論基層社會自治

文/周慶智

論基層社會自治

文/周慶智

當前的基層治理結構，有自治空間，但沒有自治權，是單中心（集權）權威秩序，不是多中心（分權）自治秩序?；鶎由鐣灾蔚慕嫞皇亲灾螜嗟姆杀Ｕ?，即明確社會自治權以及公民與國家之間、不同層次的自治體之間的權利內涵和邊界。二是政府、社會、市場等領域的多中心公共治理主體的型構。三是重構主體社會。祛除社會對國家的依附性，將自治原則建立起來。

社會自治的治理含義

社會自治是社會自治權的組織化，即社會自治權通過社群的集合體即社團組織來實現。社團組織對于社會秩序的作用，是將公民利益充分組織化，它們組成的社會關系網絡從基層一直關聯到國家，每一個組織擁有足夠的（成員支持率）資源，用以發揮影響，與國家權力構成分離與制衡的良性互動關系。社會自治之于基層社會治理的意義：

第一，社會自治是民主社會運行的結構性條件。以往以及現在的研究表明，社會自治在國家和民眾之間形成一個中間結構，這個中間結構起到了緩沖社會危機、防止極端和暴力革命的作用。改革開放30多年的經驗也表明，社會不穩定性來源于這個中間結構的缺失和社會組織的不發達。反過來講，社會自治組織的發展對于社會秩序的作用，是將民眾利益充分組織化，公民與國家之間、不同層次的自治體之間，有明確的權利邊界?？傊由顕遗c社會之間的分界并且同時使這兩個領域民主化，通過連結國家與民眾的社會自治組織，保證權威來自于社會，使突破權利基礎的任何權力都沒有正當性。事實上，社會穩定秩序就存在于這種全體社會成員都置身于相互勾連的、制度化網絡之中。

第二，多中心（polycentric）自治秩序。多中心秩序是自治秩序，其正當性在于：所有公共組織均具有有限但獨立的自治地位，沒有任何個人或群體作為最終的權威凌駕于法律之上。多中心自治秩序有三大構成元素。（1）權威來源多樣化。政府并不是國家唯一權力中心，各種機構（包括社會的、私人的）只要得到其成員的支持，就可以成為社會權力中心。（2）多中心治理。多中心治理包括社區治理的主體多元化，社區秩序的多中心化，治理手段的轉變，建立政府的行政權、居民的自治權、市場的經營權的協調機制等。（3）治理主體多元化。即從以政府為唯一治理主體的治理模式轉向以政府、市場、企業、社會組織、公民為多元主體的共同參與治理模式?？傊谝粋€多中心秩序中，相互獨立的各個共同體根據共同體成員的具體情況，制定符合共同體利益的公共政策，每個主體通過相互的配合達成一致性，以實現相互關系的整合與調整，這是一個自治型（self-governing）的治理模式，它形成的是一個由多個權力中心組成的治理網絡和多元社會自治秩序。

第三，社會自治是社會治理現代轉型的制度基礎和本質要求。傳統的單中心（mono-centric）權威治理模式，是在政府的主導下，把社區主體作為治理的客體，社區治理就是政府動員加上少數精英主動參與，大部分民眾、群眾團體以及社會組織等自治主體被動參與，社區治理成為少部分人的事情，大部分社區行動者在社區治理中缺席，這難以實現自治主體對社區公共事務的自覺、自愿和深度參與。同時，單中心權威治理模式造成社區主體對社區的情感認同程度較低，不愿意積極參與社區治理。如何聚合社會成員和組織之間的沖突、以保持社會的內聚和國家權威的合法性，這是單中心權威治理模式所面對的現實挑戰。而實現社會自治，從單中心（mono-centric）權威治理模式轉向多中心（polycentric）參與治理模式，從權威秩序到自治秩序，才能實現傳統社會治理的現代轉型，實現多元民主共治和公民利益最大化。

權威秩序到自治秩序

市場化改革使公民擁有了一定的自主性。首先，單位制體制的改變，基層實行了村居民自治制度。這是在政社合一體制解體后，在基層實行的新的社會組織形式。其次，利益群體多元化。一方面，利益結構發生了變化，利益階層和利益群體不斷分化；另一方面，經濟分工、利益多元導致社會權力分散，權威的來源日益多樣化。再次，社會自治空間得到了一定程度的發展，自發成長的公民自組織變得越來越活躍，范圍也越來越大，同時，新的社會階層的出現，形成了不同的社會力量參與擴大要求。

但基層治理還沒有形成多中心自治秩序，這受制于深層的結構性因素。第一，權力支配社會觀念。統治的觀念是依附性質的權威，即讓社會置于一個強制性權威治理之下，它的另一面就是防范社會，社會組織的發展被視為對秩序的威脅，或者說，體制不能吸納異己的社會力量和社會勢力。所以，限制社會權利與擴張政府權力是國家支配社會觀念的一體兩面，它的統治的目標，是讓社會依附于國家，依附于國家權力。結果是，社會主體性不能形成，社會處于易于管控的民眾原子化（atomized）狀態。第二，黨政統合組織結構形式。黨政統合結構是黨政一元化體系的本質要求，它的內在邏輯是：黨的決策即是人民的意愿，即黨執政就是“大眾參與”并進入行政體系當中。因此，民眾成為治理的對象，其參與處于個體“分散的意見”的非組織化水平。這種體制的基本特征就在于政治控制成為完整行政機器的一部分，執政黨意志替代了民意的表達和匯聚，行政成為“黨政”，社會整合在行政體系中達成，并且政治博弈進入行政體系當中。第三，代理治理模式。代理治理模式的權力來源在國家，向上級政府（國家）負責，與基層社會沒有授權關系，它通過不斷地復制新的代理關系，來積累和加強權威，由此形成多中心權威（機構）治理結構，這些權威機構代表政府參與社會治理，實現政府治理任務。代理模式的治理特征：一方面是以權力集中和結構集中，來控制和平衡權力分散和結構多元；另一方面是集權下的分權，即以民主化為方向的分權，適應社會多元化。強國家與弱社會是代理治理模式得以存續的基本社會條件，社會支配空間狹窄，基層社會自治不可能發展起來。概言之，代理治理模式需要的是代理人而不是具有獨立性與自主性的社團法人，在沒有自治權的法律保障下，基層政府就能夠對社會組織包括村居民自治組織實施集權化和行政化。

基層社會要形成多中心自治秩序，涉及的是一個權利與秩序應該建立在什么樣的原則和關系之上的問題。在計劃體制下，實行自上而下的統治治理模式，沒有社會自治，社會也沒有自治能力，在單中心權威主導的統治結構和治理形式當中，個人權利的實現是由組織化的單位社會來完成，權利分配和資源分配確立在國家、集體、個人三者利益關系的調整當中。市場化改革打破了原來的權利分配制度化結構，社會分工的多元化帶來了利益群體的分化，社會體制發生了結構性的變化。也就是說，舊的利益組織化依存的整個社會結構已經發生變化，其實際運行體制和社會變遷之間的巨大落差，必然會產生一系列問題。單中心權威主導的多中心治理結構不能解決權利與秩序問題，因為，這個權威主導下的多中心治理結構只是代表各個具有控制權的單位之間的利益政治博弈，并且，這種利益政治博弈是以單位利益為核心展開的，并不是民意匯聚的反映，當然也就不可能達到制度整合與社會整合的效果。代理治理模式下內生的代理關系，是體制使然，一方面，它沒有（也不可能）脫離集權體制的政治與行政控制，它是其整體政治行政體系的一部分；另一方面，通過復制新的代理單元和代理關系，是權威治理的一般邏輯，因為，它的治理正當性不是確立在社會基礎上，而是在國家權力基礎上。在利益多元社會，如何通過個體利益組織化方式為個體權益提供保障，而組織化問題的核心，也就是如何有效地保障個體的結社權。這涉及的是體制性問題，而不僅僅是內部管理機制上的問題。但社會自治對于社會秩序的作用，是將大眾利益充分組織化，通過連結公民和國家的社會組織，全體社會成員（包括精英）都置身于相互勾連的、制度化網絡之中。所以，建構一種穩定、民主、多元的多中心自治秩序，就是當前基層社會迫切需要闡釋的理論問題和現實發展問題?；蛘哒f，基層社會自治具備解決權利和秩序關系的制度建構意義。

建構基層社會自治

建構社會自治，保證權力擴散，同時又不損害秩序，就必須讓社會自治組織發展壯大?；鶎庸仓卫碇刃虻倪\行和維持，要從其權威源于國家授權的基層單中心權威秩序，過渡到其權威源于社會授權的多中心自治秩序之上。

一是自治權的法律保障。20世紀80年代以來的社會自治運動，并未產生法治意義上的社會自治權利，這對社會自治的發展帶來的直接影響，一方面是自治權的缺失使社會自治的范疇和邊界不清；另一方面是自治不能成為自治體成員的自治，而只是自治機關的自治。因此，村居民自治成為基層政府權力構成的一部分，同時，其他社會自治主體和自治領域也發展不起來。也就是說，沒有個人自治權和社會自治權，社會團體在法律上就不可能有獨立于國家之外的存在，就不能自行處理自身的公共事務。另外，在個人權利與國家權力的關系中，個人權利既需要國家權力的保護，又極易遭到后者的侵犯。這樣，如何約束國家權力，不使其過度擴張，或者當其侵犯個人權利時，能夠有一種勢力與之相抗衡，就成為一個非常重要的問題。而能與國家權力相抗衡的勢力就是獨立的自治社會，即一個由各種獨立、自主的社團組成的多元社會可以成為一種對權力的社會制衡。因此，自治權的法律保障涉及兩個方面：一方面是社會自治遵循法治原則，以尊重和保護社會成員的基本權利為前提，沒有公民個人的結社權，就沒有社會組織的自治權；另一方面是國家為社會自治提供制度性的法律保障，即對社會自治活動確立人人適用的普遍法律規則。所以，法治是社會自治制度化的保障，是社會共同體存在的基本條件。

二是政府、社會、市場等領域的多中心公共治理主體的形構。建構多元主體的基層治理，關鍵是政府權威角色、性質，及其與被治理者關系的變化。同時，基層治理需要來自其他系統如社會、經濟和文化層面諸要素的支持，社會自治是基層公共治理結構的基礎部分。進一步講，基層治理的多元主體建構，首先是權威治理原則的改變，一方面，明確和限定國家和政府的有限職能，并依此來不斷調整國家與非國家組織和團體的關系；另一方面，社會自治組織受法律、法規以及社會規范體系的限制和約束。其次，社會自己管理自己?；鶎由鐣灾问巧鐣蓡T通過社群的集合體共同行使自治權利即“自己統治自己”的社會治理形式。社會自治體現了公民社會的本質意義。一方面，公民社會在公共生活中扮演重要的角色，形成了多元社會權利對國家權力的分享和制衡，能夠遏制公共權力的專斷傾向；另一方面，公民社會由介于國家與個人之間的中介組織——社會自治組織和團體——所組成，公民社會以及具有非營利性、民間性、志愿性和自治性的社會組織在應對“市場失靈”和“政府失靈”方面發揮著積極作用。再次，市場主體參與治理。市場自組織是形成市場秩序的基本因素，一方面，市場主體形成聯合形式，約束成員和規范市場行為，在政府與個體之間起到溝通和協調作用，即防止政府公權力的不當干預行為；另一方面，也約束成員損害市場秩序和社會秩序的行為。但當前的市場自組織存在三個發展方向。一是依附化。黨政系統通過政治和行政力量將市場經濟組織進行統合，使其與政府的目標保持一致，比如在“兩新”組織（新經濟組織和新社會組織）中，通過調動黨政資源進行社會動員，使分殊的社會利益達成政治秩序。二是法團化（Corporatism）。指地方政府即縣、鄉鎮政府直接介入經濟，擔任管理企業的角色的過程，以及各級政府、政黨組織與所轄企業形成的一個類似大企業的利益共同體。這些利益共同體成為國家體制的一部分，即帶有某種法團主義組織特征的市場組織成為公共權力正規的、組織化利益的聯合體的制度形式。三是自治化，即市場利益共同體成為連接國家和社會兩方的協調性經濟組織，有了更多的自主性地位和權力，這意味著國家和社會兩邊的權力平衡發生了變化，即這類經濟組織獲得了重要的中介地位，帶來了國家和社會關系的（“準”公民社會或“半”公民社會）新變化。

三是重構主體社會。主體社會是指一個國家或政治共同體內的一種介于國家和個人之間的領域，它由相對獨立而存在的各種各樣的組織和團體所構成，這些組織和團體包括家庭組織、宗教團體、工會、商會、學會、學校團體、社區和村社組織、各種娛樂組織和俱樂部、各種聯合會和互助協會等等。主體社會是在國家權力體系之外自發形成的一種自治社會，以其獨立性和制度化為特點，它按照不同的組織方式和行為規范將單個的個人組織在不同的“次級社會共同體”中。主體社會關涉兩個領域，一個是葛蘭西（Gramsci）提出的“公民社會”（civil society），它建立在個人從事經濟、文化和社會活動的基礎上并與國家相對應的一個公共領域。各種非政府組織、志愿性社團、慈善組織、社區組織、利益團體構成了公民社會的基本元素。在這個公共領域中，社會本著自我組織、自我規制的原則，在法治和民主協商的框架下自主運轉，并與國家權力相制衡。另一個是波蘭尼（Polanyi）提出的“能動社會”（active society）。它是面對市場的侵蝕，社會本身展開動員，產生出各種社會規范和制度安排，諸如工會、合作社、爭取擴大政治權利的運動等，以此來抵御和規范市場。進一步講，主體社會表現為社會當中存在不同層次、不同類型的組織實體。哈貝馬斯指出，構成主體社會或公民社會建制核心的，是一些非政府的、非經濟的聯系和自愿聯合，它們使公共領域的交往結構扎根于生活世界的社會成分之中。組成公民社會的是那些或多或少自發地出現的社團、組織和運動，它們對私人生活領域中形成共鳴的那些問題加以感受、選擇、濃縮，并經過放大之后進入公共領域。也就是說，社會主體性是指社會的自治與自律，即將社會作為自組織的、獨立自主和自治的主體。社會結構是社會主體性的基礎，社會組織是社會主體性的載體，而社會制度則是社會主體性的保障，其終極目標則是形成建立在有限的政府、有邊界的市場與自組織的社會三者之間相互制衡與良性互動基礎之上的多元社會治理模式。換言之，這樣的社會就不再是國家權力可以主宰的一個領域，而是一個由社會自治組織構成的一個主體，或者說，這樣的社會由各種公民自組織所構成，并以有組織的聯合方式——利益凝聚機制和民意表達機制，參與到社會治理當中。

【作者系中國社會科學院政治學研究所研究員；摘自《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2017年第1期】