社會組織公信力問題探究

□李巍

（中共煙臺市委黨校，山東 煙臺 264000）

社會組織公信力問題探究

□李巍

（中共煙臺市委黨校，山東 煙臺 264000）

社會組織是我國社會主義現代化建設中的重要力量。隨著經濟社會的發展，社會組織在參與社會公共事務管理方面發揮了巨大的作用，已成為重要的公共管理主體之一。本文以社會組織公信力為視角，在分析社會組織公信力缺失的表現和原因的基礎上，探索提高社會組織公信力的對策。

社會組織；公信力；公共事務；公眾信任

隨著公眾社會參與意識的不斷增強，社會組織大量涌現，如慈善組織、社會團體、行業協會、基金會、志愿者協會等，這些社會組織的興起和發展是對長期困擾人們的 “市場失靈”與“政府失靈”問題所作出的反應。社會組織以其獨特的優勢在保護社會弱勢群體、關注公眾健康和保護環境等方面發揮了越來越重要的作用，但也存在一些問題，如不斷發生的社會組織失信問題，不僅影響了社會組織的形象，也降低了社會組織的公信力。因此，研究社會組織公信力問題，已成為社會各界廣為關注的重大理論問題和實踐問題。

一、關于社會組織公信力的理論分析

（一）社會組織公信力的內涵

社會組織公信力既包括社會組織自身的信用水平，即社會組織獲得政府、公眾信任和支持的能力，也包括政府和公眾對社會組織的信任程度。

社會組織公信力是其自身信用和公眾信任的統一體，兩者相輔相成、互相依賴。社會組織的信用是其獲得公眾信任的基礎和前提，因此，社會組織只有獲得公眾的信任，其自身的信用才有價值。社會組織公信力體現了社會組織與公眾之間的互動關系。

（二）社會組織公信力的組成要素

社會組織公信力的組成要素決定了社會組織承擔社會責任和獲得公眾信任的能力，具體包括以下幾方面內容：

首先，社會組織能否獲得政府的支持和信任。在我國，社會組織要獲得合法地位，通常需要得到政府機構的認可，否則會被取締。政府是否信任和支持社會組織，決定了社會組織能夠從政府獲取資源的數量和社會組織權力及責任的大小。所以，社會組織應處理好自身與政府之間的關系，這樣，才能獲得政府的信任和支持。當然，政府也要進一步轉變職能，給予社會組織更多的發展空間和職責權力，使社會組織能夠發展壯大并履行更多的社會職能，提供更好的服務。

其次，社會組織服務社會的能力和信守承諾情況。社會組織的職能是向社會提供更多更好的服務，這也是其存在的意義和價值。只有充分利用自身資源，認真履行職能并在此過程中嚴格守信，社會組織才能獲得公眾的信任和支持。如果社會組織不能很好地履行職能并服務社會，或者違背承諾，出現嚴重的失信行為，就得不到公眾的信任和支持，就會影響社會組織自身的發展。

再次，公眾的參與和監督。隨著公眾參與意識的不斷增強，其充分了解社會組織運作情況和向社會提供服務情況的愿望越來越強烈，尤其是社會組織資金使用是否合理有效等問題特別受到公眾的關注。因此，社會組織要提高公信力，離不開廣泛的監督，既包括自身的內部監督，也包括外部監督，如政府、新聞媒體、捐贈者和普通公眾等都屬于外部監督的組成部分。作為外部監督主體之一的公眾，他們通過對社會組織進行經常性的外部監督，能夠促進社會組織誠實守信，這是提高社會組織公信力的重要渠道之一。

（三）社會組織公信力的衡量標準

總體來看，衡量社會組織公信力的標準主要有三項內容：公眾了解社會組織的程度、公眾信任社會組織的程度、公眾贊許社會組織的程度。

首先，公眾了解社會組織的程度，也就是知道該社會組織的公眾占公眾總人數的比例。當然，這里不僅指有多少公眾知道社會組織的名字，也包括公眾對社會組織相關信息的了解和掌握情況，比如社會組織提供服務的情況、重大事項決策、財務開支等。公眾的知曉程度是社會組織公信力形成的重要前提和基礎，為此，社會組織要通過各種信息披露方式向公眾公布相關的信息和提供服務的情況，以獲得公眾的了解和支持。

其次，公眾信任社會組織的程度，也就是信任該社會組織的人數占公眾總人數的比例。公眾對社會組織的了解是基礎，而信任是公信力的關鍵，也是社會組織能否具有公信力的必要條件。如果沒有公眾的信任，公信力就無從談起。

再次，公眾贊許社會組織的程度，也就是對社會組織持有贊同態度的人數占公眾總人數的比例。這是衡量社會組織公信力的標準。公眾只有了解并信任社會組織，才有可能贊許該組織。要獲得公眾的贊許，社會組織就必須滿足公眾的需求，為公眾提供更多、更好的服務。

總之，公眾對社會組織的了解程度、信任程度和贊許程度共同構成了社會組織公信力的衡量標準，但這三項內容之間并不是孤立存在、互不相關的，而是相互聯系、相互依存的。了解是社會組織擁有公信力的前提和基礎，如果公眾對社會組織不了解，就談不上信任和贊許社會組織；信任是公信力的關鍵，也是核心部分，離開了公眾的信任，就不可能有贊許，而公眾對社會組織的了解也就失去了意義；贊許是建立在了解和信任的基礎之上的，同時又進一步強化了公眾對社會組織的了解和信任程度。三個標準缺一不可，社會組織只有達到這三個方面的標準，才能真正具有公信力。

二、社會組織公信力缺失的表現

古希臘哲學家赫拉克利特曾說過：“如果沒有那些非公正的事情，人們就不知道公正的名字。”［1］由此可見，人們對公正的思考是先從對不公正行為的思考開始的，同樣，對社會組織公信力問題的關注也來源于社會組織的失信行為。近年來，媒體頻頻曝光的社會組織失信問題嚴重影響了社會組織在公眾心目中的形象，而公眾的不信任必然會導致其對社會組織的捐贈和支持力度的減小，進而影響社會組織的生存與發展。

（一）社會組織缺乏獨立主體地位

社會組織需要有自身合法的、獨立的主體地位，只有這樣，才能日益發展壯大。西方社會組織是隨著市場經濟的發展而發展并壯大起來的，而我國社會組織是由政府引導和培育而形成的，發展時間短、規模小、發展水平不高，并且其發展主要依靠政府的扶持，在政府的直接或間接管理之下，因而缺乏獨立的主體地位，對外部力量的依賴十分明顯。

我國許多社會組織都與政府部門有著非常密切的關系，有的甚至是從政府部門分離出來的，或者是由政府支持建立的。在實際運行過程中，政府對社會組織干預較多，一般通過財政撥款的方式在財務和人事上干預社會組織，導致社會組織缺乏獨立性和自主決策的能力。這種過度干預違背了政府發展社會組織的初衷，因為發展社會組織的目的是利用社會組織的優勢籌集社會資源，提供更多、更好的服務，解決各種社會矛盾和問題。而政府的過度干預會束縛社會組織的發展，不利于發揮社會組織的作用。

（二）社會組織“失信”行為頻頻發生

社會組織的功能是協助政府解決各種社會問題，為公眾提供服務，其價值取向是社會公共利益而不是社會組織或者個人的私利。因此，社會組織中的工作人員要具有奉獻精神和服務意識，要具有高尚的道德情操和社會責任感，以幫助別人、服務社會為己任。但隨著經濟社會的快速發展，人們的思想觀念和價值取向日趨多元化，一部分人把社會組織工作當成了謀生的手段，缺少服務和奉獻精神，甚至打著“公益”的旗號為己謀利。例如：有的社會組織利用監管漏洞，從事營利性活動以聚斂錢財，并把這些錢財用于個人消費或者組織內部分配；有的社會組織工作人員挪用、截留或者侵占組織財產，謊報年度開支和管理費用，化公為私，非法占有；有的社會組織不按照規定向公眾發布信息，不接受相關部門監督，或者在接受監督時弄虛作假，虛造數據，欺瞞監督機關。這些頻頻發生的“失信”行為給社會組織公信力帶來了許多不良影響，阻礙了社會組織的發展壯大。

（三）社會組織內部和外部監督機制不健全

社會組織的發展需要自身具有完善的規章制度和民主決策機制，但我國社會組織起步較晚，組織管理和運行不夠規范，專業化程度比較低，內部監督機制不健全，因而存在較多問題。一方面，民主決策機制流于形式，社會組織的管理者往往搞“家長式”管理，如一些重大決策和資金使用權集中于個人或者少數人手中，給社會組織的資金安全帶來了風險和隱患。另一方面，有些社會組織忽視自身建設，內部管理松散，財務管理混亂，存在違規使用票據和經費等問題。由于內部缺乏必要的監管和懲罰措施，對組織成員疏于管理，導致在社會組織工作人員中出現了貪污腐敗行為。當然，僅僅依靠社會組織內部監管是不夠的，還必須依靠外部監督力量約束社會組織成員的行為。但從現實情況來看，政府部門多元監管體制使得監管職責不清，各部門互相推諉責任，對社會組織的監管沒有取得預期效果。我國現有的法律法規雖然對社會組織的行為作出了明確規范，但缺乏必要的懲罰措施。社會第三方和公眾監督還沒有納入制度化軌道，尚缺乏可行的監督措施。

（四）公眾獲取信息難，參與程度低

由于一些社會組織不及時披露甚至故意隱瞞信息尤其是捐贈資金的使用信息等，結果是真正需要得到幫助的公眾卻得不到信息，而捐贈者也不了解資金使用情況。公眾處于信息弱勢地位，獲取信息需要花費很多成本，導致很多社會組織無法發揮真正的救助作用，同時也不利于社會組織發展和公信力建設。此外，我國目前還沒有把公眾參與社會組織管理和決策納入制度化軌道，即公眾參與不多或公眾參與流于形式。社會組織與公眾之間的信息不對稱，缺乏有效的公眾參與途徑，必然導致公眾的參與程度不高。

三、社會組織公信力缺失的原因

造成社會組織公信力缺失的原因是多方面的，既有外部因素也有內部因素，既有法律方面的因素也存在監管問題，不能一概而論，需要具體問題具體分析。

（一）社會組織的產生和發展機制存在問題

在我國，由于一些社會組織只能依靠政府的扶持和幫助才能得到發展，因而很少能依靠自身的力量自發地成長起來。同時，社會組織在運行過程中受到政府干預過多，存在登記門檻過高的問題。例如：一些新型的社會組織由于找不到業務主管單位，因而無法登記注冊；一些社會發展急需的“草根”社會組織因為無法登記注冊而轉到“地下”活動，這既不利于社會的良性發展，也不利于政府部門的監督和約束。由于政府主管部門對社會組織的管理存在“重登記、輕管理”的問題，所以，政府對其后續的發展和支持力度很有限，對社會組織的監督更是有限。

（二）有關社會組織的法律法規不健全

完善的法律法規是社會組織健康發展的重要保障。目前，涉及我國社會組織管理方面的法律法規主要有《公益事業捐贈法》和《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》三個行政條例以及一些地方性法規、規章。這些法律法規僅僅在登記程序和管理權限方面對社會組織進行了規范，存在“法律地位不高、涵蓋面不夠、操作性不強以及相關條款彼此缺乏銜接性與協調性等問題”。［2］由于現有的法律法規立法層次不高，規定的內容過于原則化，可操作性不強，對違規行為的責罰力度不夠，導致在對社會組織監督管理過程中雖然有法可依，但有法難依，如有些社會組織利用法律上的漏洞做出了有損于組織誠信的行為。

（三）社會組織內部治理機制不健全

社會組織內部應該有完備的會員代表大會制度、理事會制度、監事會制度以及財務管理制度、信息披露制度等。理事會負責組織的日常管理和重大決策，但“從我國目前的現狀來看，無論是官辦社會組織還是‘草根’社會組織，都沒有成立真正意義上的理事會”。［3］此外，由于社會組織沒有營利壓力，在監事會監督不力的情況下，社會組織的支出常常超出國家規定，存在財務管理混亂、盲目花錢問題。有些社會組織為了逃避公眾的監督，不披露信息，相關財務制度不透明，再加上內外監督制約機制缺失，很容易產生腐敗行為，從而降低了社會組織的公信力。

（四）社會組織外部監督機制不完善

首先是政府監管不到位。我國實行的是業務主管單位和登記機關對社會組織進行共同管理的“雙重管理”模式。行政機關僅僅是社會組織的業務主管部門，只有業務指導職責，沒有管理職權，使得其對社會組織管理的權責不一致。行政機關往往迫于人員緊缺或者經費不足等問題，沒有對社會組織的運行情況進行嚴格的審核和監督管理。其次是社會監督不到位。“最根本的問題在于社會組織的具體運作情況不為人所知。最明顯的表現就是，公眾或企業捐的錢花在了哪些方面、怎么花的、結果如何等等情況，除非社會組織自身以外沒人知道”。［4］也就是說，由于社會組織沒有真正做到信息公開，公眾難以掌握相關信息，因而無法對其進行有效的監督。再次，媒體監督力度不夠。一方面，由于行政管理部門在面對一些負面問題時往往給媒體施加壓力，使媒體難以披露社會組織中存在的實際問題而只能進行正面宣傳；另一方面，關注社會組織信息的媒體較少，而且發布信息時間和發布媒體也不確定，公眾很難從媒體上及時獲得社會組織的信息，即媒體的監督作用沒有得到有效發揮。

四、提升社會組織公信力的對策

公信力是社會組織吸引志愿者，獲取財政支持和社會捐助、贏得組織美譽、實現組織目標的必要前提。因此，提升社會組織公信力非常重要。

（一）理順政府與社會組織之間的關系

理順政府與社會組織之間的關系，關鍵是要切實轉變政府職能，政社分開，給予社會組織獨立的法人地位，對社會組織有效放權。政府要降低準入門檻，對一些提供社會服務、做公益慈善等活動的社會組織，應采用降低準入門檻的辦法，鼓勵支持其發展。特別是對一些在社區、街道、鄉鎮開展服務的社會組織，既應提供活動場所、活動經費和人才支持，還應通過政府購買服務、補貼活動經費等方式支持社會組織的發展。這就要求政府應把不該管、管不了也管不好的社會公共管理事務交給社會組織，充分調動社會組織的積極性和主動性，以彌補政府管理資源的不足。

不僅如此，還要改革和創新社會組織登記管理體制。改革雙重登記管理制度，積極推進直接登記管理制度。對于能夠確定業務主管部門的社會組織由業務主管部門登記管理，同時，業務主管部門要完善審查標準，健全登記程序，對符合規范的社會組織依法準予成立。對一些行業協會、公益慈善、社區服務類的社會組織可以直接向民政部門登記，由民政部門進行統一管理。

（二）健全與社會組織管理相關的法律法規體系

僅僅依靠道德教育和自律機制來約束社會組織的行為是不夠的，還需要建立完善的法律法規體系，對社會組織成員進行嚴格的約束和監管，這樣，才能減少公共資源損失，為社會組織公信力建設創造一個良好的制度環境和發展空間。

現有的法律法規已不能滿足對社會組織進行規范管理的需要，也不利于社會組織的健康有序發展。因此，立法機關應改變“粗線條”的立法思路，對不同的社會組織分門別類，分別制定不同的法律法規。當前，應盡快修改和完善社會組織管理三大條例，醞釀并出臺社會組織法以及社會組織稅收方面的法律法規，完善捐贈稅法，對捐贈企業實行優惠政策，加大對捐贈的稅收返還力度，鼓勵更多的企業和慈善家捐款。各級地方政府應抓緊制定適合本地區發展需要的地方性法規和規章，扶持街道、社區和鄉鎮社會組織的發展。在制定法律法規時，要盡可能詳細具體，對社會組織的設立和具體運作、財產披露、稅收優惠、問責、年檢等方面作出明確的規定，使法律法規更具有可操作性。

（三）完善社會組織內部治理機制

社會組織要建立嚴密、規范、完備的規章制度和行為規范，強化社會組織的內部管理；要成立由專業的財務人員組成的獨立的審計部門，對社會組織的財務運行情況進行監督；要成立獨立的監督部門和機構，對一些容易出現問題的部門和環節進行重點檢查。沒有理事會的社會組織要盡快成立理事會，除了理事會之外，還要成立監事會，全面加強對社會組織的監督管理。理事會負責制定社會組織工作計劃和作出各項重大決策；監事會負責對社會組織的工作、財務以及是否有違規違紀行為進行監督。監事會成員可以由政府部門、捐贈人以及社會各界群眾構成，負責對社會組織的各項事務進行經常性檢查和監督。

社會組織要具有公信力，就必須有規范透明的運營機制，充分利用現代信息化手段，建立和完善信息發布渠道，及時發布真實準確的組織信息，比如社會組織的各項活動和決策運營情況等，只有方便公眾查詢了解，獲得公眾的信任，才能提高社會組織的公信力。尤其是比較敏感的財務信息，一定要及時公開，讓公眾了解社會組織的財務收支和使用情況。此外，對于社會組織發展的重大事項和決策也要公開公示，目的是讓公眾充分了解并提出意見和建議，以提高公眾的參與程度。

此外，社會組織要加強自身的財務管理，加大對工作人員的責任追究力度。要定期檢查財產和物資，及時核對賬目，對所有費用開支要嚴格把關，工作人員未經授權不得動用組織財產。要建立嚴格的問責制度，對違反規定的工作人員依法依規追究責任，嚴重者應追究法律責任，這樣，既能夠挽回經濟損失，也能夠避免工作人員出現違規違紀行為。

（四）完善社會組織外部監督機制

首先，要加強政府對社會組織的監督。政府要加強對社會組織的日常性工作監管和重大決策監管，尤其是要加強對社會組織的財務監管，杜絕社會組織工作人員挪用財物現象，保護社會組織財產安全。政府要出臺相應的處罰措施，加大對違規違紀的社會組織及其工作人員的處罰力度，使其不敢違規違紀。一旦出現問題，政府要勇于“揭短”，及時采取措施，對違規失信的社會組織及其工作人員進行處罰。

其次，要完善社會監督機制。建立社會組織問責制，充分利用第三方機構對社會組織進行評價和監督。第三方機構負責收集、整理社會組織的信息，確定評估標準和指標體系，利用網絡媒體等信息化渠道及時向社會公布評估結果。要積極引入外部審計監督，編制審計報告，將審計結果向社會公布，由公眾監督。

再次，要充分發揮媒體監督的作用。媒體要承擔起社會責任，利用自身的信息資源優勢，把獲取的社會組織信息及時公布在受眾量大的報紙雜志、電視或網絡媒體上，讓公眾及時掌握重要的信息。媒體要敢于報道社會組織的負面信息，特別是對涉及社會組織工作人員假借組織名義募集善款、濫用善款消費、挪用救災物資等行為，更要及時報道，要把個別監督轉變為普遍監督，充分發揮媒體監督的作用。

［1］周輔成．西方倫理名著選輯（上卷）［M］．商務印書館，1996．12．［2］王名．社會組織概論［M］．中國社會出版社，2010．13．

［3］鄧國勝．民間組織評估體系：理論、方法與指標體系［M］．北京大學出版社，2007．35．

［4］王晨．中國民間組織發展的三大不利性制度因素分析［J］．社會科學，2005，（10）：38．

（責任編輯：高 靜）

On Improving Social Organization Credibility

Li Wei

Along with the growth of civil society，social organizations become important public management main body and in the management of public affairs play a greater increase in function．This article focuses on the s social organization of credibility problem， based on the analysis of social organizations，on the basis of performance and reasons of the lack of credibility，to explore the countermeasures to improve social organization credibility．

social organization；credibility；public affairs；public trust

D632．9

：A

：1007-8207（2017）07-0081-06

2017-03-07

李巍 （1982—），女，山東蓬萊人，中共煙臺市委黨校行政管理教研室講師，碩士，研究方向為行政管理。

本文系煙臺市社會科學規劃項目 “提升社會組織公信力對策研究”的階段性成果，項目編號：ytsk2015-059。