分層施策 精準扶貧

文｜傅國華 李春

分層施策 精準扶貧

文｜傅國華 李春

農村貧困人口如期脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區域性整體貧困，是實現“第一個百年目標——全面建成小康社會”的底線任務；海南確保在2020年前完全脫貧，是發展的一項硬任務。截至2016年底，全國累計脫貧5564萬人，貧困發生率降至4.5%；海南實現脫貧19.04萬人，約占全省貧困總人口的42%，100個貧困村脫貧出列，脫貧成績顯著。今后幾年，脫貧攻堅進入深水區，成敗的關鍵在于精準扶貧。

貧困的差異與精準扶貧

貧困問題在不同維度、不同層級呈現出差異性。一是貧困程度的差異，有的接近貧困線，有的遠離貧困線等；二是貧困地域范圍的差異，有的地區長期貧困人口較多，解決難度大，有的地區貧困人口較少，但貧困程度較深；三是貧困原因的差異，有的是因為交通不暢、遠離市場，有的是缺乏水源、不利生產，有的是缺乏資金、技術，有的是脫貧意愿不強、缺乏勞動能力等；四是扶貧措施的差異，每戶貧困家庭實際情況、稟賦條件等都存在差異，不能采取“一刀切”扶貧對策，而且扶貧產業應與當地優勢特色產業形成合力協同發展，不能隔離或對立等。

不同層次的貧困是貧困戶長期經濟發展緩慢的結果體現，扶貧要對各不同層次的貧困戶實施層次適配的精準扶貧。而精準的關鍵是鑒別扶貧對象要精準、措施到戶要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、因村派人要精準和脫貧成效要精準。

貧困戶數據庫創建與貧困分層次

政府扶貧部門在上級數據信息處理系統的基礎上，應結合當地實際，各自建立并完善、更新貧困戶數據庫，掌握貧困戶基本信息（包括家庭成員、性別、民族、年齡等）、家庭年人均純收入、文化教育程度、工作技能與技術能力、基本生產生活條件等各項信息指標。在數據庫的統計基礎上從不同維度對不同地區貧困農戶分類分層，做到扶貧對象精準。

從地區層面考量，建議將扶貧地區按交通扶貧、水利扶貧、搬遷扶貧、健康扶貧、市場扶貧、勞務扶貧等進行分門別類。這樣可以將無法單個突破的區域性、整體性問題歸總，交由上級部門統籌安排，聯合制定解決方案，集中突破。目前對于貧困戶層次劃分只有較為籠統的一般貧困、比較貧困、特別貧困的做法，建議按照具體收入標準細化層次，根據國內物價、經濟發展水平與實際扶貧工作進展不斷動態調整貧困戶層次。

從貧困戶的脫貧能力與意愿角度出發，建議將貧困戶劃分三個層次，且分層施策。由于各地貧困線標準不一，本文仍以2015年公布的年人均純收入2800元作為貧困線標準分析。第一層次為有意愿和有能力脫貧、能配合政府施策的貧困戶，年收入在1800元-2800元之間；第二層次為脫貧意愿不強、政策理解不清，脫貧能力有限的貧困戶，年收入在800元-1800元之間；第三層次為基本喪失生產能力的貧困戶，年收入約在800元以下。分層施策的思路要從“人盯人、人幫人”，細化到“不同人，要有不同盯法、不同幫法”上，即落實到“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”“如何扶”等關鍵問題與對策上。

分層施策與具體路徑設計

宏觀層面施策，應重點突出產業扶貧，即結合當地特色優勢產業，以構建產業鏈的方式提高整體效益。扶貧產業應立足于產業鏈上游，打造當地農業企業的生產基地，或加工企業的原料供應地，以滿足貧困戶擴大生產規模、拓寬收入來源、持續營收的需求。同時，產業鏈下游企業獲得了規模化的原料生產供應基地，且因政府部門統籌介入，降低了組織與管理成本。而政府部門則解決了扶貧產品市場銷售的問題，形成持續共贏、互惠互利的效果。

中觀層面施策，應結合習總書記提出的強化部門協同、強化東西協作、強化社會合力三個方面助力扶貧工作。對于交通、水利、土地等公共基礎設施方面的區域性扶貧問題，應強化各級部門的協同合作，在考慮各方資金、技術和管理的基礎上，制定一套切實可行的方案；對于教育扶貧，應聯合公立學校、民營教育機構、公益教育基金會、慈善家等不同力量形成社會合力；對于健康扶貧，應團結公立醫院、民營醫院、紅十字會等，定期組織援助活動；對于市場扶貧、資金扶貧等，應吸收企業界力量，對接更高平臺。如白沙黎族自治縣與阿里巴巴集團合作打造“淘寶縣”，推行電商扶貧，網上銷售天然橡膠、綠茶等農產品，促進當地農民持續增收。東部先進市縣應“一對一”對接幫扶中西部落后市縣，通過組織領導考察互訪、互派干部交流、舉辦培訓班等強化東西協作。

微觀層面施策，針對第一層次貧困戶，即有意愿和有能力脫貧、能配合政府施策的貧困戶，由政府部門直接幫扶，責任到人。幫扶關鍵在于聽取貧困戶脫貧的實際需要，努力做到“一戶一策”。避免“一刀切”扶貧，糾正簡單化扶貧做法，如發放種苗等。掌握其發展經濟中缺少的主要投入要素，政府及社會各界提供其所需投入要素等生產資料，協助其發展生產，幫助解決產品銷路，促進其增收，實現脫貧目標，并保持其發展的持續性。

針對第二層次貧困戶，即脫貧意愿不強、政策理解不清，脫貧能力有限的貧困戶，建議政府幫扶責任人找到能有效影響這些貧困戶的關鍵人物，并與這些能影響貧困戶的關鍵群體研討制訂相應的扶貧對策。通過“政府責任人+影響人”對貧困戶進行思想扶貧，通過宣講引導等改變其生存發展理念，形成強烈的脫貧意識和內在動力。如通過醫生體檢服務，提出生活方式改進方案，鼓勵其選擇少飲酒、勤勞動、促健康的良性生活方式；通過脫貧成功者，幫助其樹立脫貧信心等。最后在實際扶貧過程中，形成“政府幫扶責任人+影響人+貧困戶”三方全程扶貧的對接機制，實時監控扶貧最終效果。這樣通過具備一定影響力的親人或族人教育、示范與監督，可減少脫貧過程中的交易費用和矛盾摩擦，提高扶貧實際效果。

針對第三層次貧困戶，即基本喪失生產能力的貧困戶，建議成立幫扶小組，采取救助式扶貧措施，即兜底扶貧，直接資助或提供有固定報酬的就業機會等。同時，根據其農業生產資源的擁有量，建立“幫扶責任人+互助組+貧困戶”的幫扶機制，根據其土地資源量，提供生產資料與技術服務，協助其組織生產，幫助其銷售農產品增加收益，體現國家關懷和社會關愛。

扶貧攻堅保障措施

強化領導責任。建立扶貧定期報告制度，準確掌握脫貧動態。加強幫扶責任人、中間人、貧困戶之間的定期交流，不斷總結和推廣成效明顯的扶貧思路與辦法。暢通反饋改進機制，有效改進扶貧工作不足之處，提高扶貧效率。如海南大學駐村“第一書記”每季度向鄉（鎮）黨委和派出單位匯報一次工作并爭取支持；每半年以書面形式向市（縣）委組織部、扶貧開發領導小組辦公室匯報一次工作情況；年末撰寫年度工作總結，以書面形式向派出單位及市（縣）委組織部、市（縣）扶貧開發領導小組辦公室匯報年度工作情況。

強化基層活力。加強貧困村“兩委”建設，選好配強村“兩委”班子，充實一線扶貧工作隊伍，發揮貧困村“第一書記”和駐村工作隊帶頭領導作用。培養農村致富帶頭人，促進鄉村本土人才回流，給予鄉村人才隊伍舞臺空間，打造一支“不走的扶貧工作隊”。

加強扶貧考核監督。選取精準的成效指標，對幫扶責任人實施嚴格的考核評估，定期開展督查巡查，加強扶貧資金管理使用，避免扶貧資金虧損或轉挪它用，做到扶真貧、真扶貧，嚴查弄虛作假、不嚴不實的現象，讓脫貧成效經得起實踐和歷史檢驗，真正獲得群眾認可。

鞏固脫貧成果，防止返貧。扶貧工作是針對貧困戶發展經濟的系統工程，是一項長期發展的任務，需要不斷鞏固和改進。建議將持續發展理念融入扶貧工作全過程中，要長期對貧困戶進行思想幫扶，將扶貧同扶志相結合，激發改變貧困面貌的干勁和決心；定期組織技術培訓，提高貧困戶勞動技能，將扶貧同扶智相結合，讓其有持續增收的基礎；建立健全的農產品生產體系，持續不斷增強農產品供給能力；完善農產品營銷體系，促進農產品持續增收；構建針對貧困戶的可持續的社會保障體系，防止因病因災返貧，助貧困群眾共享國家深化改革發展帶來的一系列成果。

（作者單位：海南大學）

本文責編/曹秋秀 郵箱/364801105@qq.com