淺談新型城鎮化背景下實現“多規合一”的對策
——以福建省晉江市為例

鄭少優

晉江市城鄉規劃局

淺談新型城鎮化背景下實現“多規合一”的對策
——以福建省晉江市為例

鄭少優

晉江市城鄉規劃局

本文從當今國家新型城鎮化出發,闡述“多規合一”的定義、內涵與重要性,并從具體在實施“多規合一”過程中可能遇到的困難進行了分析，并有針對性地提出了一系列應對措施。后以福建省晉江市為例，對地域基本情況進行綜合分析，參照其他省市的較為成熟做法，提出了在“多規合一”實施過程中的見解，希望給行業相關人士提供一定的參考和借鑒。

新型城鎮化；多規合一；對策

1 引言

隨著我國經濟的發展和改革的深入，現行規劃體系與社會主義市場經濟體制不相適應的問題日益顯現；如規劃類型過多、職能重疊、決策分散、缺乏銜接等，已明顯制約規劃作用的發揮，影響國家治理能力的現代化。

2013年12月舉行的中央城鎮化工作會議上，習近平總書記重點提出“在縣市通過探索經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的‘三規合一’或‘多規合一’，形成一個縣市一本規劃、一張藍圖，持之以恒加以落實”。2014年3月16日，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》正式頒布，規劃明確提出應加強城市規劃與經濟社會發展、主體功能區建設、國土資源利用、生態環境保護、基礎設施建設等規劃的相互銜接，推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”。

2 新型城鎮化背景下，“多規合一”的概述

2.1 基本內涵

“多規”是指涉及城市空間管制的法定規劃，主要包括發展改革部門組織編制的國民經濟和社會發展規劃、規劃部門組織編制的城鄉規劃、國土部門組織編制的土地利用總體規劃，環保部門組織編制的環境保護規劃等。

“多規合一”是指利用信息化手段，加強國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃及環境保護規劃等的銜接，建立以城鄉空間發展戰略為綱領的統一的空間規劃體系，搭建規劃信息共享和業務協同辦理的統一的平臺，推進行政審批制度改革，實現城鄉統籌發展的系列工作。

2.2 實施過程中存在的困難

目前“多規合一”工作面臨諸多難點，就我國各類規劃體系看，“多規合一”缺乏獨立的法理基礎和技術規范，不具備法定規劃特性，需要地方政府通過行政手段確定其法定地位。同時，政府機構的改革工作無法一蹴而就，各部門自上而下的行政管理機制在短期內難以改變。所以基于現階段空間規劃管理體系，從操作層面來看，“多規合一”的本質是一種規劃協調工作而非一種獨立的規劃類型，是基于城鄉空間布局的銜接與協調工作，不取代任何法定規劃。

2.3 應對策略

針對實施過程中存在的問題，多規合一工作的重點內容之一就是技術層面深入解析不同類型空間規劃的技術內涵，抓住主要矛盾及需要協調的關鍵點，形成共同認可并遵守的空間管控要素，即在同一空間上的用地邊界完全一致、功能安排高度銜接、政策屬性相互協調，以此為基礎再進行外延和整合，從而形成既合時宜又具實效的空間管理的整體框架。

由于多規合一的最終目標是能夠協調統籌各項建設發展實施，因而建設內容必須在空間上予以明確，特別是較為明確的項目與計劃在空間上應進行準確定位。即通過在統一的空間信息平臺上針對不同的管控目標，劃定不同類型的控制線，如生態控制線、基本生態控制線、建設用地增長邊界控制線、生態林地控制線、基本農田控制線、建設用地規模控制線等，以實現不同尺度和層級上的空間管制的落實。因此，通過多規合一是構建一個空間的發展保護底線，而劃定控制線是實現空間準確定位的直接手段。

3 福建省晉江市“多規合一”之路的探索

3.1 晉江市基本情況和存在問題

晉江市位于福建省沿海中部，是環泉州灣核心區的組成部分。晉江市行政轄區約為649平方公里，中心城區規劃范圍約288平方公里。2015年末，常住人口201.3萬，其中城鎮人口120.7萬，鄉村人口80.6萬，城鎮化率60%。改革開放以來，晉江經濟一直保持高速增長的發展態勢，是海西重要的制造業基地，已初步形成了以民營經濟為主題的紡織服裝、鞋業制造、建筑陶瓷等為代表的一批民營企業。

根據晉江市的實際情況和規劃差異分析情況，發現晉江城鄉空間現狀存在5個嚴重問題以及規劃之間存在多種類型的差異。城鄉空間現狀問題主要表現為：城鄉空間發展無序，蔓延特征突出；生態用地侵蝕嚴重，綠色資源不足；建設用地擴張受限，增長空間不足；產業園區擴張迅猛，項目落地困難；土地集約程度不足，用地效益不高。

3.2 新型城鎮化背景下的城市戰略

3.2.1 國家新型城鎮化要求

2014年，中央發布《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》，首次明確提出2020年國家新型城鎮化發展的目標，對公共服務，基礎設施、資源環境三方面內容作出具體的量化要求。

3.2.2 福建省的新型城鎮化要求

《福建省新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出福建省城鎮化的四大目標是：城鎮化水平和質量穩步提升；城鎮化布局和形態更加優化；城鎮人居環境顯著改善；城鎮化體制機制不斷完善。

3.2.3 泉州市的新型城鎮化要求

《泉州市新型城鎮化規劃（2014～2020年）》提出：支持石獅、晉江、南安、德化開展城鄉總體規劃編制和“三規融合”試點工作。健全市、縣、鎮三級村鎮規劃建設管理機構，逐步推行垂直管理。

3.2.4 晉江市的新型城鎮化要求

在2014年9月晉江新型城鎮化工作會議上，提出：六個突出，六個推動，包括突出融入融合，推動外來人口市民化；突出同城同步，推動城鄉發展一體化；突出品質品位，推動城市建設現代化，突出互動聯動，推動產業升級高端化，突出根脈文脈，推動城市文化特色化，突出機制體制，推動城市更新高效化。

結合當前晉江面臨新的發展機遇，特別是區域發展的融合，國家利好政策的引導，晉江城市空間發展需要在“廈、漳、泉”城市聯盟區域發展的層面，梳理晉江城市生態底線，統籌考慮城市規模和空間發展方向，合理制定城市發展規模和宜居城市的空間要求，進而明確城鄉用地的空間布局，劃定城市開發邊界，統一協調晉江城鄉發展的要求。根據《晉江2049發展戰略研究》提出的“一區、一帶、一心”發展策略，強化《晉江市城市總體規劃2010—2030）》確定的“全市一城，一主兩輔，城鄉一體”城市發展空間結構，按照“發展規劃定目標、土地規劃定指標、生態規劃定界標、城鄉規劃定坐標”的基本思路，形成以推進新型城鎮化為統領，以控制線體系為核心，以重點項目為抓手的城鄉全域空間管控機制。同時，以空間信息平臺為基礎，實現規劃向管理的有效傳遞。

3.3 相關城市的經驗做法

廣州市以解決土地資源瓶頸問題為導向，以存量土地挖潛與集約利用為目標，通過劃定“四線”，實現城市資源配置的優化。廈門市基于“美麗廈門”戰略規劃引領，通過劃定“六線”，消除空間差異，保護生態用地，優化城鄉建設用地空間布局。“多規合一”工作，都是基于城市自身特點的因地制宜的做法。各城市面臨問題或發展需求不同，也直接決定了工作目標、思路有所不同，但其根本工作目標是一致的，即通過多規合一解決城市空間管理問題，提高城市治理能力。

3.4 晉江市“多規合一”具體工作原則

3.4.1 問題導向，戰略引領

針對晉江現狀“土地資源稟賦不足、土地節約集約利用程度不高、多規矛盾嚴重以及重點項目實施落地難”的問題，以國家、省、市新型城鎮化發展規劃為指引，協調各規劃之間的差異與矛盾，通過劃定六線，有效配置城鄉空間資源，優化城市空間格局，解決阻礙城市發展的關鍵問題，實現新型城鎮化發展的重大突破。

3.4.2 底線控制，生態優先

落實國家“守住耕地紅線，劃定生態紅線，切實保護耕地、園地、菜地等農業空間”的政策要求，強化底線思維，保障生態安全和糧食安全，優先劃定生態控制線和基本農田控制線，堅持用途管制，嚴控生態本底，明確保護空間，構建生態安全格局。

3.4.3 集約節約，合理布局

堅持節約集約用地，盤活存量土地資源，合理確定城鄉建設用地規模，切實防止無序擴大用地規模、盲目圈地和亂占耕地等現象。延續既有規劃基礎，合理布局城鎮建設、農田保護、產業集聚、村落分布、生態涵養等空間，統籌市區、城郊和周邊鄉村發展。

3.4.4 多方參與，共同劃定

統一目標，建立共同遵守的指標體系；結合土規和城鄉規劃，統一2020年和2030年的建設用地規模；消除規劃差異，優化城鄉空間布局。結合五規合一的管控需求，確定劃定建設用地規模控制線、建設用地增長邊界控制線、產業區塊控制線、生態控制線、基本農田控制線和生態林地控制線，構建控制線體系。

3.5 晉江市“多規合一”具體工作方法

3.5.1 整合規劃目標，構建“多規合一”目標體系

構建“多規合一”工作的目標體系，引導“多規合一”各項工作的展開：統一各規劃空間管制分區，劃定各類空間邊界，消除規劃差異，盤活存量土地，保障重點項目實施等，最終實現以“一張藍圖”引領城市發展的總體目標。

3.5.2 統一空間管制，明確保護與建設空間

消除不同規劃的空間管制差異，劃定空間管控邊界，明確市域建設與保護空間，防止城市蔓延發展，促進城市集約發展。

3.5.3 構建控制線體系，明確生態、生活、生產空間

通過構建“多規合一”控制線體系，劃定生態控制線、基本農田控制線、生態林地控制線、建設用地增長邊界控制線、建設用地規模控制線以及產業區塊控制線，明確市域生態、生活、生產空間的范圍以及管控措施。

3.5.4 消除規劃差異，優化城市空間布局

梳理城鄉規劃與土地利用規劃差異，以優化城市功能布局為導向進行差異圖斑處理，引導建設用地圖斑調整；消除規劃差異，為城鄉建設提供必要的“多規”一致建設空間。

3.5.5 盤活存量土地，節約集約土地

梳理批而未供用地，明確納入建設用地規模控制線的數量和布局情況，制定相關措施加快供地；按照規劃管控要求，調出位于生態控制線范圍內的已收儲農轉用和國有建設用地規模，安排騰挪給其他建設項目。通過存量用地政策措施制定和用地騰挪，進一步配置土地資源。

3.5.6 完善民生設施建設，保障重點項目落實

通過“多規合一”，保障建設項目落地，尤其保障民生設施項目的落地，優先調入公共服務設施項目和基礎設施項目，強化基本公共服務的均等化配置，保障民生發展需求。

3.5.7 優化審批流程，提高政府行政效能

以“多規合一”工作成果為基礎，優化建設項目審批流程，進一步清理審批項目、簡化審批環節、壓縮審批時限、優化審批流程、規范審批行為。

在國家新型城鎮化發展戰略指引下，以《晉江市2049發展戰略研究》為基礎，晉江市“多規合一”工作將以國民經濟和社會發展規劃為目標，重點加強城鄉規劃和土地利用總體規劃相銜接，結合生態保護規劃、林地保護利用總體規劃等規劃，以“發展規劃定目標、土地規劃定指標、生態規劃定界標、城鄉規劃定坐標”為出發點，達到“目標、管控、圖斑”三統一，實現以一張“藍圖”引領城市發展的目標，保障城市經濟、社會、環境協調發展。

4 結束語

“多規合一”的核心是解決規劃“打架”問題，提高規劃的科學性。在國家新型城鎮化背景下，實施“多規合一”實質上就是簡政放權，不僅能夠全面推進部門規劃以及審批信息共享的力度，還能夠為決策機構提供全面的協調、選址以及查詢等各項服務功能，大大提升規劃管理水平和資源配置效率，改善民生，促進經濟社會發展，讓人們在城鎮生活更美好。

[1]《福建省試點市縣“多規合一”編制技術導則》（試行）福建省住房和城鄉建設廳2016年5月。

[2]黃勇,周世鋒,王琳,羅成書,倪毅.“多規合一”的基本理念與技術方法探索[J].規劃師.2016(3):112～113.

[3]張佳佳,郭熙,趙小敏.新常態下多規合一的探討與展望[J].江西農業學報.2015(10):56～57.