農村金融政策異化：問題、根源與法制化破解方案

文/王煜宇 鄧怡

農村金融政策異化：問題、根源與法制化破解方案

文/王煜宇 鄧怡

農村金融問題是轉型期中國經濟社會發展不可逾越的關鍵問題。自1979年2月農業銀行恢復以來，中國已經連續進行了30多年的農村金融改革，出臺了18份指導農村金融改革的中央1號文件。然而，時至今日，“農村資金依然短缺，農戶融資依然困難，農村金融問題依然嚴峻”。農村金融改革目標與改革實效之間呈現出明顯悖離與變異，農村金融政策異化問題日益突出。農村金融政策異化扭曲農村金融政策目標，減損農村金融政策功能，加劇農村金融抑制。解決農村金融政策異化問題是持續有效推進我國農村金融改革的先決條件。

農村金融政策異化問題的基本內涵

我國的農村金融政策是指由中央、國務院或者國家農村金融監管機關組織制訂的，以農村金融為主要內容，以“三農”發展為政策目標，以執政黨、中央政府或農村金融監管機構的“紅頭文件”等權威形式發布的標準化規定。農村金融政策的發布與執行，是30多年來我國農村金融改革的主要方式。中央、國務院以及國家農村金融監管機關是農村金融政策的制訂與發布主體，地方政府（從省級行政區劃界定，主要包括各省、自治區、直轄市等）以及各金融機構（主要包括各大商業銀行、政策性銀行、農信社等）是中國農村金融政策的主要執行主體。

中共中央是中國各項政治經濟政策的最權威制訂者與發布者。中央1號文件是我國治理“三農”問題的“最高”政策文件。統計分析1982~1986年，2004~2017年總共19份中央1號文件可以發現，農村金融政策在18份中央1號文件均有專條、專項甚至專章規定；系統梳理這18份關涉農村金融問題的中央1號文件可以發現，盡管對于農村金融問題的發展階段與具體措施有著不同的認識與規定，但是對于農村金融改革服務“三農”，農村金融發展旨為“支農”的政策目標從未偏移。然而，數據顯示，1979年以來，農村地區的大量儲蓄通過商業銀行、農村信用社等途徑流出農村，流入城市，流向國有部門、大型項目以及房地產等領域。這反映出我國農村金融政策的執行效果悖離農村金融政策支持“三農”的目標預設，異化嚴重。農村金融政策異化是指農村金融政策從頂層制定到具體執行的整個過程中，執行結果嚴重偏離、違背農村金融政策預設目標甚至轉化為對立面的現象。農村金融政策異化是中國農村金融體制改革面臨的突出重要問題。

農村金融政策異化問題的具體表現

在農村金融政策的運行過程中，農村金融政策執行處于中心和中樞地位，是政策預設目標能否實現的關鍵所在。我國農村金融政策異化主要發生在農村金融政策執行環節，具體表現為農村金融政策的象征性執行、選擇性執行、替換式執行和觀望式執行。農村金融政策的象征性執行是指在執行過程中，執行者并不采取具體措施執行農村金融政策，而是“陽奉陰違”，應付式地執行政策內容，執行程度基本為零。譬如，2007~2014年中央1號文件年年要求政策執行者增加對“三農”的信貸投放，但是統計數據顯示，2007~2014年農業貸款占全各國貸款余額的比重呈連續下降趨勢，從5.56%降至3.85%。農村金融政策的選擇性執行是指執行者從自身利益出發，選擇性地執行農村金融政策，“斷章取義”，對于本地區、本部門有利的予以執行，對于本地區、本部門不利的予以排除。2009年、2010年中央1號文件規定對涉農貸款定向實行稅收減免和費用補貼，這對于政策執行者而言是重大利好，因此得到良好執行；與此同時，2010年中央1號文件還要求“農業銀行、農村信用社、郵政儲蓄銀行等銀行業金融機構都要進一步增加涉農信貸投放”卻被選擇性排除，2010年農業貸款占全國貸款余額的比重僅為4.53%，比2009年下降0.55%，居于“十一五”期間最低水平。農村金融政策的替換性執行是指政策執行者對政策進行部分或者全部替換，制定與農村金融政策表面一致，實際偏離、背離預設目標的“變形”執行措施，“上有政策，下有對策”，阻止中央農村金融政策預設目標的實現。例如，2012年中央1號文件提出“增加農村信貸投入”、“強化農村信貸服務”等近十條“支農”政策。但是，相關金融機構在安排部署2012年“三農”業務工作中，卻將重點置于“以產業化龍頭企業為重點，強化對重點醫院、學校和優質房地產等客戶的綜合營銷，提高縣域對公業務競爭力”。農村金融政策的觀望式執行是指不以實現農村金融政策預設目標為目的，而是視政策制定者的態度行事，“左顧右盼”，如果制定者態度堅決，那么政策者將認真執行；如果制定者態度相對不堅決，那么執行者可能應付式執行，最終影響農村金融政策預設目標的實現。

農村金融政策異化問題的根源探索

（一）農村金融政策本身的局限性

以“紅頭文件”等形式存在的農村金融政策缺乏系統性、具體性、嚴密性、穩定性、可操作性和強制性，為政策執行者留下異化政策的空間。農村金融政策本身存在的缺陷與漏洞是農村金融政策異化問題產生的根本原因。

1. 農村金融政策具有不完全性，具體操作性弱

農村金融政策往往是指導性的規定，有些甚至更像是口號式的號召，籠統概括，不具備標準性規范所應有的可操作性，所以農村金融政策在實際執行中往往容易被地方政府錯誤理解或者別有用心地規避，給農村金融政策異化留下巨大的操作空間。

2. 農村金融政策具有不確定性，缺乏穩定性和連續性

農村金融政策事實上存在整體不穩定的現狀，容易受到外部環境因素的干擾，缺乏穩定性。此外，無論是對相鄰兩年的農村金融政策進行的比較，還是對歷年農村金融政策進行系統梳理，都可以發現，我國農村金融政策具有極強的不確定性和易變性，政策自我否定和反復的情況極為常見。長此以往，政策執行者往往被置于無法預期的狀態，執行意愿降低，政策執行效果削弱，農村金融政策異化程度加劇。

3. 農村金融政策的強制性弱，責任性規定缺失

盡管歷年中央1號文件中不乏“必須”、“要”、“應當”等約束性字眼，但由于缺乏相配套的具體的責任制度設計，導致農村金融政策異化問題不斷加重。如果把有效執行農村金融政策并實現政策制定者設定的預期目標當作第一性的義務，那么責任性規定就是對農村金融政策異化行為的第二性義務約束。正是缺乏對政策異化的第二性義務的明確、系統的規定，才導致農村金融政策異化問題的產生并且愈發嚴重而且長期無法有效解決。

（二）農村金融政策執行中委托—代理關系的失效

農村金融政策執行過程中的政策制定者與執行者之間的委托代理關系的失效，是農村金融政策異化問題的直接原因。具體表現為，中央政府與地方政府以及中央政府與金融機構之間的委托代理關系的失效。

1. 中央政府與地方政府間委托代理關系的失效

1994年分稅制的實行，標志著地方政府作為一個相對獨立的利益主體而存在。按照公共選擇理論的觀點，地方政府本身也是具有有限理性的“經濟人”，其往往從本地區、本部門利益出發，追求自身利益最大化。當中央制定的農村金融政策的預設目標與地方政府目標一致時，地方政府會積極執行農村金融政策；當二者目標不一致，嚴格執行農村金融政策會損害地方政府自身的利益時，地方政府便會通過“象征性執行”、“選擇性執行”、“替換性執行”、“觀望式執行”等方式異化執行農村金融政策。

2. 中央政府與金融機構間委托代理關系的失效

按照現行金融運行體制，在農村金融政策執行過程中，中央政府與金融機構的關系也可以視為委托代理關系。農業天然風險大、農民收入不穩定及風險承擔能力弱、農村融資擔保機制不完善等特性，決定了涉農貸款具有風險大、周期長、收益率低的特征。而金融機構為了追求自身利益最大化，降低信貸風險，提高信貸收益，往往自發選擇偏離“三農”。不僅如此，各級金融機構為了最大化自身利益，還會利用自己的金融信息優勢千方百計制造中央政府與其之間信息不對稱的情形。當農村金融政策預設目標與金融機構自身利益不一致時，作為獨立利益群體的金融機構往往會濫用信息提供者的優勢地位，向中央政府隱瞞獲得的農村金融信息或者制造虛假的農村金融信息，虛與委蛇，并通過“象征性執行”、“選擇性執行”、“替換性執行”、“觀望式執行”等方式以實現自身利益最大化。

農村金融政策異化問題的破解：農村金融法制化

所謂農村金融法制化，是指通過系統立法，將處于現代農村經濟核心的各種金融主體、金融活動及其相互關系納入正式法律制度的調整范疇，以法律技術理性、結構理性和程序理性克服政府主導的政策運作模式的局限，促進金融服務“三農”。就農村金融法制化與農村金融法律制度的關系而言，農村金融法制化是動態的過程，是構建農村金融法律制度的必經過程；而農村金融法律制度是靜態的結果，是農村金融法制化的必然產物。

（一）農村金融法律制度對農村金融政策漏洞的彌補

1. 農村金融法律制度具有完全性、可操作性和實用性

與農村金融政策不同，農村金融法律制度具有完整的結構和嚴密的邏輯，既有基礎性的法律概念和技術性規定，又有指導性的原則規定，還有具體性的操作規則，具有完全性和可操作性和實用性，可以在很大程度上減少執行中的“再制定”，克服執行者在細化既有規定的過程中為了自身利益而變通執行及虛假執行的弊端，進而降低異化的可能。農村金融法制化的完全性、可操作性和實用性正好可以裨補農村金融政策的局限，從而大大增加執行者刻意規避法律制度的難度，降低法律制度被誤解的可能性，縮小乃至消除農村金融中的異化空間，從而促進農村金融政策異化問題的解決。

2. 農村金融法律制度具有明確性、穩定性、連續性

相較于農村金融政策，農村金融法律制度無論在結構上還是內容上，都具有政策規定所不具備的明確性；農村金融法律制度具有穩定性，不會一直處于變化不定、難以預期的狀態，只有在不適應時才進行統一修訂；農村金融法律制度具有連續性，一旦制定頒布則不會隨意變更、頻繁變動，對外部因素的影響具有較強的抗性。總體而言，農村金融法律制度體系是一個具有明確性、穩定性、連續性的體系，農村金融法制化能夠避免執行者因政策不明確、不穩定、不連續的弊端而處于無法預期的狀態、不愿真正執行落實以及弱化執行效果的不良后果，消除農村金融政策缺陷對農村金融組織的負面影響，提高執行者的積極性以及執行過程的可操作性，從而有助于解決農村金融政策異化問題。

3. 農村金融法律制度具有強制性、約束性

農村金融法律制度是由國家強制力保障實施，以國家強制力為后盾，由國家強制力保證其作用的發揮，由國家對違反法律制度的行為實行限制或制裁，具有很強的強力性和約束性。此外，法律制度的責任規定明確詳細，責任條款操作性強，能夠充分發揮法律責任的制裁、預防等功能。農村金融法制化能夠通過國家強制力對違反法律制度規定的行為施以強制措施，強制其承擔法律責任，通過法律責任的承擔對違反者進行懲罰，教育、引導、威懾責任人以及其他農村金融主體，以此保障農村金融法律制度目標的實現。由此可見，農村金融法制化所帶來的國家強制性能夠在很大程度上破解農村金融政策的嚴重異化，促使執行者理性選擇執行行為，忠實于制定者的預期目標，從而加速形成農村金融服務“三農”發展的局面。

4. 農村金融法律制度具有系統性、整體性

農村金融法律制度體系主要包括農村金融組織法律制度、農村金融市場法律制度、農村金融服務法律制度以及農村金融監管法律制度等。農村金融法律制度體系具有系統性以及整體性，整體表現出優于各個組成要素的功能，各個具體法律制度相互配合、相互作用，共同支撐農村金融法律制度體系的整體功能。農村金融法制化的系統性和整體性優勢是農村金融政策所不具備的，有利于破除農村金融政策條塊切割、分散凌亂的缺陷，克服以往政策模式下的局部執行的局限，從系統、整體層面上執行農村金融相關規定，進而促進農村金融政策異化問題的解決。

（二）農村金融法律制度對委托-代理關系失效的對沖

農村金融法律制度的執行及目的的實現并不依賴于政策執行過程中的委托—代理結構。法律制度的良好執行以及立法目的的實現主要依賴于權利、職權、義務、職責的享有與行使以及承擔與履行。現代法律制度主要是通過明確規定各法律主體之間享有的權利和職權以及承擔的義務和職責，以此影響法律主體的行為動機，指引法律主體的行為方式，規范法律主體的行為過程，進而實現蘊涵于法律制度深處的立法目的。由此可見，農村金融法制化摒棄了農村金融政策執行所依賴的不完善的委托-代理結構，引入一種新的運作模式——權利（職權）-義務（職責）結構；農村金融法律制度的良好執行以及立法目的的實現依賴于法律制度中各農村金融法律主體的權利、義務、職權及職責的明確規定，依賴于農村金融法律主體對權利和職權的行使以及對義務和職責的履行。因此，可以說，權利（職權）-義務（職責）結構是實現農村金融法律制度的基本運作模式。

綜上所述，農村金融政策異化問題是我國當前農村金融改革的突出問題。解決農村金融異化問題必須持續推進農村金融法制化。農村金融法制化能夠彌補農村金融政策自身的漏洞，有效對沖引致農村金融政策異化的委托-代理關系問題。2015年中央1號文件“積極推進農村金融立法”的戰略部署，既是對我國歷經30多年尚未破題的農村金融改革的經驗總結，也為我們明確了農村金融改革的未來方向。在現階段，尤其需要立足長遠、冷靜謀劃，認真總結我國農村金融政策異化問題，虛心借鑒別國有益經驗。在立法中，努力做到程序科學、目的明確、一以貫之、循序漸進、制度協調、形式理性，積極完成全國人大“農村金融科學立法”的工作安排，早日建成符合中國國情的，效益突出、效果顯著的農村金融法律體系。

【作者單位：西南政法大學中國農村經濟法制創新研究中心；摘自《西南大學學報》（社會科學版）2017年第2期》】