成嚴重影響并成為古巴發展的主要障礙，但制裁最終卻并未實現其政治目的。*阮建平：《戰后美國對外經濟制裁》，武漢大學出版社，2009年，第127～151頁。與此相反，以美國為首的國際社會要求南非廢除種族隔離制度而實施的制裁之所以取得成功，則因為這一制裁目標并非針對南非政權而只是改變其某種政策。這與美國對古巴、伊拉克、朝鮮等制裁效果完全不同，因為在這三國看來，美國的目標既在于改變它們的政策，更要推翻它們的政權，因此它們寧肯冒險承受比南非所受更要嚴重的經濟打擊，也不愿屈從美國的要求。*同上，第173頁。

第二，把握制裁效果的關鍵點才能使制裁更有效。一方面，制裁需要一定時間才能顯現出對被制裁國的影響效果。因為制裁往往針對某些特殊領域或對象，這些領域本身受到的影響及其對其他領域甚至整個國民經濟影響的傳導需要假以時日。同時，對制裁效果的評估甚至制裁政策本身有針對性的調整也需要一定時間才能進行。另一方面，更重要的是，制裁延續的時間過長會使被制裁方習得抵御制裁的能力從而削弱制裁效果。有學者研究了美國對中國、伊朗、贊比亞、尼加拉瓜、南非、利比亞等國經濟制裁后指出，制裁的確會一定程度限制被制裁國的貿易和資本流入，但這種制裁僅僅在最初的1～2年發揮效用，隨著制裁持續時間的不斷延長，其限制作用會逐漸消失，被制裁國的進出口貿易和資本流入將出現重新增長態勢。而且美國在20世紀70年代末80年代初以解決人質危機為目標的制裁也表明，由于美國對伊朗經濟制裁的不斷延長，伊朗抵御經濟制裁的能力也不斷提高，并不斷找到可替代的經濟合作伙伴以降低對美國的依賴，最終甚至使經濟制裁對伊朗經濟的不利影響完全消失。*柳劍平、劉威：《美國對外經濟制裁問題研究——當代國際經濟關系政治化的個案分析》，人民出版社，2009年，第77頁。因此，有學者表示，當制裁的目標較難完成時，拖沓的或漸進式的制裁可能只會讓被制裁方在其國內養精蓄銳、壯大聲勢，此外，隨著時間推移，制裁方本國的公司或國外的競爭者很可能會削弱這一力量，而且時間還會給被制裁方適應的機會，使其尋找替代供給、建立新聯盟、調動國內輿論支持其政策等。因此，在制裁問題上，迅速直擊優于迂回向前。聯合國對伊拉克的迅速制裁取得成效和對印度、巴基斯坦以及后來伊朗核試驗的謹慎寡斷導致制裁無效就是例證。*加利·克萊德·霍夫鮑爾等著、杜濤譯：《反思經濟制裁》，上海人民出版社，2011年，第200～201頁。可見對于用時較長且需要不斷加大制裁力度的問題，把握制裁的關鍵點很重要。在上一輪制裁開始生效，被制裁方又沒有完全生成抵御制裁能力前加大制裁力度或進行新一輪制裁，迫使被制裁國改變政策的勝算較大。

第三，制裁需要適當的“武力威懾”與最終的“伸手外交”相配合。制裁介于外交言詞與軍事手段之間，兼具前者之低破壞性及后者之高威懾力，但卻頻繁運用于國際政治中，而軍事手段的使用越來越難以得到國際社會的認可。*劉建偉：“國際制裁緣何難以奏效？”《世界經濟與政治》，2011年第10期，第108頁。然而，由于制裁有一定的滯后性與局限性，一定程度的武力威懾可以起到促進制裁生效的作用。但單純的制裁與威懾也很難奏效，甚至可能逼迫受制裁方鋌而走險。因此，唯有配合上打破惡性循環的良性互動，消解制裁方與受制裁方之間敵對情緒、解除受制裁方外部威脅的“伸手外交”和具有足夠吸引力的利益刺激或獎勵方案，才有可能改變被制裁方的政策。南非成功棄核與伊朗核問題取得實質性進展都與其外部安全環境改善有很大關系。在南非棄核案中，當時美國里根政府的對南非核制裁與幫助南非改善周邊緊張局勢的“建設性外交”雙軌并行，是推動南非終止核計劃并最終銷毀核武器的重要因素。*王延慶：“美國對南非核政策的演變”，《歷史教學》，2008年第20期，第64～65頁。伊核問題的巨大進展則與主要制裁方美國奧巴馬政府2009年上臺以后由單純施壓轉向愿意對話解決該問題的立場變化有很大關系。*鄒志強：“聯合國與對伊朗的經濟制裁”，《國際研究參考》，2016年第8期，第6頁。朝核問題也不會例外。當各方達成共識并向朝鮮施加最大制裁與威懾壓力，同時伸出對話之手，讓朝鮮在繼續受到嚴厲制裁甚至武力威脅而付出巨大代價與放棄或至少凍結核武器走上談判桌而得到所希望的政權穩定、經濟繁榮、國際認可與援助等巨大利益之間進行抉擇時，朝鮮在核問題上的立場松動是可以預期的。○

(責任編輯：黃昭宇)

* 本文是本人主持的國家社科基金一般項目“構建對韓戰略支點關系與美韓同盟制約因素分析”(15BGJ056)的階段性成果。感謝上海社會科學院國際問題研究所劉鳴教授、北京大學金景一教授、上海社會科學院應用經濟研究所施楠博士在本文寫作過程中的指導與建議，文中紕漏由本人負責。