推動公民參與基層治理:公共服務提升與社會秩序維護

文/鄭建君

推動公民參與基層治理:公共服務提升與社會秩序維護

文/鄭建君

基層治理現代化的本質在于，政府、社會與市場等領域的多元主體在法治框架下參與社會治理，并在此過程中積極互動與合作，最終達成社會自治和保障公民基本權利平等的目的。在此過程中，建基于法治框架下的多元主體參與活動以及各行為主體的互動與合作，不僅有助于提升社會基本公共服務質量、滿足社會多元利益主體的差異化需求，同時還為不同的社會利益關聯方參與公共事務管理決策提供了制度化的途徑和渠道，有利于社會秩序的積極維護。然而，由于我國社會經濟發展的地方差異性以及原有基層治理“單中心”思維模式的作用慣性，使得多元主體參與下的基層治理現代化格局并未形成。基于此，文本結合對蘇州市相城區基層治理的實地調研情況，從服務提升與秩序維護角度就公民參與基層治理的實踐意義進行分析與討論。

當前基層治理實踐及公民參與的現狀

從現實來看，多數基層社會治理實踐仍舊具有非常明顯的傳統單中心管理模式的印記，這與“治理體系與治理能力現代化”所強調的多元主體參與下的共治要求相距甚遠。無論是農村還是城鎮，在基層治理的實踐過程中均表現出以下三個方面的問題。第一，單中心治理思維與管理模式仍舊主導著當前的基層治理，表現出明顯的行政傾向與管控特征。隨著改革開放的持續推進和基層社會結構的不斷變化，原有城鄉社會的治理模式也隨之發生調試與變革，以圖適應社會經濟發展的要求。然而，這種變化，并非聚焦于體制或制度層面的變化。從實踐來看，治理的主導仍舊是地方政府，由此推行的各類治理創新，不過是在原有行政權力主導及管理模式推動下的改進舉措。而現代基層治理恰恰要通過多元主體的參與行動，解決在治理過程中非政府主體無法平等參與治理決策過程環節的問題。第二，現代治理所強調的社會自治沒有得到有效落實，自治弱化表現突出。面對傳統單中心權威治理模式被持續強化的現實，現代基層治理所強調的自治性特征難以有效發揮作用。一方面，以村（居）委會為代表的基層群眾自治組織，在行政權力主導作用的干預、掌控下，逐漸蛻變為基層政府行政運行的下級終端，根本無力承接和開展基層自治。久而久之，基層群眾自治組織的自治能力和作用被嚴重削弱，極大地損害了基層群眾對其的認同程度及參與熱情。另一方面，代表市場與社會治理主體的其他自治組織，在政府干預與管控下很難獲得獨立發展空間，也不可能在社會治理的過程中發揮作用。第三，在基層治理現代化的構建過程中，仍需不斷加強對體制與制度層面改革的關注及跟進。多中心民主治理，不僅要求治理理念與政府職能的轉變，同時還要在體制與制度層面上進行改革和跟進。從當前我國的現實來看，一些基于體制與制度層面的問題成為社會治理體系與治理能力現代化發展的重要阻礙因素。針對上述現實所進行的改革，如不能在體制和制度層面徹底改革和解決問題，不但無益于現代治理的轉型，還會在基層治理的推進過程中形成新的不平等與社會矛盾，使基層治理實踐始終處于一種忙于應對和不斷糾錯的無效進程之中。

當前，基層政府所進行的各類創新實踐（例如深圳南山的“一核多元”、山東泰安的“平安協會機制”等）試圖將公民參與納入其社會治理體系結構當中。結合我國目前基層治理的實際，我們將治理實踐過程中的公民參與現狀概括分析如下。一是參與主體構成。在我國基層治理實踐中，參與的主體或主導力量仍舊以單中心的行政主體為主，這實際上主要代表政府領域的主體，而市場和社會兩個領域主體的參與則明顯表現不足。具體來看，公民個體的基層治理參與表現為碎片化和“趨利參與”；而村（居）委會在基層政府行政管控下，自治參與的意識、能力不斷減弱，其參與基層治理的決策影響力非常有限。作為社會力量參與基層治理的社會組織，村居社區的各類文娛組織和專業化公共服務供給組織對基層治理的決策影響不具有實際意義，至多在決策的實施過程中有所介入；而行業協會組織的作用和影響效應初步顯現，正逐漸成為一種趨勢。二是參與發生類型。從多元主體參與基層治理的驅動來源進行劃分，可以將參與劃分為動員性參與和自主性參與。我國目前仍舊以動員性參與為主要表現形態，而自主性參與相對較少。在行政權威主導慣性作用下，群眾自治組織和公民個體的參與活動對治理決策不具備有效的影響力，而這種形式化的治理參與又反過來降低了參與主體對公共性事務的自我卷入水平，從而表現出極低的參與意愿和較少的主動性參與行為。三是參與內容與途徑。目前城鄉居民對于基層治理的參與，雖然在內容上已開始涉及基本公共服務供給等方面，一些城市社區居民還會通過小區業委會或維權組織參與一些與自身利益切實相關的維權活動。但總體上，涉及有關基層治理決策性議題的參與，仍非常少見。在參與途徑上，一些利用新技術發展創設的參與平臺正逐漸被城鄉居民所接受。特別是網絡和移動互聯技術的運用，使居民參與治理的互動性體驗大大提升，并在一定程度上吸引了年輕群體的關注。但需要明確的是，上述發展變化仍舊是技術層面上的，這不會翻轉我們對“當前公民參與對基層治理決策并無實質影響”的判斷。

蘇州相城實踐：多元主體參與體系的初步構建

地方社會經濟持續快速發展必須輔以現代治理體系與治理能力的構建，一旦二者的互依關系匹配度出現不穩定時，勢必對當地發展形成嚴重干擾。而在蘇州相城的發展中，也確實出現了一些亟待解決的社會治理問題與矛盾。第一，大量外來人口進入相城區（戶籍人口40.54萬，外來人口49.84萬），為社會治理常規工作的開展帶來巨大挑戰。第二，在基層治理的實踐中，還存在政府職能轉變與基層治理銜接不暢、資源配置與服務整合低效并存、群眾期望與實際存在較大落差等問題。第三，基層社會矛盾化解乏力。當政府投入大量人力、物力和財力進行矛盾化解時，卻總是無法獲得滿意的結果，甚至使自身也陷入矛盾沖突各方的糾葛之中。面對上述基層社會治理實踐過程中出現的問題與挑戰，相城區以“精細管理、精準服務、提升群眾滿意度與獲得感”為目標，開展了一系列的探索嘗試。

基于社會服務理念主導下的網格化管理實踐探索。從全國范圍來看，網格化管理是在傳統權威治理思維與邏輯主導下，開展社會管理的一種技術層面的改革，其本質或出發點仍舊是對社會秩序的管控。但值得一提的是，相城區在推進網格化管理實踐探索時，有意識的將社會服務的理念貫穿其中，并在實際的運行過程中強化了公民參與這一現代社會治理實現途徑。具體而言，相城區在構建社會治理三級網格體系的基礎上，將城鄉社區的管理服務重心下移，一方面調動全員參與社會治理的積極性，通過一整套運行機制，提升社會管理服務的效率；另一方面，將各職能部門的具體工作嵌入網格，從而獲得優化資源配置和強化部門聯動的效果，并最終實現管理服務精準化的治理目標。

公民參與下的公共服務運行系統。作為社會治理的重要實踐構成，公共服務系統運行要能夠在保障公民基本權利的同時，兼顧公平與效率統一，而公民參與則是達成上述目標的重要途徑。其一，公共服務供給決策參與為社會多元主體提供了平等共享信息、合理表達利益訴求和維護自身權益的制度化渠道。其二，社會組織有效承接公共服務供給，一方面滿足了基層對公共服務的差異化需求，另一方面提升了治理過程中的精準化服務能力。其三，多元主體介入公共服務品控過程，有效引導和優化資源配置，極大提升了系統運行能力與效果。

社會組織在基層治理過程中的“聯動”效應。在我國社會治理實踐中，對于政府與市場、社會的關系調整和確立，社會組織發揮著重要的“聯動”作用。在蘇州相城的調研發現，一些來自于市場領域的行為主體，他們基于明確的組織規范、清晰的利益訴求和成員間的互信互利基礎，組成了具有行業協會性質的社會組織，并在參與社會治理實踐的過程中發揮了積極的影響效應。在此，以陽澄湖服裝行業商會為例。在基層治理的日常事務中（例如工資糾紛、工傷處理等），商會組織充分發揮了聯接政府、企業、公民個人的作用，有效兼顧各方利益，使一些矛盾糾紛依法、合情、合理、快速的得到解決，成為與地方政府、公民個人和基層群眾自治組織共同參與社會治理的重要主體力量。

從相城的實踐探索來看，其具體內容及效果仍存在一些受制于現有體制機制、自身理念及客觀社會經濟發展現實的情況存在。但是，在推進社會治理現代化過程中，相城區力圖使公民參與這一主線貫穿于治理實踐，并由此嘗試構建由政府、市場和社會等多元行為主體共同參與的治理體系，對于進一步提升基層治理發展具有重要的現實意義。而這種初步構建的多元主體參與形態，也有別于以往實踐所反映出的非政府主體參與的形式化特征，進而在一定條件或程度上表現出對基層治理的實質化影響。

基層探索的實踐意義：服務提升與秩序維護

聚焦于蘇州相城的實踐（其驅動既有地方政府的政績考量，也有自身社會經濟發展需求的倒逼因素），雖然相城目前的探索仍屬于現有體制機制框架下的一種嘗試，但其基于強化基層治理服務理念下的實踐推進，已逐漸顯現出多元主體參與共治的現代治理體系所應具備的基本要素或雛形，這對于同類（或欠發達）地區具有某種示范作用。

基層治理現代化的核心與關鍵在于服務，這體現了為適應社會經濟發展變化所進行的治理轉型的客觀需要。隨著改革開放的不斷深化和市場經濟地位的逐步確立，行為主體多樣化、利益群體訴求多元化使得傳統的基層社會管理模式難以適應公民對公共服務的需求擴增。此時，對于基層治理的落腳點不能僅局限于“管理”的層面和問題，而應更多強調“服務”以及如何滿足服務需求（即服務到位），而這一轉變的實現則需要公民參與其中。與此同時，基層治理現代化轉型作為現代國家構建的重要組成部分，還必須關注政府的公共性問題。也是就說，在某種程度上，基層治理現代化是對保障公民基本權利和基本公共服務的確認及強化，而在此過程中同樣需要利益相關群體的參與。有鑒于此，蘇州相城針對基層治理過程中公民參與的探索，其對實踐發展的首要意義在于對公共服務的提升效應。其一，多元主體參與下的基層治理實踐，有助于公共服務系統的有效運行。公民參與促使不同利益主體的服務訴求予以有效表達，從而兼顧到多元主體的差異化需求；同時，第三方社會團體通過政府購買的方式參與和承接公共服務供給，在一定程度上提升了服務產品的專業化品質。其二，公共服務產品的質量提升與公共服務運行系統的持續優化，離不開公共服務供給方與接收方之間的互動，這其中暗含了治理現代化對社會自主性以及社會自治機制的確立要求。其三，公共服務品質的提升，不僅依賴于制度、政策、社會經濟環境等因素，同時還取決于各利益主體的社會共同體意識與認同水平。而在基層治理的實踐中，通過參與能夠使各行為主體不斷增強其對治理事務公共性的關注和主動卷入的程度，最終達到提升公共服務總體水平的目的。

社會秩序的穩定維護是政府自身職責所在，但關鍵在于通過何種方式達成目的，是不斷強化社會管控，還是繼續加大維穩投入，抑或其他。從我們對蘇州相城的實地調研分析來看，基層治理過程中的多元主體參與，特別是社會組織的參與，對于社會秩序的維護穩定具有重要的現實意義。第一，多元主體參與基層社會治理實踐，有利于明晰和確認政府、市場與社會三者之間的權責邊界及關系。政府必須對原有的管理思維與模式做出反思和調整，將原本屬于市場和社會的公共事項交還回去，切實擺正位置、轉變職能，做到既“不越位”也“不缺位”，同時鼓勵市場和社會領域中的各行為主體積極參與和承接基層治理與服務任務，進而實現推進社會自治、減少社會矛盾與沖突、穩定社會秩序的目的。第二，基層社會治理實踐中的多元主體參與行為本身，具有保障民主權利、增強科學決策、提升社會公平和提振和諧包容的功能作用。通過治理參與，不同利益群體能夠借由正式化渠道表達利益訴求、維護自身權益、理性溝通合作、協商達成共識，進而保障公民基本權利的平等享有，形成公共輿論與合意性決策，進而增強其共同體意識。因而，當遇到與自身利益沖突或不一致的情況時，基于對自我損益效價值的評估，各方的應對行為會表現出更多的理性及包容。第三，當社會沖突發生時，多元主體的參與（特別是第三方社會組織的介入）會起到積極的緩沖作用，從而避免沖突方彼此直面或沖突升級所造成的不利結果。不同社會成員或行動主體對利益分歧的理解與感知，促發了社會沖突的形成。對于此，除了沖突雙方直面矛盾，是否還有更好的解決方式。此時，第三方的介入，將會為沖突的干預帶來一定的效果。

結語

社會治理作為我國推進全面深化改革的重要議題，其發展目標在于形成具有多元主體共同參與的共治、共享治理格局，這是國家現代轉型所必須面對的問題。在現有體制與制度背景下，我國基層社會治理受行政權力主導與干預影響，仍舊表現出明顯的單中心權威治理模式特征，這顯然與當前社會經濟發現的現實要求以及現代社會治理體系的構建預期不相匹配。基層治理現代化要求轉變政府單一主體主導社會治理的傳統模式，明確和確立政府、市場與社會的權責領域與關系，通過多元主體參與來推進社會自治。

就當前我國公民參與基層治理的現實情況而言，雖然很多地方的探索嘗試只能算是剛剛起步，其中存在諸多需要加以重視和解決的問題，但從基層治理的實際效果與發展推進來看，地方政府推進多元主體參與基層治理的探索嘗試，對于基本公共服務提升、維護社會秩序穩定等仍具有重要的現實意義。對于如何推進公民參與基層社會治理這一問題，未來還需重點關注以下三個方面的內容：第一，加強基層社會治理的法治化建設，推進多元主體參與的制度化發展；第二，將政府職能轉變與基層治理相結合，保障公民對社會公共事務管理與服務的有效參與；第三，提升社會自治空間，鼓勵社會組織積極參與基層治理。

（作者系中國社會科學院政治學研究所副研究員；摘自《甘肅社會科學》2017年第2期；原題為《推動公民參與基層治理:公共服務提升與社會秩序維護——基于蘇州市相城區的調研分析）