基層政治生態建設存在的問題與對策探析

◇ 文/桂林市委黨校 卿秋軍

改革開放30多年來，我國在基層政治生態建設上有著豐富的理論和實踐基礎，基層政治生態建設取得長足進步和顯著成效。同時，我國基層政治生態建設現狀離黨和人民的的要求還存在差距，這就要求我們從加強政治文明建設的角度出發，深入思考中國基層政治生態建設中體制、機制和觀念等方面存在的一系列問題。既要從意識層面上使廣大干部和基層民眾深化對基層政治生態建設的認識，又要從制度和政策層面上加以改革和創新，努力構建優良的基層政治生態。

一、基層政治生態建設存在的問題

（一）基層政治結構功能存在失調現象

縱觀近年來發生在基層的群體性事件，大多數是由利益問題誘發的，大多數基層群體性事件都離不開維權。基層群體性事件發生后，由于基層政府處置和應對不當，導致事件擴大升級并造成重大惡劣影響，基層政府的權威喪失，基層民眾對基層政府和官員不信任，仇官仇富現象愈演愈烈。例如發生在浙江的“瑞安群體性事件”，發生在安徽池州的“池州6·26”事件，發生在湖南永州的因客運公司擅自加價引發的群體性事件等。其中比較典型的有發生在重慶市的“彭水詩案”，發生在廣西的龍灘水電站庫區移民大規模集體上訪事件，發生在陜西省綏德縣的“校長追縣長簽字被拘”案，發生在遼寧省西豐縣的“拘傳記者事件”等。雖然中央明確要求發展要“以人民為中心”，但一些基層政府和官員在扭曲的政績觀指導下，違背中央精神和基層民眾的意愿，濫用黨和人民賦予的權力，給基層政治生態帶來極大破壞。

（二）基層政治構架存在著缺陷

中國是一個組織嚴密的科層制政治構架，基層政治管理都是自上而下的單向度管理模式，這種單向度的基層政治構架適應性較差，與基層社會環境不適應，主要表現在以下兩個方面：

一是基層民眾的政治參與熱情不高，基層民眾與基層政府缺乏直接交流導致彼此隔膜。不可否認，基層民眾對政治比較冷漠，基層民眾與基層政府交流溝通不暢，基層民眾的政治參與熱情不高，對基層政治效能產生懷疑。

二是單向度的基層政治構架容易滋生和助長個人集權，造成基層權力的畸變和基層官員的非理性行為。雖然基層政府的每個部門和崗位都有自己的工作職責，但在唯上主義觀念的支配下，基層官員唯上級官員馬首是瞻，表現出對上級的極度依賴和工作主動性的喪失。在一些關系基層民眾切身利益的領域，一些基層政府缺位，為了追求基層部門的短期利益，各部門之間相互推諉、扯皮，選擇性消極不作為。

（三）基層政治生態價值標準出現了偏差

一段時間以來，中國的基層政治生態價值出現了偏差，沒有體現以人民為中心的執政理念。中國基層政治生態價值出現偏離的根本原因是基層政治生態價值偏離了基層民眾的基本需求，未能體現以基層民眾為中心。中國基層政治生態價值出現偏差主要表現在：

一是在發展目標上重效率而輕公平。一些基層政府片面追求經濟發展速度，不注重經濟發展質量，不注重經濟社會協調發展，不注重基層民眾的全面發展。一方面，基層政府唯GDP論的思維依然存在，基層社會發展和基層民眾的全面發展還沒有得到全面重視和落實。另一方面，基層政府沒有很好地解決公平和效率的關系問題，基層政府在維護公平正義上做得還不到位，基層社會不公平現象依然比較突出。

二是在管理方法上重管制而輕治理。由于基層政府體制轉軌沒有到位，基層政府仍然管了很多不該管也管不好的事情，存在著“以批代管”、“以罰代管”等現象，基層政府大包大攬的局面很難打破。雖然中央對管制轉向治理提出了明確的改革目標，但基層政府要徹底地轉變角色，還需要一個漫長而艱辛的過程。

（四）基層政治體制改革滯后于基層經濟社會發展

改革開放以來，中國經濟體制改革取得了巨大成就，社會主義市場經濟逐步建立和完善，但發展中的不平衡、不協調、不可持續問題仍然比較突出。這些年來，基層政治體制改革和基層制度創新也在逐步推進，但就整體而言，基層政治體制改革仍然嚴重滯后于基層經濟體制改革，基層社會發展跟不上基層經濟發展的步伐。基層經濟發展雖然取得了巨大的成就，但基層發展中的不平衡、不協調問題依然突出。

由于基層政治體制改革與基層經濟體制改革不匹配、不協調，導致了基層社會結構形成了不合理的“金字塔”社會結構，這種社會結構不利于基層社會的穩定，容易引發一系列的矛盾和問題。基層社會結構的不合理直接導致基層政府管理理念和管理方法的不合理，造成改革的不徹底性，延遲基層政治體制改革，給基層社會轉型帶來大量問題和挑戰，甚至會激化基層社會矛盾，導致基層群體性事件的發生，從而惡化了基層政治生態，造成了諸多負面影響。

（五）基層政治生態評價體系缺失

由于多種多樣的原因，由基層民眾對基層政治生態建設進行評價的體制機制并未真正建立起來，基層政治生態評價體系處于缺失狀態。

一是基層民眾的評價意識缺乏，對基層政治生態建設開展評價的重要性認識不到位。長期以來，由于受封建“人治”和官本位思想的影響，很少有人意識到需要對基層政治生態建設展開評價，很少有人意識到需要對基層官員的實政業績展開評價和追究。由于基層民眾評價意識的缺失，加上缺失體制機制保障，導致基層政治生態建設缺少開展評價的內動力。

二是中國基層政治生態評價實踐僅僅局限于行政層面和技術層面的制度設計上，沒有真正上升到基層政治生態評價層面。就目前中國已經開展的基層政治生態評價實踐來看，這些評價實踐往往局限于政府行政、企業管理等行業技術層面，而且集中于指標設計、數據收集、評價主體選擇、評價結果使用等制度設計層面。這種評價實踐并不能從根本上解決基層的社會問題，導致“頭痛醫頭”、“腳痛醫腳”的現象出現。由于基層政治生態評價內容缺乏通盤考慮，反映不出基層政治建設的全貌，基層政治生態評價體系顯得不全面、不系統。

二、基層政治生態建設存在問題的原因分析

（一）思想的束縛：傳統思想觀念的禁錮

基層政治生態建設能否取得成功，思想觀念往往起著非常重要的作用。沒有思想觀念的轉變，構建優良的基層政治生態就無從談起。思想觀念對基層政治生態的禁錮主要表現在以下兩個方面：

一是奉行“穩定壓倒一切”的維穩觀，將維護社會穩定與基層政治生態建設對立起來。有些人認為，搞基層民主，搞基層政治體制改革，就會導致不穩定，導致社會動亂和國家分裂。錯誤的、片面的維穩觀導致維穩落入了某種誤區，以致將維護穩定與推進基層政治生態建設對立起來，將基層民眾正常的利益表達與社會沖突相混淆。

二是奉行普適化的觀念，拒絕國外先進的政治生態建設模式。很多基層民眾認為中國的經濟改革成功了，其模式就能普適性地應用于基層政治生態建設，從而拒絕國外先進的政治生態建設模式。還有一些基層民眾認為中國具有特殊的國情，由此拒絕西方的政治生態建設模式。

（二）制度的困擾：體制機制的羈絆

基層政治生態建設存在的問題，歸根結底是由于基層政治生態建設的體制機制不健全、不完善造成的。中國在推進基層政治生態建設的過程中，也建立了各種體制和機制來解決發展中遇到的各種問題，在構建優良基層政治生態方面也取得了一定的成效，但隨著形勢的變化和發展，與基層政治生態建設相關的體制和機制沒有隨著實踐發展而進行調整和完善，這就導致現有的體制和機制妨礙了基層政治生態建設進一步的發展，甚至于產生消極功能。就目前的現狀來看，中國的基層政治生態建設之所有存在這樣那樣的問題，一個重要原因就是體制和機制改革滯后帶來正向功能作用的退化。

（三）轉型的困擾：社會轉型的陷阱

經過改革開放30多年的高速發展，中國已經進入了社會轉型時期。社會轉型反映到基層政治生態建設層面上，表現為它極大地改變了中國基層政治生態建設的現狀。它使基層政府的權威性遭到極大的挑戰，基層政府所擁有的組織資源極大的萎縮，基層政府面臨著基層民間力量要求其進行制度創新的壓力，等等。“轉型升級面臨的最大困境，根子還是政府與市場的關系沒有處理好，政府之手總是無處不在。我國社會轉型以來，國家在社會和經濟領域的制度安排上所做的實質性調整及其所帶來的社會政治生態的重大變遷，這一事實表明：轉型后的我國政治整合模式與轉型前的以行政強制行為作為主要手段的政治整合模式相比也應該有重大的變革。因此，為了維持我國社會有序、穩定與和諧的發展，改革我國現有的政治整合模式也就成為現實中刻不容緩地需要解決的問題。”[1]因此，構建優良的基層政治生態，解決基層政治生態建設中面臨的各種問題，需要對基層政治生態建設的相關體制和機制進行變革。

三、構建優良基層政治生態的主要對策

（一）優化基層政治體系結構，增強基層政治體系的滲透性和適應性，建設積極有為的基層政治生態

一是重構和超越結構分化基礎上的“整體政治”，提高基層政治行為的有效性。實現政治組織與管理分權化、自主化、分散化，以及建設以協同治理為目標的“整體政治”，是建設積極有為基層政治生態的根本保障。“中央在強化頂層戰略，鼓勵基層改革創新的前提下，需要培養和容忍地方中層進行系統改革設計和突破，鼓勵其大膽探索和實踐，以排除相互沖突甚至有破壞性的政策環境；更好地聯合使用資源、實現成果共享；實現同一政策領域中不同利益主體之間的協調與協作；為公民提供無縫隙的服務。”[2]

二是建立有效的基層政治交流結構，拓寬基層民眾的利益表達渠道。要適應我國基層經濟社會多元化發展，適應不同地區、不同階層民眾對民生問題多元化的追求，必須建立在充分調動基層民眾對政治參與的自主性、積極性基礎上的基層政治交流結構，建立更多自主的、開放的、便捷的基層利益表達渠道，切實保障基層民眾對基層政治生態建設具有知情權和參與權，切實保證一切權力屬于基層人民。要建立合理的基層政治對話機制，使政治對話由原先僅僅局限于體制內，擴展到整個基層社會、不同階層民眾之間的對話和協商，從而建立起一個開放、包容、平等的溝通對話機制。

（二）調整基層政策結構，增強基層政治分配行為的民生性，建設以人為本的基層政治生態

民生建設是基層政治生態建設的主要內容之一，構建優良的基層政治生態必須以民生建設為重點，建設以人為本的基層政治生態。

一是必須切實確立以人民為中心的理念，切實做到執政為公、執政為民。基層政府要切實擺正自己與基層民眾的位置，確立基層政府與基層民眾的“魚水關系”，讓一切基層政治活動都全心全意為基層民眾服務，讓一切基層政治活動都回歸到它的本源。基層政府、社會和市場要分清楚各自的責任，充分發揮政府、社會和市場各自的優勢。基層政府要在就業、住房、教育、醫療、養老等方面擔負起主體責任，切實解決基層民眾最關心最直接最現實的利益問題，切實把基層民眾放在心中最重要的位置，切實做到執政為公、執政為民。

二是大力實施基層民生工程建設，提升基層廣大民眾的生活質量。要大幅增加基層民生投入，大力實施基層民生工程建設，重點要穩定和擴大基層民眾就業，做好基層新增勞動力就業工作；要抑制房價過快上漲，做好城鄉安居保障工作；要大力推進教育體制改革，使城鄉教育更加公平公正；要大力推進醫療體制改革，使醫保覆蓋全體基層民眾；要加強基層社會保障體系建設，完善養老保險轉移接續辦法；要大力推進精確扶貧工作，確保全體人民一道邁入全面小康社會，等等。因此，建設以人為本的基層政治生態，就必須不斷提升基層廣大民眾的生活質量，使基層廣大民眾有更多的獲得感。

（三）優化基層秩序生態環境，構建彈性和動態政治穩定，建設和諧穩定的基層政治生態

一是要樹立正確的安全觀和穩定觀，建立彈性和動態政治穩定。安全性和穩定性是優良基層政治生態的一個重要特征，沒有安全和穩定的基層社會環境，構建優良的基層政治生態就無從談起。要改變以往追求剛性政治穩定的觀念，去除那些認為改良和變革會導致社會不穩定的看法。要在總體國家安全觀和穩定觀的指導下，正確處理好秩序與活力的關系，敢于觸碰和解決社會矛盾。社會政治生活有序可控“并不意味著組成政治系統的各個要素沒有變化，而是指政治系統內部的主要成分，如基本政治價值、政治文化、基本政治制度或憲政結構比較持續或比較平緩的變化，關鍵在于政治系統要保持動態的有序性和連續性。”[3]因此，要構建彈性和動態政治穩定，就必須樹立源頭治理的理念，堅持標本兼治、重在治本，從源頭上解決影響基層社會穩定的深層次矛盾和問題。

二是要處理好維穩和維權的關系，保持基層社會和諧穩定。縱觀發生在中國基層的群體性事件可以發現，維權事件是當前中國基層群體性事件的主體。這就要求我們正確處理維穩和維權的關系，為構建優良基層政治生態創造良好的社會環境。因此，我們要創新基層社會治理體制，切實解決好基層民眾最關心最直接最現實的利益問題，保持基層社會和諧穩定。

（四）積極穩妥地推進基層政治體制改革，使基層政治發展與基層經濟社會發展相適應，建設協調發展的基層政治生態

“政治上的首要問題就是政治制度化的發展落后于社會和經濟變革。”“在美國，政府機構的連續性和穩定性保障了社會的迅速變革。而社會的迅速變革則又有助于政府的連續性和穩定。政體與社會之間的關系多半是辯證的而不是相輔相成的.......僵死的社會結構以及缺乏社會與經濟變革始終與政治不穩定以及制度的衰微相伴而生。”[4]在社會轉型時期，要維持基層政治的有序性和穩定性，必須推進基層政治體制改革，使基層政治制度化的發展適應于基層經濟和社會變革，這也是構建優良基層政治生態的必然要求。因此，我們在保持基層政府的穩定性和權威性的同時，必須加快基層政治體制改革步伐，努力保持基層政治發展與基層經濟社會發展之間的平衡。必須要強調的是，我們既不能將基層政治體制改革與基層社會不穩定等同起來，奉行“穩定壓倒一切”的觀念，拒絕基層政治體制改革，從而陷入“轉型陷阱”；也不能將基礎政治體制改革簡單化和西方化，而是要根據中國的國情和現實需要，在現有的國家基本政治制度之下，積極穩妥地推進基層政治體制改革，真正走出一條具有中國獨特模式、漸進有序、主動自覺的基層政治體制改革與發展道路，使基層政治體制與基層經濟社會發展相適應。

（五）建立基層政治生態評價制度，實現基層政治生態的科學評價和測度，建設可評測性的基層政治生態

構建優良的基層政治生態，必須建立基層政治生態評價制度，實現對基層政治生態的科學評價和測度。

一是基層政治生態評價制度的設定需要在效率和價值之間尋找平衡點。中國目前尚屬發展中國家，經濟政治發展水平與發達國家還存在著較大的差距。鑒于目前中國的經濟政治發展現狀，對基層政治生態開展評價時，應同時兼顧效率和價值，在二者之間尋找到合理的平衡點。一方面，在對基層政治生態的內部體系和內部生態進行評價時，應堅持效率優先的原則，側重于效率評價，注重基層政治生態的執行效率和產出效率。另一方面，對基層政治生態的外部體系和外部生態進行評價時，應堅持價值優先，重點測度公平、正義和滿意度等價值取向。

二是基層政治生態評價過程要體現以基層民眾為中心。在基層政治生態評價過程中，要重視基層民意的充分表達和廣泛匯集，通過正式的和非正式的、傳統的和現代的、組織化或分散化的渠道和路徑，順暢民意表達、聚集利益主張。最終要求是把評價權交還給基層民眾，讓基層民眾來評價基層政治生態。評價中必須注重引導、發動和支持基層民眾的民意表達行為，使基層民眾成為諸多參與評價主體中的重要力量，使基層政治生態評價過程具有廣泛的參與性和代表性。在具體指標設定上，要強調和體現以人為本、以基層民眾為中心、以基層民眾幸福為旨歸，讓基層政治生態建設和評價結果真正趨近基層民眾的真實意愿，反映基層民眾的需要，努力塑造基層政治的責任性和回應性。

參考文獻：

[1]王志勇. 論轉型期我國政治生態的變遷及其影響——兼談轉型期國家政治整合模式改革的必要性[J]. 社會主義研究,2008(6):79-83.

[2]ChristoppherPollit.Joined-up Government: A Survey[J]. Political Studies Review, 2003(1):35.

[3] 于建嶸. 抗爭性政治：中國政治社會學基本問題[M]. 北京：人民出版社，2010:38-39.

[4] [美]塞繆爾·P.亨廷頓（王冠華等譯）. 變化社會中的政治秩序[M]. 上海：上海人民出版社，2008:4、105.