土地流轉利益分配中的農民利益訴求

□吳爽

（渤海大學，遼寧 錦州 121013）

土地流轉利益分配中的農民利益訴求

□吳爽

（渤海大學，遼寧 錦州 121013）

農村土地流轉的關鍵在于流轉收益的合理分配，而農地流轉收益分配過程中存在的主要問題是農地產權界定模糊以及流轉程序不規范。因此，應完善農地流轉過程中的利益分配機制，確保農民在土地流轉中的主體地位，規范農村土地流轉的市場管理，明確政府作為市場管理者的角色定位，充分保障農民土地權益。

農地流轉；土地收益；利益分配

隨著我國農業現代化進程的加快，土地流轉使農村土地資源的配置更加合理，有利地促進了農業的規模化集約化經營目標的實現。但筆者認為，農村土地流轉能否持續健康有序地進行，關鍵在于流轉收益在農村集體經濟組織以及廣大農戶之間科學合理的分配。因為土地流轉收益的合理分配能更加有效地提升土地的經濟效益，進而使農村土地得以保值增值，形成一種良性循環，從而促進農村經濟全面可持續發展。基于此，農村土地流轉收益分配機制在近幾年備受關注，亦使如何做好土地流轉收益的合理分配成為擺在農村土地所有者、承包者、經營者、管理者面前的首要問題。

一、農地流轉利益分配的理論基礎

（一）農地流轉利益分配形式及其主體

農地流轉通常是指農村土地承包經營權流轉，即在不改變農地所有權和土地用途的前提下，承包方自愿將剩余承包期限內的土地承包經營權依法通過互換、轉包、入股、轉讓、出租等方式流轉給其他經濟組織或農戶。我國《農村土地承包法》第32條規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法轉包、出租、互換、轉讓或者以其他方式流轉。”《物權法》第128條亦規定：“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。”也有學者將這種流轉稱為土地內部流轉，即不改變土地用途的流轉。這種流轉通常發生在同一集體經濟組織內部，流轉成本較低，轉讓利益主體主要為農戶與受讓者之間或農戶、農村集體經濟組織與受讓者之間，其利益形式主要體現為轉讓價格、流轉收益等。

為了進一步明確農地流轉利益分配的主體，首先有必要對土地流轉的模式加以劃分。土地流轉模式按照主體的差異可分為直接流轉與間接流轉。直接流轉是以農戶為主體直接進行的流轉，主要體現為互換、轉讓、轉包以及出租等形式。互換模式多在農戶間進行，雙方一般同屬于同一集體組織，農戶既是土地承包經營權的供給者，同時也是受讓方，價格由雙方協商，有時也會是無償的。這種流轉多半是農戶自發的，轉讓成本較低，農村集體組織一般并不干預，流轉收益直接歸屬農戶，這一模式有助于解決承包土地的零碎化等問題。轉讓是指承包方將自己的土地經營權轉讓給第三方，第三方依據轉讓合同享有與承包土地相關的權利義務。但這種模式的土地流轉須經集體組織的同意，受讓后的第三方與發包方也就是村集體確立新的承包關系，流轉收益歸轉讓方與第三方所有。轉包一般也是在同一集體經濟組織內部進行，是土地承包方將承包經營權轉給其他農戶進行農業經營的一種形式，原土地承包關系以及合同規定的權利和義務不變。轉包根據土地狀況以及實際情況的不同收益也會有所差異，因為其又分為有償轉包和無償轉包，甚至個別時候還會出現“倒貼水”的轉包。土地承包經營權的出租是指承包方將土地承包經營權租賃給其他農戶或組織從事農業生產經營，承租方按約定向承包方支付租金，原土地承包關系以及合同規定的權利義務關系不變。出租與轉包的最大區別在于出租的對象已不再局限于同一集體經濟組織內部，而是擴大到任何具有農業經營能力的農戶、企業或組織。

土地的間接流轉則多了農村集體經濟組織這一環節，農戶首先與農村集體經濟組織簽訂協議，委托村集體將其承包地出租或轉讓，農戶不再直接面對承租方或轉讓方，而是由村集體與對方簽訂轉讓或出租合同。利益分配主要由流轉協議約定，收益主要由農戶所得，村集體從中也會取得一部分收益。這種方式亦稱為農戶委托集體流轉模式，是比較典型的反租模式。相對農戶，村集體更容易將土地集中并轉租給具備一定農業經營實力以及技術資金優勢的農業大戶或農業企業，而原農戶甚至也可以繼續以另外一種雇傭身份繼續在原承包土地上從事生產，領取較為固定的收益，也更有益于土地的規模化集約化經營。入股模式是農戶以土地的承包經營權作為股份組成農村土地合作社或其他經濟組織，由村集體統一經營管理，村集體可以對外出租或者自己管理，農戶則收取股權分紅部分，一般采取“保底收入加分紅”的分配方式，也算是一種特殊形式的間接流轉。

可見，不同的土地流轉模式涉及不同的利益主體，資源配置方式的改變也會導致利益分配關系產生變化。一般來看，農村土地流轉的收益分配主要是在農村集體經濟組織和農戶之間展開。而圍繞著土地流轉，上述利益分配主體也無時無刻不展開著博棄。在直接流轉模式中，利益關系相對簡單，利益最大化是農戶進行這一經濟活動的最大動力及目標，流轉完成后一般會形成雙贏的局面。而在間接流轉模式中，涉及的主體較多，利益關系也相對復雜，其主體一般包括農戶、村集體以及受讓人，利益關系則包括農戶與村集體、村集體與受讓人以及農戶與受讓人。

（二）農地流轉的價格機制

在土地承包經營權流轉的各環節中，對土地的合理定價至關重要，這也是土地流轉的關鍵。因此，科學準確的估價能夠進一步明確土地的價值，也有助于推動土地流轉的市場化。例如在以出租方式進行土地流轉中，流轉雙方往往會確定土地經營者的使用費用，一般是按年收取，有的數額恒定，有的會根據收益有所波動，這往往被稱作土地租金（也稱地租），而地租的資本化就是土地的價格。農地流轉的價格就是不改變土地集體所有權，承包方將土地流轉給經營方而收取的費用。土地價格是土地收益權的直接體現。一般來說，土地承包經營權作為一種特殊的物權，轉讓方以及受讓方對于其收益多半會有一個較為合理且穩定的預期，這個預期也將會直接影響到流轉價格。

農戶間的直接流轉因為涉及的中間環節較少，所涉及的利益分配關系較為簡單，因此流轉成本較低，流轉價格也相對較低，主要是農地經營方向轉出農戶繳納一定數額的流轉費用，價格高低一般由雙方協商決定，這實質上體現的是土地經營權價格。而在有村集體參與的間接流轉中，土地流轉價格則相對較高，因為村集體參與土地收益分配過程會從中抽取一部分利益，這涉及了土地所有者、使用者以及管理者之間的利益分配。

二、農地流轉利益分配模式的實證分析

（一）個案調研與問卷數據分析

農村土地流轉價格參差不齊，地域以及流轉方式的差異都會影響流轉價格。筆者經過問卷調查數據顯示：一是地域的差異會影響土地流轉的價格。比如在經濟較為落后的偏遠山區土地流轉價格較低，有的地方甚至出現無償的流轉或者低至每畝每年幾十元，甚至有的約定頭3—5年，免費出讓試種。而在一些經濟較為發達的地區土地流轉價格則相對較高，土地成塊并且交通便利的個別地區可達到每年每畝上千元。二是直接流轉價格低，間接流轉價格高。具體表現為農戶間為解決土地零碎問題而進行的互換、轉包以及代耕等形式的流轉價格相對較低，農民愿意流轉并能從中獲利，其收益基本全部歸轉出土地的農戶。而委托村集體或中介組織集中流轉，每年每畝平均租金則相對較高，村委會或中介機構要從中截留部分收益。以遼寧省錦州市黑山小東鎮為例，農民自發的流轉價格平均每年每畝為300至500元左右，而間接流轉一般會在600元以上甚至更高。另外，湖北省荊州地區部分農戶的調查問卷顯示，在土地流轉的利益分配過程中，存在著以下農民利益受損的事實，具體表現為：一是部分農村地區流轉價格多年不變，有的土地在以每畝每年百元左右的價格流轉出去以后，多年不漲，這讓一些以轉讓土地為主要收入來源的農戶利益受損。這樣的定價模式忽略了貨幣膨脹等因素，變相損害了農戶利益。二是在間接流轉模式中，一些村集體或依托村集體的中介組織從中過度牟取利潤，壓榨農戶流轉費用，甚至在流轉過程中出現為了自身利益不征求農戶意見多次轉手的現象，使受讓方的付出與農戶的收益不成正比。三是隨著近年來土地流轉過熱，一些地區先后成立了針對流轉的中介服務組織幫助流轉雙方提供一些服務并適當收取費用，但其中也不乏一些非正規組織利用農戶法律意識淡薄，以工本費、介紹費手續費為名，違背農戶意愿收取高額中介費用，個別還有在農戶不知情的情況下將其土地流轉出去自己收租金的現象，影響了農村土地流轉市場的良性發展。

（二）政策實施與地方創新

2015年5月，四川省農業廳與人民銀行成都分行等部門聯合印發 《四川省農村土地流轉收益保證貸款暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），將農村土地流轉收益保證貸款政策推廣并覆蓋至全省范圍。早在2013年，四川省在9個縣（市、區）就啟動了農村土地流轉收益保證貸款試點工作，積極開展實質性貸款業務。截止到2015年，所有試點縣已全部達成土地流轉收益抵押貸款協議177個，取得貸款資金4．2億元，用于保證貸款的土地面積6萬畝，成為探索農村金融服務新途徑和新模式的一大重大舉措。［1］《辦法》第3條明確規定農村土地流轉收益保證貸款，是指在不改變土地農業用途的前提下，農村土地經營權流轉的受讓方（借款人），本著自愿的原則，將農村土地經營權流轉收益權或農村土地上附著的農作物、固作物等的預期收益作為擔保或第三方保證人（擔保人）的反擔保措施，向金融機構（貸款人）提出貸款申請，由金融機構發放貸款的一種融資方式。第6條則規定農村土地流轉收益保證貸款的對象應當主要用于農業企業、專業大戶、家庭農場、農民合作社、農村集體經濟組織等新型農業經營主體的農業生產經營活動。《辦法》同時也明確了對農村土地經營權流轉收益擔保價值評估的方式、費用和組織，并要求各地農業部門和金融行業主管部門進一步完善風險管理體系。

除此之外，在2012年6月，吉林省政府亦制定了 《吉林省土地流轉收益保證貸款試點暫行辦法》，對金融部門服務“三農”作出了明確規定。為落實文件精神并結合吉林省“三農”工作實際，吉林省在梨樹縣開展試點工作，成立物權融資農業發展有限責任公司和物權融抵（質）押登記托管交易中心，對農戶借款提供擔保和服務，由農業銀行、農村信用社、吉林銀行等多家金融機構參與，推出土地流轉收益保證貸款抵押。［2］此舉以農地產權制度為核心，成功解決了農村貸款擔保難的問題，在全國也可謂一個創新之舉。2013年以來，河北省張北縣在學習借鑒其他地區經驗的基礎上，結合本地實際，在全縣18個鄉（鎮）相繼推進土地流轉收益保證貸款試點工作，也取得了初步成效。

可長期以來，我國農業領域一直是金融支持的薄弱地區，比如《擔保法》等法律就規定，土地承包經營權不能抵押。這在一定程度上阻礙了現代農業的發展，也延緩了農民增收的步伐。但四川等省市的上述舉措則具有一定的突破性與開創性，有利于加快土地流轉的步伐，推動農業規模化發展的進程；有利于構建完善的三農擔保體系，提升農村土地的市場價值，加快土地流轉市場的形成；有利于增加農民的財產性收入，縮小城鄉差距。但目前的相關政策只偏重于經營權，更有利于土地流轉的受讓方，因此，今后應將承包權也列為可抵押的范圍，這對于那些承包經營權合二為一的農民來說，無疑將會更有意義。

（三）農地流轉收益分配不合理的根源

一是農地產權界定模糊。明晰的產權是界定不同主體利益格局的關鍵，因此產權制度應成為研究農地流轉利益分配的關鍵所在。我國《憲法》第10條明確規定了農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。《土地管理法》以及《物權法》對于農村土地產權也都作了相同的規定，即農村的土地屬于“本集體成員集體所有”。但對于“集體”的界定以及“農民集體所有”的具體形式，尚缺乏統一和權威的解釋。《土地管理法》第10條將農民集體分為鄉（鎮）、村集體或村委會和村內農民集體三級。“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。”而《民法通則》農民集體則將“農民集體”分為鄉（鎮）和村兩個級別。“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有。”可見，對這一問題現行的法律規定也比較模糊。法律沒有對農村土地的產權主體作出清晰的界定，這就直接導致了農村土地流轉收益分配缺乏可靠的法律保障。而學術上通常把農民集體理解為一定范圍內的全體農民。“集體所有是一種農民的共同所有，由農民共同享有所有權，但這種共同所有是不分份額而且永不分割的，即集體所有是一種特殊的共有。”［3］但對于農民集體這種簡單共有關系的理解，往往使農民個體在行使權利的過程中處于劣勢的地位，共同行使權利操作起來也較為困難。由此可見，如果僅僅將農民集體簡單理解為農民個體的集合，將會使其喪失具有法律人格的主體資格，也無法對外行使權利，權利易被虛化，這也就造成了土地流轉過程中因流轉收益的責任主體不明確而導致農民個體收益流失、所有權收益得不到保障及進一步影響到農戶更好地維護自己的權益的問題。二是流轉程序不規范。現實中，農戶間的農地流轉多半是口頭協議，一旦出現爭議，缺乏書面的依據。農地流轉后不及時到有關部門備案和辦理權屬變更登記已經成為了直接流轉的普遍現象，而對于雙方的利益分配則往往更容易產生爭議。有時盡管有一紙合同，但因其不夠規范，對當事人雙方的權利義務規定不明確，個別條款過于簡略，也易滋生爭端。而在間接流轉過程中，村集體有時對于委托代理關系的認識也并不明確，有的私自替農戶做主簽訂土地流轉合同，有的違背農民的意愿謀求地區利益甚至是私人利益，農民的主體地位沒有得到充分體現。上述種種情況在實踐中時有發生，不同程度地侵犯了農戶的知情權與選擇權，致使農民權益受損。

三、合理分配農地流轉收益的對策

（一）確保農民在土地流轉中的主體地位

明晰的產權是土地流轉交易的前提，因此在現有的農村土地集體所有制的前提下，應增強和落實集體經濟組織對土地所有權的控制，真正有效行使土地所有者這一產權主體的職能，避免土地產權主體虛位，使村集體能夠真正代表農戶利益訴求。同時，還應進一步規范農村集體經濟組織與農戶之間的關系，賦予農民完整的產權，讓農民對承包土地真正享有占有、使用、收益和處分的權利。財產權利是土地流轉的基礎，目前普遍存在的農民對土地處分權的缺失已經成為農村土地流轉進一步發展的最大障礙。只有農村土地處分權的主體是農民本人時，農民才能真正成為土地的實際使用者，才會更愿意在所承包的土地上增加投入，提高自身收入的同時也會帶動土地更高效地利用。因此應加快農村土地確權頒證的步伐，明確農村土地承包經營權的權利范圍和期限，使農村土地的產權制度更加清晰完整。2014年年底，中共中央辦公廳與國務院辦公廳聯合印發的 《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，指出要用5年左右的時間完成土地承包經營權確權登記頒證工作。該項工作堅持分級負責，強化了縣鄉兩級的責任，而經費則納入地方財政預算，中央財政給予補助。同時還要完善農村土地的產權保障體系，以確保土地承包經營的長期性、穩定性和連貫性，避免短期行為對土地的破壞。2016年，中央一號文件再次強調深化農村集體產權制度改革，真正做到在土地流轉過程中以農民為主體，實現農民的利益訴求，進一步保障農民的土地承包經營權和流轉收益權。

（二）為農地流轉創造良好的市場環境

土地流轉是流轉雙方依靠合同來規定權利義務關系的交易行為，交易價格的市場化是影響土地流轉的重要因素。因此，在土地流轉過程中，應以市場機制配置土地資源，凸顯土地的經濟功能，形成真正意義上的土地流轉的市場機制，公平有序地發展土地流轉市場。同時應建立客觀公正的土地市場評估體系，依靠市場的完善實現土地資源的更優配置。

首先，要規范農地流轉程序，自下而上地以鄉鎮為單位成立農村土地流轉中介服務機構及專門的土地權利價值評估機構，由專業部門來負責價格評估以及流轉合同的簽訂；增加規模化經營，有條件的地區設立農村產權交易中心、惠農服務中心等農村土地流轉收益保證貸款一站式服務平臺，提供土地經營收益評估、土地流轉登記備案以及信息交換、糾紛調解等相關配套服務。流轉合同應存檔備案，保證合同的嚴肅性，實行嚴格的產權變更登記制度。應進一步規范中介組織服務的收費標準。如土地流轉過戶中的價格評估與認證以及人員培訓等，應明確服務收費項目、范圍和標準，杜絕非法收費、濫收費，實行明碼標價的最低收費制，對于簡單的查詢以及登記等工作則應提供免費服務，必要時可考慮制定相應的執行細則，以有效地指導農村土地流轉中介服務組織的行為，切實保障農民土地流轉收益。其次，在市場大環境下流轉價格應更加公開透明，確保以農戶和企業為主體，讓雙方根據自身需求來確定農地流轉的規模和價格。具體做法包括推行土地分級定價，即土地根據所處位置、土壤肥沃和采光程度、水源條件等進行綜合評定后進行分級定價。分級定價可使土地價格更貼近農村的實際情況，農戶可以自由選擇交易與否，有利于規范交易服務和從整體上提高農村土地流轉的收益。第三，鼓勵有條件的地區建立土地流轉收益保證貸款風險補償基金、風險分擔機制和涉農務農獎補機制，盡快制定完善的農村土地流轉收益貸款管理辦法。同時應加強監督，規范流轉行為。根據地域不同還可建立土地流轉風險保障金制度，進一步完善土地流轉市場的監督管理體系，以便加強市場的社會服務職能，防止侵害農民土地權益的事件發生，為農地的有序流轉創造更為良好的市場環境。第四，明確政府角色的定位，充分發揮政府管理者的作用。在農地流轉收益分配體系規范化和優化的過程中，地方各級政府如果過度追求短期利益最大化則不利于土地流轉市場的形成和發展。地方政府作為社會管理者，要想完善土地收益分配制度，應始終充分發揮積極的作用，平衡各方利益，加快培育和建設鄉鎮縣市多層次土地流轉市場，對土地市場的違法違規行為及時進行監督、糾錯與管理。政府要減少在土地流轉收益中的獲利行為，做到不與農民爭利，從根本上杜絕地方政府依靠土地承包經營權流轉來擴充地方財政收入的做法，避免以行政權單方面推進土地的流轉規模與速度。此外，在土地流轉收益分配中，政府還應通過有效的手段監督村集體的行為，避免農村集體經濟組織對農戶土地流轉收益的侵犯，切實保障農民權益。為建立完善的農村土地收益分配體系，政府還應綜合考量整體社會環境下各機構之間的有序配合，做好相關的配套工作。加強農村土地承包經營權管理，建立健全農村土地資源信息系統以及土地經營權交易制度，科學合理地運用財政補貼完善土地的定價，降低土地流轉的交易成本，實現農地成片開發以及專業化集中規模經營，內外結合、多管齊下，真正服務農民，促進社會和諧與農村經濟的持續穩定發展。

［1］四川省農業廳．關于印發《四川省農村土地流轉收益保證貸款暫行辦法》的通知［EB/OL］．http：//www．scxmsp．gov．cn/zwgk/tzjd/201506 /t20150625_346596．html．

［2］沙龍云．關于“土地流轉收益保證貸款”工作的思考——以吉林省為例［J］．農村金融研究，2013，（02）．

［3］王利明．物權法論［M］．中國政法大學出版社，2003．288．

（責任編輯：徐 虹）

On the Farmers＇Demands in the Distribution of Income in the Rural Land Circulation

Wu Shuang

The key to the rural land circulation lies in the rational distribution of income．The mode of the land circulation can be divided into direct and indirect according to the different subject，different mode involves different interest subjects．The current price of the rural land circulation is uneven by the empirical research，the difference between the region and the mode will affect the price．Scientific and accurate evaluation can further clarify the value of land，but also help to promote the mercerization of the land circulation．The main problems in the process of income distribution of rural land circulation are the vague definition of farmland property rights and the non-standard circulation procedure．Therefore，it is necessary to improve the benefit distribution mechanism in the process of the rural land circulation．Including ensuring the dominant position of farmers in the land circulation，regulate the management of rural land circulation market，the price in the market environment more transparent，also defining the role of the government，play the role of government management，guarantee the land rights of farmers，improve the income distribution system of the rural land circulation．

rural land circulation；land income；income distribution

F323．6

：A

：1007-8207（2017）07-0093-06

2017-02-15

吳爽 （1974—），女，遼寧錦州人，渤海大學經法學院副教授，碩士研究生導師，研究方向為農村經濟法制。

本文系遼寧省法學會項目 “遼寧農村土地流轉法律制度創新研究”的階段性成果，項目編號：LNFXH2016C029。