哥倫比亞和平進程中的“桑托斯模式”
——非傳統安全的視角

李昊旻

哥倫比亞和平進程中的“桑托斯模式”
——非傳統安全的視角

李昊旻

哥倫比亞和平進程是拉美地區非傳統安全問題的典型案例。該問題經歷了從傳統安全意義上的內戰到非傳統安全意義上的國家和社會治理的變化。因為沒有意識到這種變化,20世紀80年代以來的歷屆政府雖嘗試以不同方式解決該問題，但都未取得明顯成效。直到近期,桑托斯政府實行了非傳統安全治理的新模式即“桑托斯模式”，哥倫比亞和平進程才取得實質性進展，桑托斯總統因此獲得2016年諾貝爾和平獎。“桑托斯模式”對解決一國國內非傳統安全問題做出了重大貢獻，或將成為解決此類沖突的突破性范式，具有廣泛的借鑒意義。

哥倫比亞 桑托斯模式 和平進程 非傳統安全 國家能力建設

[作者介紹] 李昊旻，南開大學歷史學院博士研究生，主要研究拉丁美洲史。

冷戰后，伴隨著國際形勢的變化，許多國家非傳統安全問題日益突出，對國家安全形成嚴峻挑戰。傳統安全以一國的政治和軍事安全為中心，關注的核心問題是如何應對國家外部或內部對主權獨立、領土完整所構成的武力威脅及其衍生風險，其主要內容為威脅國家政治安全與軍事安全的問題。*陸忠偉主編：《非傳統安全論》，時事出版社，2003年，第16～18頁。而非傳統安全強調國家安全的內容不只是政治和軍事安全，還包括社會、經濟、文化、生態、信息等領域的安全問題，如國際犯罪集團、恐怖主義、毒品走私、非法移民、環境污染、貧困問題等，具有跨國性、跨區域性、不確定性、轉化性等特征。當前的哥倫比亞和平進程中包含的各種問題就是非傳統安全問題的集中體現。半個多世紀以來，該問題一直困擾著哥倫比亞政府。隨著時代的變遷，該問題從曾經的傳統安全意義上的內戰轉變成非傳統安全意義上的國家和社會治理問題，前后兩階段之間有很多區別、變化和聯系。20世紀80年代以來的歷屆政府運用傳統解決路徑謀求和平，然而大都鎩羽而歸。而桑托斯政府2010年上臺后，和平談判在非傳統安全治理的新模式的推動下取得了實質性進展。“桑托斯模式”擺脫了戰與和的零和思維，包含以下特征：談判主體國際化、多元化，顯著增強了和談進程的彈性；和談內容具有綜合性和包容性，保障了和平狀態的可延續性；先兵后禮、推己及人、堅定靈活的和談策略增強了和談的吸引力；國家能力建設并行，為和談打造體制和法律環境。這種模式不但帶領哥倫比亞走向“后沖突”時代，*“后沖突”源于西班牙語posconflicto，國內學界大多將其譯成“后沖突”時代，意指武裝沖突結束與徹底實現和平之間的過渡期。而且可以為其他處于戰亂中的國家提供寶貴借鑒。

一、哥倫比亞和平進程的起源及其性質演變

哥倫比亞和平進程緣于局部地區的武裝沖突，而沖突的淵源可以追溯到20世紀二三十年代。在經濟方面，20世紀20年代末期的一些大咖啡種植園里已經出現了最初的沖突。*[英]萊斯利·貝瑟爾主編，《劍橋拉丁美洲史》第5卷，當代世界出版社，1992年版，第666頁。咖啡出口大潮引發了對哥倫比亞山區坡地和中西部山谷地帶進行大規模墾殖的浪潮，*高波：《農民、土地與政治穩定：墨西哥現代村社制度研究》，中國社會科學出版社，2016年，第192頁。在此過程中，莊園常常使用暴力手段進行擴張，與農民爭奪土地資源，這引發了小墾殖農和農業工人的初步組織和動員，以抗議莊園的擴張和莊園主對咖啡銷售渠道的壟斷。在政治方面，20世紀三四十年代的哥倫比亞由“保守霸權”向“自由共和”平穩過渡。保守黨和自由黨的輪流執政雖維持了政局的穩定，但擠壓了政治參與空間，激發了反體制性暴力，再加上兩黨矛盾時有激化以及土地改革的不徹底性，導致暴力活動在全國范圍內蔓延。1948年4月，自由黨總統候選人豪爾赫·蓋坦(Jorge Gaitán)遇刺身亡引發“波哥大事件”，哥倫比亞進入長達20年的“暴力時代”。在古巴革命的影響下，哥倫比亞民族解放軍(Ejército de Liberación Nacional, ELN)于1962年成立。1966年，哥倫比亞革命武裝力量(Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia -Ejército del Pueblo，FARC)成立。

20世紀60～90年代之前的和平進程屬于內戰階段，具有鮮明的意識形態和政權爭奪的特征。反政府武裝力量成立初期得到多個國家的經濟資助，背后也反映了國際范圍內意識形態的較量。80年代末以后，冷戰結束，國際共產主義運動遭遇挫折，尼加拉瓜左翼政府被政變推翻，哥倫比亞左翼游擊隊失去了外部的精神和物質支持，開始拋棄為革命獻身的浪漫主義遐想，逐漸從政治性反政府游擊隊變成有恐怖主義色彩的武裝犯罪集團，轉而從事毒品走私、洗錢、偷渡、綁架等犯罪行為，而暗殺政治家、城市爆炸、襲擊軍警等行為退居次要地位。正是外部環境和游擊隊自身性質的轉變使哥倫比亞和平進程問題的實質逐漸由傳統安全轉向非傳統安全。在此期間，由莊園主私人武裝轉化而來的右翼準軍事組織崛起。*“準軍事組織”是哥倫比亞的極右非法武裝組織的代名詞。出現于20世紀70年代，最初被稱為“自衛組織”，目的為暗中幫助政府部門打擊游擊隊組織。70年代末，開始參與販毒活動，演變成了準軍事組織，暗中破壞和平談判和游擊隊權益。政府軍、游擊隊、販毒集團和準軍事組織之間的四角沖突使哥倫比亞陷入空前的暴力動蕩。同時期，除少數中美洲國家外，拉美絕大多數國家的游擊隊活動已基本消失，而哥倫比亞仍面臨嚴重的武裝叛亂威脅。這些非傳統安全問題的威脅具有多樣性、跨國性、不確定性、國際性、社會性等特點。

哥倫比亞和平進程涉及多種非傳統安全問題，已經屬于非傳統安全治理的范疇。第一，國內武裝沖突具有非傳統安全問題特征。一方面，武裝沖突構成角色具有多樣性，多種勢力相互交織。反政府武裝力量是主要角色，由哥倫比亞革命武裝力量(FARC)、哥倫比亞民族解放軍(ELN)、哥倫比亞人民解放軍(Ejército Popular de Liberación, EPL)、“四一九運動”(M-19)、哥倫比亞聯合自衛軍(Autodefensas Unidas de Colombia, AUC)等游擊隊組成。此外，還有國家或政府、準軍事組織、販毒集團等角色參與。另一方面，沖突的誘發因素具有多元性和跨國性，包括土地問題、民主缺失問題、體制脆弱問題、國際社會勢力干預問題等。同時，武裝沖突的影響具有多面性。52年的沖突已造成800多萬人受傷和無家可歸，至少22萬人死亡，其中81.5%是手無寸鐵的平民。*Centro Nacional de Memoria Histórica, Basta ya！Colombia：Memorias de guerra y dignidad, Imprenta Nacional de Colombia, 2014,p.10.如果計入所有因戰亂而逃離家園的人數，其數量堪比于哥倫比亞第二大城市的人口。沖突還造成了民眾的精神創傷、社會文化的損失、國家政治多元化的萎縮和民主進程的破壞等影響。

第二，恐怖主義威脅具有非傳統安全問題特征。哥倫比亞恐怖主義主體力量定性具有不確定性，如FARC被33個國家(國際組織)認定為恐怖主義組織，包括哥倫比亞、美國、歐盟、加拿大、新西蘭等。然而不少拉美國家并不認同這種判定，如厄瓜多爾、巴西、阿根廷、智利、尼加拉瓜等，委內瑞拉前總統查韋斯甚至稱FARC為“戰團”。帶有恐怖主義色彩的行徑造成了多重不利影響，如威脅人類安全、經濟安全和社會安全，造成大量無辜民眾傷亡，國家不得不為戰爭買單，不斷增加軍費開支來維持沖突中的主動地位，而且動蕩的局勢降低了外國企業投資哥倫比亞的信心，不利于經濟長遠發展；威脅政治安全，對現行政治體制提出嚴峻挑戰；國際恐怖主義滲透威脅國家安全，個別域外恐怖主義組織的活動值得警惕。*哥倫比亞恐怖主義行動的實施者中間摻雜著境外組織，不僅涉及拉美其他國家，甚至還有世界范圍內知名的恐怖主義組織，如尼日利亞的“博科圣地”。來源：全球恐怖主義數據庫(Global Terrorist Database，GTD)

第三，毒品販運也具有非傳統安全問題特征。哥倫比亞毒品問題很復雜，販毒集團以麥德林、卡利等大城市為據點，依托游擊隊等反政府武裝力量的保護，向它們提供經濟資助作為回報，兩者經常使用暴力手段，共同組成“販毒恐怖主義”。此外，毒品問題還涉及大量古柯種植農民，因而成為暴力沖突中的棘手難題。更嚴重的是，“販毒恐怖主義”集團對國家民主體制進行挑戰，暴力對抗國家體制代理人，并滲透到國家的經濟和社會發展各部門，從司法、軍事、經貿等方面全方位削弱了哥倫比亞的國家治理體系。

二、哥倫比亞和平進程中的傳統解決路徑

桑托斯之前的歷屆政府囿于傳統解決思路，一直在“鐵血政策”和“懷柔政策”這兩種截然相反的戰略中搖擺。20世紀六七十年代，武力鎮壓是政府的主要戰略。進入80年代之后，一些政治精英認識到鐵血政策的局限性，開始嘗試政治談判。

在軍事鎮壓時期，國家賦予軍隊較大的行動自主權，并得到美國的軍事援助。60年代中期，武力進剿取得明顯進展，幾個“農民共和國”*即游擊隊的實際控制區，設有稅收、警察等機構，形成國中之國。被攻陷，游擊隊勢力受到削弱。但由于農村尖銳的土地矛盾沒有得到緩解，無地、失地農民依然很多，所以對抗的根源沒有消除。一些被打散的游擊隊成員得到農民的保護，他們不僅生存下來，還動員了更多農民加入自己的隊伍。因此，到70年代，農村的游擊隊活動又重新活躍起來。1977年的全國大罷工是一個重要的轉折點。政府對罷工的血腥鎮壓引發工人、大學生和中產階級的強烈不滿，他們中的很多人加入游擊隊，反抗斗爭從農村蔓延到城市。這讓一部分政治精英看到了武力鎮壓政策的局限性，開始尋求政治解決辦法。

1984年，保守黨的貝坦庫爾政府(Betancur, 1982～1986年)成立“全國和平委員會”，與反政府武裝簽署了《烏里韋協議》，這是哥倫比亞政府與反政府武裝的第一份停火協議。協議遭到保守派政治、經濟精英的強烈反對，他們聯合軍隊孤立了貝坦庫爾政府，并對左翼組織領導人和激進派自由黨人發動了持續20余年的“骯臟戰爭”，暗殺了很多“愛國聯盟”*愛國聯盟(西班牙語Unión Patriótica)。1985年，FARC領導階層同哥倫比亞共產黨和國內其他左翼政黨共同組成了一個新政黨——“愛國聯盟”，其中也包括部分印第安人和學生。該政黨是哥倫比亞政府允許FARC參政的第一次嘗試。及其他左翼組織成員，嚴重損害了和平談判的可信度。隨后執政的三屆自由黨政府即巴爾科(Barco, 1986～1990年)、加維里亞(Gaviria, 1990～1994年)和桑佩爾政府(Samper,1994～1998年)也曾分別同游擊隊進行過談判，取得一定進展。90年代初，“四一九運動”放下武器，成為合法政黨，EPL也基本停止了活動。但由于雙方均心懷疑慮，和談進程一波三折，進展并不順利。桑佩爾總統因涉嫌與販毒集團有染而失去公眾信任，喪失了和談的政治資本，無力推動和平進程。其后的帕斯特拉納政府(Pastrana，1998～2002年)重啟和談。為顯示誠意，政府劃出一片面積達4.2萬公里的非軍事區，供FARC活動。但事與愿違，過度的退讓削弱了FARC進行和談的動力，反而趁機迅速擴張，以便為自己增加談判的籌碼。同期，FARC開始卷入販毒活動，勢力不斷坐大。當左翼力量在委內瑞拉和厄瓜多爾上臺執政后，FARC又與他們建立了聯系。2002年2月，發生FARC劫持客機事件，帕斯特拉納政府的“懷柔政策”宣告失敗，軍事鎮壓政策再度回歸。

回顧歷史，和談失敗有以下幾方面原因：與反政府武裝力量相比，當時國家的力量實為有限；反政府武裝力量缺乏誠意，不滿足于既得利益；帕斯特拉納政府時期哥倫比亞經濟發展出現危機，90年代中后期的新自由主義改革政策誘發社會貧富差距加大等問題，而政府未及時進行經濟結構調整，反而讓毒品種植填補了弱勢群體經濟和精神上的空白；美國在“哥倫比亞計劃”*1998～1999年間，哥倫比亞帕斯特拉納政府和美國克林頓政府首次提出“哥倫比亞計劃”(西班牙語Plan Colombia)，該計劃旨在促進和平、恢復經濟發展、打擊販毒等。2001年“9·11事件”后，美國又提出“安第斯地區計劃”，作為對哥倫比亞計劃的補充，增加對該地區的援助。2016年2月, 桑托斯政府和奧巴馬政府將該計劃更名為“哥倫比亞和平”(Paz Colombia)。中同時扮演了天使和魔鬼的角色，雖打擊了販毒，但加大了毒品種植區的戰爭強度，其過度干涉深化了哥倫比亞的內部矛盾。

烏里韋政府(Uribe，2002～2010年)的“民主安全政策”以強硬的軍事手段為主，曾與AUC達成和平遣散協議，營救主要人質，并在“哥倫比亞計劃”框架下推廣空中播撒除草劑等毒品阻截方法，雖在販毒問題上取得成效，但仍沒有與FARC達成和平協議進而解決和平問題。究其原因，一是國家的作用在一些偏遠地區仍然薄弱，農村土地矛盾根源問題仍然沒有被觸及；二是國家安全部隊大量使用法外處決的方式對待游擊隊員，空中播散除草劑造成環境污染和疾病多發等副作用，極大地打擊了政府各部門的合法性，也有違人道主義原則；三是從拉美區域安全看，哥倫比亞在地區內引發了與鄰國的外交沖突；*2008年3月1日，烏里韋政府派遣特種部隊進入厄瓜多爾境內，對FARC在那里設立的營地進行襲擊，引發了哥倫比亞與厄瓜多爾和委內瑞拉之間的外交糾紛。而過于激進的軍事策略也不符合世界和平大勢。

可以看出，20世紀80年代以來的哥倫比亞國內武裝沖突已經深受多種非傳統安全因素的影響，變得日益錯綜復雜。但在從傳統安全問題向非傳統安全問題轉變的過渡期內，桑托斯之前的歷屆政府沒有清楚地認識到問題的根源和新變化，應對戰略仍然較為單一。在政治談判出路方面，貝坦庫爾政府的和談選擇沒有獲得政府內部的一致認可，造成談判被扼殺在搖籃里。巴爾科、加維里亞、桑佩爾政府時期國家正在經歷新自由主義經濟改革和1991年憲法的頒布，不管是出口導向的外向型經濟發展模式還是政治上去中心化的嘗試，都意味著將國家的偏遠地區暴露于自由市場之下，更加弱化了政府在沖突地區的作用，任其由武裝組織操控。帕斯特拉納政府的“懷柔政策”片面和談，在政府權威不足、反政府武裝力量與販毒集團合作壯大、國家尚未進行經濟發展的結構性調整的情況下，無法成功取得和平。在軍事出路方面，烏里韋政府的強硬戰略在打擊販毒方面雖有成效，但沒有協調好國內各群體之間的關系，忽視了地區合作的重要性，因此和平也遲遲無法到來。

三、“桑托斯模式”：從傳統安全到非傳統安全的轉變

非傳統安全問題新特征和歷屆政府的前車之鑒對哥倫比亞政府提出了國家能力建設的新要求。從傳統安全角度看，保障國家安全往往需要具備政治、軍事、經濟等國家能力。從非傳統安全角度看，國家能力的范圍需要大大擴展，在非軍事領域更加關注人的安全、社會穩定、國家和諧發展和進步。其中既包括對國內傳統和非傳統安全問題的有效解決，還要與國際社會一道應對各種全球性挑戰。

2012年9月，在取得兩次重大軍事勝利之后，哥倫比亞現任總統桑托斯掌握了和談主導權，宣布開啟新一輪和談。由于和談前的軍事行動給了FARC嚴厲一擊，且政府對本次和談的準備時間長達兩年，因此這是第一次政府在戰略和實力層面均處于優勢地位的和平談判。此次和談彰顯了非傳統安全理論中國家能力建設的內容，尤其是體制能力、社會參與能力和國際合作能力，形成獨特的“桑托斯模式”。

(一)加強非傳統安全治理中的體制能力。桑托斯政府建立健全國家領導體制、法律體系、軍事體制、教育體制、文化體制等規范體系，鞏固民主，增強治理能力。這是解決當代國家治理和社會治理問題的根本途徑之一。首先是實施法律改革。桑托斯政府先是整理和完善了《過渡法》，這是針對和平進程中受害者案件的特別法律。2010-2014年，政府不斷對投誠人員安排、定罪、受害者賠償、人道主義援助等方面的法律進行修改和完善。之后又成立了和平特別法庭。2015年12月政府與FARC共同宣布成立和平特別法庭(Justicia Especial para la Paz, 簡稱JEP)。法庭隸屬于哥倫比亞的憲法法律系統，成為順利解決武裝沖突的機構保障。再是進行憲法改革，為和平協議的實施提供法律依據。2016年7月，在桑托斯政府的全力推動下，哥倫比亞國會對憲法進行了41項改革，包括細化選舉改革以擴大民主范圍和增強政府治理能力等內容。*María Teresa Garcés Lloreda, “Las 41 reformas a la Constitución”, http://www.elespectador.com/noticias/politica/41-reformas-constitucion-articulo-640997.(上網時間：2016年11月1日)此外，國家總檢察長、護民官等司法機構也積極參與和平進程。

其次是關注經濟社會發展。和平談判把沖突受害者的權益放在各項議題的中心，而武裝沖突的直接受害者往往是邊遠地區的農民和印第安人，因此和平談判把農業和土地改革協議作為首要內容。此次農業改革將目標集中在農業小生產者的土地分配和利用、減少農村貧困和刺激農業生產，并通過創立和平土地基金來使農業經濟重新煥發活力。另外，政府通過推行土地歸還法律，希望能將土地歸還給在沖突中失地的農民，將土地所有權合法化，減少非法占地行為。其他改革還包括飲用水和食品安全綜合項目，對食品生產區、農業保留區、印第安人社區和非洲裔社區進行空間和土地上的合理規劃，提供充足的生產和貿易的基礎設施，加強產品市場準入，排雷技術研究等。改革還將把和平投資計劃納入未來20年的國家發展計劃中，那些深受武裝沖突影響的邊遠地區將優先享受投資。

再次是進行政治改革。主要內容包括修改選舉規則、尋求權力機構間的平衡,并對現行的一些規定進行重新評估。桑托斯總統還對內閣團隊和軍警高層進行了人事調整。2013年，他撤換了16名內閣成員中的5名，涉及礦業和能源、環境、內政、司法以及農業部。2016年4月，桑托斯為了細化與FARC 和ELN的和談，確保和平過渡期目標的順利實現，再次大刀闊斧地重組政府內閣成員，更換了司法、勞工、商務、環境、住房、交通和礦業部長，使內閣成員構成涵蓋了各個省份代表和不同政黨成員。*POLíTICA,“Presidente Santos anunció cambios en siete ministros”, http://www.eltiempo.com/politica/gobierno/cambio-de-ministros-en-el-gabinete-de-presidente-juan-manuel-santos/16572867.(上網時間：2016年9月12日)

最后是推動文化創新。政府頒布法令，規定2015年12月31日前所有的教育機構都要開展和平教育，而且和平教育不能只停留在認知層面，還要重視激發學習和平文化的動力、情感、實踐、社會價值觀、區域和全球道德準則等，從科學技術和人類情感層面進行雙重構建，使公民更加具有社會責任感。此外，和平教育不僅局限于學校教育機構，還包括家庭、社區和社會文化機構的配合與完善。推動面向城市居民展開和平教育，讓城市民眾相信，沖突結束后會有更多的資源向城市傾斜。在政府的推動下，和平文化的傳播更為廣泛。如今在哥倫比亞街頭隨處可見有關和平的涂鴉作品：菠蘿形狀的手榴彈，長著沖鋒槍形狀觸角的馬蜂，雙手合十祈禱和平的亡者，流離失所的印第安農民，玫瑰花擋住的槍口……反映了民眾對和平的渴望，折射出歷盡艱辛的國民的希望。

(二)加強非傳統安全治理中的社會參與能力。面對全球化和信息化的發展，哥倫比亞和平問題單靠政府顯然已經無法有效解決，需要多方面的參與。此外，資源的共享極大地促進了公民社會的發展，公民社會組織成為非傳統安全治理中不可或缺的力量。首先是政治參與的加強。2013年12月8日哈瓦那談判通過的“政治參與協定”鼓勵全社會參與政治，規定所有公民都可通過加入一個政黨或組織去參政，擴大了全社會的參政范圍，對于維護民主的公民社會發揮了積極效能；反對黨可以參政改變了哥倫比亞國內的政治秩序，是一次政治社會的改革；游擊隊員參政也成為可能，只是需要接受席位限制和更為嚴格的審批程序。

其次是公民參與的巧妙運用。公民參與最典型的表現是和平協議的簽發需要全民公投通過才能實現。此外，政府幫助受害者、原古柯種植農民重新安家、融入社會并參與正常的公民生活，并逐步推行替代種植補償措施，使其承諾不再從事毒品種植。在哈瓦那談判中還有部分女性問題專家被邀請座談，針對游擊隊員中和其他政治參與中的女性群體提出了建議。針對社會各界參與的呼聲，政府在和平談判官方網站*參見哥倫比亞和平談判官方網站，https://www.mesadeconversaciones.com.co/.(上網時間：2016年12月1日)發出倡議，動員全社會通過郵件或手機客戶端等新媒介建言獻策。截止到2016年7月，已經有3000多個社會組織提交了對和談的建議或評論，單人最高建議次數達到47次。*參見哥倫比亞和平談判官方網站，https://www.mesadeconversaciones.com.co/.(上網時間：2016年12月1日)除了寫信人們還可以用音樂、舞蹈等藝術題材方式來表達和平意愿。

再次是政府組織和非政府組織的參與。國家歷史記憶中心(Centro Nacional de Memoria Histórica)花費六年多的時間追尋國家歷史，追蹤、整理和記錄哥倫比亞武裝沖突期間發生的暴力事件，幫助受害者和全社會尋找真相和得到賠償。該中心的信息向任何感興趣的人開放，無論是公民、調查者，還是其他社會組織。國內外的非政府組織積極發揮作用，如2013年5月在巴西和2015年6月在烏拉圭舉行的兩次“哥倫比亞和平論壇”、國際紅十字會的專業性參與等，都針對非傳統安全問題的社會性、跨國性、國際合作性發揮了重要作用。

(三)提升非傳統安全治理中的國際合作能力。鑒于武裝沖突所具有的跨國性，桑托斯政府著力建設了非傳統安全國際合作能力建設的立體圖景。本次和平談判作為一個區域性非傳統安全議題，從談判角色構成、國家間合作和與國際組織合作方面都努力做到互信、互助、共贏，展示了哥倫比亞政府的國際合作能力。首先，談判結構展現了國際化。和平談判不在國內進行，而是選擇了古巴的哈瓦那。將古巴和挪威確定為談判擔保國，委內瑞拉和智利為談判參與國。古巴和挪威作為談判擔保國，為政府和FARC雙方會面提供后勤服務，在雙方僵持時緩和局面，并致力于在世界范圍內推動和平的潮流。智利和委內瑞拉作為談判參與國，在每11天的談判周期臨近結束時參與進來，分別與雙方討論最后三個日程的內容。值得注意的是，委內瑞拉作為一支獨立的力量存在，原因是其角色可能會讓FARC在哥倫比亞之外有更大的行動自由。聯合國作為監管和證明機構，將參與到最終協議的簽訂、核查和簽發工作中。

其次，哥倫比亞政府保持了與美國等國際社會成員的合作。一方面，繼續深化與美國的關系，和平談判得到奧巴馬政府的大力支持，“哥倫比亞計劃”也更名為“哥倫比亞和平”，援助的重點發生了變化。在經貿方面，美國還支持哥倫比亞加入經合組織。美國國務卿克里曾向哥倫比亞政府代表卡耶表示，美國將在游擊隊員放下武器之后保障其安全，這對反政府武裝力量來說是一顆“定心丸”。另一方面，哥政府保持與歐洲國家的多邊往來。桑托斯總統訪問歐洲各國爭取支持力量，英國、德國、西班牙等都派出特使，為和談提供幫助。西班牙承諾將給予“后沖突時代”的哥倫比亞300萬歐元援助。同時，哥政府尋求改善與周邊國家的關系。與烏里韋不同，桑托斯政府沒有介懷之前與委內瑞拉關系的惡化，邀請委內瑞拉作為談判參與國，巧妙化解了與鄰國的矛盾，為和談增添了助力。此外，哥政府穩步推進與中國的關系，深化同亞太地區國家的關系。2015年5月21日，李克強總理在訪問哥倫比亞時表示，中國將向哥倫比亞提供800萬美元的援助，用于“后沖突時代”的建設工作。

再次，與國際政府間組織進行了密切的合作。聯合國在和平進程后期起到核心作用，承擔非武裝觀察員的任務，做出和平進程設想方案，包括建立“哥倫比亞-FARC-聯合國三方機制”，以核查繳械協定的兌現，作為證明和監察機構推薦游擊隊員安置聚集區的位置，并出面說服前總統烏里韋放棄反對和平協議的激進態度。一些地區組織也發揮了作用。拉丁美洲和加勒比國家共同體峰會、南方共同市場會議和太平洋聯盟第八次峰會期間，與會國成員均召開分會議表示對和談的支持。哥倫比亞政府還請求歐盟幫助實施和平協議的履行工作，歐盟也在完善歐盟-哥倫比亞自由貿易協定方面做出努力，并創立信托基金來幫助哥倫比亞“后沖突時代”的建設。

四、“桑托斯模式”的成效

桑托斯政府寬猛結合，剛柔并濟，走的是折中的中間道路。“桑托斯模式”內涵豐富，它以非傳統安全的國家能力建設為主要框架，是一種以受害者為討論中心，包括談判策略、參加方、游擊隊重返社會、體制建設和社會改革等內容的一攬子解決方案。

桑托斯政府在不犧牲和平的情況下，最大程度地進行了國家變革，維護了公平正義。在法律方面，面對法制基礎缺失、公民對立法和司法系統的信任度低、武裝沖突的復雜性和不確定性決定了很難用正常的法律量刑判定的現實，桑托斯的《過渡法》對定罪、量刑有特殊的處理方式，更多地考慮受害者的立場、投誠人員罪行差異等內容；和平特別法庭和憲法改革彌補了法律的空白，推動了有法可依和有法必依；國家總檢察長在調查和指控相關犯罪行為的過程中發揮了審查監督的作用，護民官在和談過程中屢次以第三方立場提出有針對性的質疑和建議，最大限度地避免公民權利在和談進程中遭受公權力的侵犯。這些法律角色最大程度的發揮和配合樹立了國家權威，使公民社會權利得到尊重、法律得到兌現、政策得以持續。截止到2014年6月，政府已經為法律的實施投入了190億比索。*參見哥倫比亞政府過渡法官方網站，http://www.justiciatransicional.gov.co/articulo/justicia-transicional-colombia.(上網時間：2016年9月3日)在經濟和社會改革方面，“桑托斯模式”涉及土地改革、印第安人等脆弱群體區域和邊緣地區的改革，尊重民族多樣性，注重經濟發展與社會公正并行，試圖觸及哥倫比亞農村暴力的土地問題根源，解決哥倫比亞邊緣人群的“社會融入”和“社會凝聚”問題。在文化方面，針對長期的文化沖突問題，桑托斯政府嘗試通過完善公民教育來進行民族文化整合，及時扭轉錯位的文化背景，提高民眾的修養，讓受害者學會包容和原諒，為和平營造健康良好的軟環境，促進以非暴力方式實現和平。在政治方面，政治參與改革第一次觸及了傳統兩黨輪流執政導致的排他性政治模式，避免了政治權力的過度集中，讓盡可能多的社會群體參與國家的民主治理。在公民參與方面，全民公投對和平協議內容的確定及修改提出了更高的要求，女性參與彰顯了沒有歧視和偏見的合作框架，非政府組織也充當了潤滑劑，在緩解社會矛盾、提供信息、創建制度、監督政策實施等方面發揮了重要作用。在國際合作方面，桑托斯政府秉持實用主義的外交思路。古巴和挪威在談判中發揮了不可替代的調停作用，它們的存在使談判更加公平客觀，使反政府武裝力量相信政治和解渠道是沖突問題的最好出路。另外，在當前國際“排他民族主義新浪潮”的威脅和挑戰下，與美國、歐盟各國和亞太國家的合作突出了加強國際合作的重要性，成為通過國際合作解決“和平”這一全球性問題的成功范例。

模式的轉變使和平進程實現了歷史性突破。2016年8月25日，哥倫比亞政府和FARC于古巴哈瓦那簽訂了和平協議，協議包含六點內容：全面的農業發展和土地改革；政治參與；最后結束沖突；非法毒品問題；受害者賠償；協議的完成、核查和簽發。

然而，2016年10月2日，全民公投意外沒有通過和平協議，50.21%的選民表示反對。*Redacción Judicial, “Procuraduría ha recibido 12 quejas por irregularidades en votación por el plebiscito”, http://www.elespectador.com/noticias/judicial/procuraduria-ha-recibido-12-quejas-irregularidades-vota-articulo-658120.(上網時間：2016年10月30日)針對這一情況，政府和FARC立即延長了雙邊停火期限，雙方均表示期待和平的初衷不變，將繼續共同努力，商議如何完成協議的最終簽發。隨后不久，桑托斯獲得諾貝爾和平獎，反映了來自國際社會的重大道義支持。在經過透明而坦誠的多方對話后，2016年11月26日，桑托斯政府和以蒂莫琴科(Timochenko)為代表的FARC簽署了最終版的《結束沖突并建立穩定和持久的和平最終協議》。*“Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”. 針對反對派提出的57點修改要求，新協議對其中的56點內容做出修改，其中主要包含FARC財產和受害者賠償、兩性問題、和平特別法庭的變動、販毒信息提供、FARC投誠后可以參政五個方面內容。2016年12月1日，哥國會最終通過并簽發了和平協議。隨后大赦法的落實、游擊隊員遷往安置區、繳械等程序也在穩步推進。這意味著哥倫比亞將不再存在革命武裝力量，持續52年的西半球武裝沖突結束，長達四年的哈瓦那談判圓滿地畫上了句號，新的哥倫比亞已經到來。2017年2月2～4日，第16屆世界諾貝爾和平獎得主峰會在哥倫比亞首都波哥大召開，開幕式當天6000多名FARC游擊隊員在過渡區放下武器。峰會通過《建設和平之路宣言》(Declaración Construyendo Caminos para la Paz)，不點名地批評了民粹主義、排他性民族主義和保護主義對國際合作的威脅及挑戰，贊揚哥倫比亞和平進程為世界提供了榜樣，并通過《哥倫比亞憲章》(Carta de Colombia)，*憲章提出了“和平是一項權利、人類是一個整體”等世界和平的十項原則。宣布波哥大為“世界和平之城”。

和平進程在經歷了公投失敗的重大挫折之后仍能重生，說明“桑托斯模式”具有強大的生命力。在《百年孤獨》中，馬爾克斯為馬孔多(哥倫比亞的鏡像)安排的最終命運是被大風暴徹底摧毀。在現實生活中，“桑托斯模式”逆轉了這個悲觀的預言，為哥倫比亞的未來開辟了新空間。

結 論

哥倫比亞國內問題的根源在于根深蒂固的社會不平等。自19世紀末期起，在國際需求的拉動下，哥倫比亞作為咖啡、香蕉等熱帶農產品的出口者融入世界經濟體系，拉開了“咖啡繁榮”的序幕。農產品出口的快速增長隨即帶來對土地資源的爭奪，種植園主趕走佃農并奪取農民新開發的荒地，以土地為核心的斗爭遂演變成長期的、大范圍的暴力沖突。土地占有的高度集中和收入的巨大懸殊形成了排斥性發展模式，國內階級矛盾激化，由此又造成民主制度的扭曲、反體制性暴力的頻發和國家治理能力的孱弱，從而導致了各群體之間沖突的長期持續。在冷戰和后冷戰時期，這場曠日持久的沖突又被涂上美蘇爭霸的意識形態色彩。到20世紀90年代之后，隨著國際環境的變化和新的因素的注入，和平進程問題的性質發生了變化，逐步由傳統安全問題向非傳統安全問題轉變，對哥倫比亞政府提出了新的挑戰。

縱觀哥倫比亞歷屆政府各項改革措施，可以看出桑托斯政府克服了往屆政府對問題片面的認識和單一的應對策略，第一次從根本上觸及了受害者等弱勢群體和地區的生存發展問題，通過“桑托斯模式”直面經濟和政治的排斥性發展，促進了社會步入良性發展軌道。正是因為桑托斯政府抓住了這個主要矛盾，結合并適應了國內歷史和現實，又通過適度的對話解決沖突，順應了當今世界和平與發展潮流和大勢，因此它的成功具有必然性。從和平學的視角來看，過去哥倫比亞政府的和平談判屬于“消極的和平”，追求的僅僅是沖突或戰爭因素的消除。而“桑托斯模式”已經開始走向“積極的和平”，試圖在更為深刻的改革基礎上消除結構性暴力，進而在經濟、社會、政治和文化等方面實現相對的全面和平。消極的和平具有其必要性，是和平的第一階段。但積極的和平才是全面處理結構性暴力的有效方式，是一種更加深入的社會變革。而桑托斯政府通過加強非傳統安全治理中的體制能力、社會參與能力和國際合作能力建設，在消除結構性暴力方面取得了實質性的進步，穩健地提高了非傳統安全治理的國家能力，迎來了“后沖突時代”。哥倫比亞和平進程已經屬于國內社會治理問題，核心是協調各個組織、集團和階層之間相互矛盾的利益訴求。“桑托斯模式”綜合運用法律、政治、經濟、社會、文化和外交手段，充分利用國內和國際社會的各種積極因素，積極穩妥地協調了關系、緩和了矛盾、化解了沖突，為解決哥倫比亞和平問題打開了希望之門。

從更大范圍看，哥倫比亞在很大程度上是拉美地區安全態勢的縮影。當前，拉美地區的安全問題主要是由武裝沖突、販毒等方面的非國家行為體造成的非傳統安全威脅，而不是國家之間爭端、沖突等傳統安全問題。拉美地區逐步走向形成綜合的安全系統，組成靈活的全新安全架構。因此，“桑托斯模式”所代表的非傳統安全問題治理戰略與拉美這一安全架構的背景并存一致，是解決拉美地區沖突和推動地區安全的一個成功案例。“桑托斯模式”盡管在實施中還將遇到種種阻礙，也面臨排斥性發展模式所造成的結構性制約，但所代表的非傳統安全問題治理戰略仍是解決和平問題的一次突破性嘗試，值得借鑒。○

(責任編輯：王文峰)