農村公共產品供給側結構性改革的路徑與政策架構

2017-11-22 13:29:49李燕凌周妍

江蘇農業科學 2017年19期

李燕凌++周妍

摘要：我國在計劃經濟向社會主義市場經濟轉型過程中，出現了一系列結構性問題。長期以來，我國農村公共產品供給問題突出，存在農村公共產品供給增量投入嚴重不足、公共服務供給水平城鄉嚴重失衡、農村公共產品供給地區差距不斷擴大三大根本性問題。黨的十八大對我國全面深化改革的歷史緊迫性、任務艱巨性、道路曲折性作出了科學判斷，我國的改革開放正進入攻堅期和深水區。提高農村公共產品供給水平、加強農村公共產品供給效率管理，是完善和發展中國特色社會主義制度的必然條件。基于中國政府職能轉變的現實要求，從新供給經濟學角度出發，提出解決我國農村公共產品供給基本問題“新起點、三步走”的路徑設計和“雙擴雙增、普惠共治”的方略進行政策架構，以求從供給端出發解決我國農村公共產品供給的問題，全面建設小康社會。

關鍵詞：農村公共產品；供給側；結構性改革；增長速度；醫療衛生公共服務；路徑；政策架構

中圖分類號： F321 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2017）19-0001-06

收稿日期：2017-02-21

基金項目：國家社會科學基金一般項目（編號：09BJL031）；湖南省社會科學基金重大項目（編號：14WTA14）。

作者簡介：李燕凌（1964—），男，湖南邵陽人，教授，博士生導師，主要從事公共管理、農業經濟管理與農村社會發展研究。E-mail：liyanling1964@163.com。

通信作者：周妍，碩士研究生，主要從事行政管理、危機管理研究。E-mail：519820250@qq.com。我國經濟發展在進入“新常態”以來，面臨一系列體制機制問題及結構性矛盾。2015年11月10日，習近平總書記在中央財經領導小組第十一次會議上首次提出“供給側結構性改革”，強調“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率”。黨的十八大對我國全面深化改革作出了科學判斷，我國的改革開放正進入攻堅期和深水區。“供給側改革”不僅能在宏觀經濟結構調整等方面發揮重要作用，還可以實現農村公共產品供給結構調整，保障農村公共產品的有效供給。在全面深化各項改革的關鍵時期，提高農村公共產品供給水平，加強農村公共產品供給效率管理，對于實現城鄉統籌發展，全面建設小康社會發揮著決定性作用，也是完善和發展中國特色社會主義制度的必然要求。

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“統籌城鄉基礎設施和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化”[1]，為農村公共產品供給和公共財政投資改革提出了新的任務和要求。長期以來，我國農村公共產品供給突出存在三大根本性問題：一是農村公共產品供給增量投入嚴重不足；二是公共服務供給水平城鄉嚴重失衡；三是農村公共產品供給地區差距不斷擴大。當前應當從加快農村公共產品供給側結構性改革入手，積極穩妥地設計農村公共產品供給結構改革路徑、架設政策體系，以求全面實現從供給端解決農村公共產品供給問題的重要目標。

1 目前農村公共產品供給側的突出問題

1.1 農村公共產品供給增量投入嚴重不足

改革開放30多年來，我國國民經濟獲得一個較長時期的快速持續增長。但是，中國在從計劃經濟向社會主義市場經濟轉型過程中，出現了一系列結構性問題。最明顯的問題在于農村公共產品供給增量投入嚴重不足，反映到過去30多年里，國民經濟的發展速度、國家財政收入的增長速度遠遠高于一般國民的收入增長水平，特別是農村居民家庭人均收入增長速度較國民經濟發展和財政收入增長更慢，呈現出“國富”遠遠快于“民富”的局面[2]（表1）。

由表1可知，在“民富”增速緩慢的同時，“國富”增速也沒有實現政府的預期目標。由圖1可知，國家財政積累了大量資金，國家財政收入增長曲線一直處于10%以上的高位，最高達32.41%，并長期位于國內生產總值增長曲線和城鄉居民收入增長曲線之上。可見，加強民生建設、縮小城鄉居民收入差距，都亟需從改革財政稅收政策、擴大公共財政民生支出和公共產品供給規模入手，國家須要加快轉變政府職能，健全宏觀的調控體系。

1.2 公共服務供給水平城鄉嚴重失衡

我國城鄉居民享受公共服務和消費公共產品的水平存在明顯差距。以醫療衛生公共產品和公共服務來看，隨著國民經濟迅速增長，城鄉居民對醫療衛生公共服務和公共產品供給的需求日益增長，但城鄉居民醫療衛生公共服務和公共產品供給的差距卻呈現不斷擴大的趨勢，農村居民所享有的醫療衛生公共服務和公共產品供給水平仍然偏低（表2）。

自2003年以來，城市每千人衛生技術人員平均擁有量為6.98人，農村每千人衛生技術人員平均擁有量只有2.90人，城市居民是農村居民的2.40倍；城市每千人平均擁有醫療衛生機構床位5.54張，農村每千人平均擁有醫療衛生機構床位2.29張，城鄉居民實際擁有量比為2.42 ∶1；城市居民人均年衛生總費用為1 958.78元，農村居民人均年衛生總費用為592.21元，城鄉居民人均年衛生總費用支出差距為3.3倍。如果將城鄉居民實際享受到的公共服務和公共產品消費情況計算到城鄉差別中，城鄉居民的公共服務供給實際差距將會更大。

1.3 農村公共產品供給地區差距擴大

目前，我國城鄉居民不僅在享受公共服務與消費公共產品方面存在客觀差距，還存在公共產品供給與公共服務的地區差距不斷擴大的趨勢。農村公共產品供給地區差距不斷擴大，對實現城鄉統籌發展、建設社會主義新農村奮斗目標產生嚴重的消極影響。國際上通常采用基尼系數、泰爾指數、變異表2 2003—2014年城鄉居民醫療衛生公共服務基本數據比較系數等來衡量一個總體中各個總體單位在某個變量上取值的差異程度。當變異系數取值≥100%為強變異，界于40%～100%為中等變異，界于10%～40%為低等變異，<10%為弱變異。根據黃金分割律，變異系數“優”“劣”的臨界準確值應為0.382。國際上通常將基尼系數為0.45作為收入分配差距的警戒線，大于這一數值容易出現社會動蕩。參照基尼系數警戒線標準和變異系數黃金分割線標準，本研究將地區差距變異系數0.4確定為差距警戒線。endprint

把農村公共產品及服務項目分成六大塊，即農村教育、醫療衛生、農村文化、生活環境、生態環境、農業基本生產條件。對2014年農村部分公共產品供給數據的變異系數與極差值進行統計。除農村教育外，在所有比較項目中，農村醫療衛生、農村文化等農村基本公共產品和服務項目的地區差距變異系數都超過了警戒線（表3）。

由圖2可知，在11項農村基本公共產品比較項目中，每千農業人口村衛生室人員、農民人均擁有鄉鎮文化站數、每個農業人口新增沼氣工程等7項農村公共產品的變異系數超過40%，其中每個農業人口新增沼氣工程和自然保護區占轄區面積比重的變異系數超過100%。農民人均擁有鄉鎮文化站數、水土流失治理面積占農用地總面積的比重2項指標的地區變異系數接近70%。雖然農村衛生廁所普及率的變異系數沒有達到警戒線，但在所有比較的11項公共產品及服務中，衛生廁所普及率的極差最大，高達98.20%。可見，我國地區間農村公共產品供給差距非常大。

2 農村公共產品供給側結構性改革的路徑

20世紀80年代，黨的十三大結合鄧小平同志反復思考后得出的發展戰略理論，提出到21世紀中葉“人民生活比較富裕，基本實現現代化”的“三步走”發展戰略。黨的十八大報告也明確提出“在中國共產黨成立一百年時全面建成小康社會，在新中國成立一百年時建成富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家”。2012年11月，習近平總書記將“中國夢”定義為“實現中華民族偉大復興，就是中華民族近代以來最偉大夢想”，并把“中國夢”的核心內容概括為實現“兩個一百年”奮斗目標，將其作為政治、經濟、文化、社會、生態文明“五位一體”建設的指導思想和重要執政理念。為了實現“中國夢”，黨的十八屆三中全會作出全面深化改革的戰略部署，提出完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革總目標。從“三步走”發展戰略，到“兩個一百年”的“中國夢”，都將實現現代化、趕超世界先進水平作為中華民族偉大復興的奮斗目標[3]。21世紀的現代化，不僅包括工業化、信息化、城鎮化和農業現代化，還要加上國家治理能力現代化，而公共產品供給和公共服務能力現代化則是國家治理能力現代化進程中最基本、最直接、最重要的內容。

基于中國政府職能轉變的現實要求，本研究提出“三個三十年”的劃分方法：一是1949—1978年（改革開放之前）的30年里，政府主要履行對經濟社會進行計劃管理的職能，是一種“超凱恩斯主義”；二是從1979—2008年的30年中，中國政府致力于探索和建構市場經濟體系，政府的主要職能逐漸從直接的經濟建設轉向宏觀調控、市場監管，間接地履行經濟建設職能轉移，但經濟建設職能仍然是政府最重要的職能；三是從2009—2039年甚至可能還要長一些的30年中，中國政府的主要職能是從宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務逐步轉向以社會建設職能為重心，即向突出社會管理和公共服務職能轉變[4-5]。

由于基本公共服務具有動態性的特點，應該根據經濟社會發展不同階段的實際要求，制定不同的階段性目標并依次推進。有學者主張將基本公共服務的目標分為基本目標、中期目標和遠期目標。其中，基本目標就是基本公共服務的普及性，中期目標是基本公共服務均等化，遠期目標是與基本公共服務相對應的權利均等化。也有學者從技術角度考慮基本公共服務的規模水平目標，他們認為我國現階段正處于城鎮化水平迅速提高、經濟快速發展、逐步擴大社會福利覆蓋范圍及穩步提高各項福利水平的歷史進程中[6]。因此，確定公共產品供給發展路徑時，要以高水平戰略規劃指導頂層設計，預留長期發展的動態優化空間，應主推“打出適當提前量的優化建設”，實質性地減輕中長期的財政壓力，同時減少公眾的不便和不滿。要切實利用供給前瞻性，在落實民生改善工程中提升公眾滿意度[7]。本研究從新供給經濟學出發，按照新的歷史時期“兩個一百年”規劃藍圖要求，對中國政府職能轉變“三個三十年”的劃分方法進行應時修正，提出包括縣（市、區）政府及鄉（鎮）政府農村公共產品供給改革在內的農村公共產品供給和公共服務改革“三步走”的路徑（圖3）。

本研究提出的農村公共產品供給改革路徑，是將縣（市、區）政府及鄉（鎮）政府農村公共產品供給放到建設社會主義新農村、統籌城鄉和區域發展、全面推進現代化建設、圓滿實

現“中國夢”的大思維中進行設計。“三步走”改革路徑的新起點是夯實“保基本、廣覆蓋”的社會主義新農村公共產品供給和公共服務體系，在此基礎上邁出城鄉統籌、地區統籌和高水平全面均等化的“三大步”，到21世紀中葉爭取趕超國際化新水平。

2.1 “三步走”的改革路徑

按照“三步走”改革路徑解決我國農村公共產品供給問題，必須夯實新起點、打牢基礎、起穩步子。農村公共產品供給改革的新起點，是指到“十二五”期末的2015年，我國基本建成縣（市、區）政府及鄉（鎮）政府農村公共產品“應保盡保，全面覆蓋，財政兜底，全面達標”的供給體系。中央財政大幅增加農村公共產品投入，地方財政擴大農村公共產品投入。農村基本公共服務標準體系健全、公共財政投入有力、基本保障水平較高。“三步走”改革路徑如下：第一步實現城鄉統籌，到“十三五”期末的2020年基本實現中央與地方“事權與財責”清晰，地方財政大幅擴大農村公共產品供給和公共服務投入的目標。通過調整中央和地方財政事權及財責，使地方財政的60%、新增地方財政的80%投入到“三農”支出之中。在具體政策方面，積極鼓勵社會資本大量進入“三農”領域，從事農村公共事業和社會化服務，積極支持農村公共產品供給和公共服務多元主體治理，形成良好的多元共治環境。第二步達到地區統籌，到“十五五”期末的2030年基本實現全國農村公共產品和公共服務“四統一、兩無分”的地區統籌目標。提高農村公共產品和公共服務的統籌水平，實行全國統籌供給和服務。在具體政策措施方面，統一供給標準、統一服務窗口、統一保障賬號、統一補償支付，即實現“四統一”。縮小不同省（市、區）之間、省（市、區）內不同市（州）和縣（市、區）之間的差距，通過擴大一般性財政轉移支付的方法，逐漸消除經濟發達與不發達地區之間的差距，即實現“地無分貧富”；取消城鄉居民的戶籍標志區分，城鄉居民一律使用公民身份證和統一保障賬號，享受公共產品供給和公共服務基金。與此適應地改革是，努力縮小公務員、事業單位和企業從業人員、無業人員等享受公共產品供給和公共服務的差別，即實現“人無分身份”。第三步達成高水平全面均等化，到2050年基本實現建立公共財政保障有力、市場機制靈活多樣并與國際接軌的高水平公共產品供給服務體系。實現公共產品供給和公共服務“高水平全面均等化”是實現中華民族偉大復興事業的一個重要內容，也是“中國夢”的目標之一。在具體政策措施方面，應該重點推動公共產品供給和公共服務標準國際化，并通過對供給體制機制的全面深化改革，允許國外資本進入國內公共服務市場，在供給主體、供給規模、供給質量，推動提檔升級，趕超國際水平，不斷提高公共產品供給和公共服務的國際化新水平。endprint

2.2 “三步走”改革路徑實施的基本條件

從新供給經濟學角度提出解決我國農村公共產品供給基本問題的“新起點、三步走”路徑設計，必須確保有科學文明與運行良好的政治、經濟、社會、文化和生態環境，并具備以下3項基本條件：第一，和平崛起的國際發展環境。沒有世界的和平，就不可能有中國的安寧。沒有國家的安寧，就根本無法謀求經濟社會穩定的可持續發展，更談不上發展我國農村公共產品供給和公共服務。因此，和睦的國際環境，特別是和平的周邊國際環境是保障“三步走”改革路徑順利實施的基本條件之一。第二，加快城市化水平提質蛻變。目前我國城市化大概以每年1%的速度推進，城市建設的質量也存在許多問題，城市化與市民享受的公共產品供給和公共服務需求之間的矛盾特別突出，城市新增居民對公共產品的需求幾乎沒有納入城市發展的規劃中，不僅使得城市居民（包括新增農民進城轉變成的“新市民”）享受的公共產品和公共服務嚴重短缺，而且為城市可持續發展留下許多隱患。一些學者認為，面對數以億計的中國農民“只有轉移到城市中去”，還有學者探討在農村就地解決數以億計的中國農民發展問題。由于公共服務資本化客觀上已經成為我國城鄉差距擴大的一個內生機制[8]。不加快發展城市化，就幾乎無法找到解決縮小城鄉差距的有效途徑。因此，實施“新起點、三步走”路徑必須在確保每年以超過1%的速度推進城市化的同時，加快城市化速度、提升城市化質量[9]。這樣才有可能到2050年前，使我國接近90%的公民成為城市居民，并享有與國際先進水平大體相當的公共產品供給與公共服務水平。第三，堅持擴大供給與穩健準入的基本政策不動搖。我國農村公共產品供給問題的形成由來已久，解決問題可謂是“冰凍三尺非一日之寒”，既急不得、也等不起。不可否認公共產品和公共服務“市場供給模式”具有其特定優勢，但不能因為追求擴大供給而過早提出社會資本全面進入公共產品供給與服務領域，要著重強調公共產品和公共服務的非贏利性、強調公共財政應當擔負起應盡之職責、強調公共財政普惠目標。追求基本公共服務均等化的重要目標固然重要，但不能因為謀求“政績”而過早提出形式上的、簡單的、低水平的均等化策略，要強調從實質上解決公共產品供給城鄉和地區統籌難題。需要說明的是，本研究講“不過早提出”不等于在每一步發展過程中“不提”，而是有一個側重點的問題。在“城鄉統籌”階段講社會資本“大量進入”、在“高水平全面均等化”階段講“允許國外資本進入”，都有政策側重點考慮。在堅持擴大供給與穩健準入的基本政策不動搖的前提下，既要積極引入更多的社會投資進入農村公共產品供給領域，以彌補供給資金不足、搞活供給方式、提高供給效率，又要保持公共產品的非營利性和普惠性。

3 農村公共產品供給側結構性改革的政策架構

在“兩個一百年”宏偉目標指引下，提出解決農村公共產品供給問題的“新起點、三步走”路徑設計。要實現農村公共產品供給3個階段的目標，使得“新起點、三步走”的路走得積極、穩健，就必須從供給標準、決策、結構、模式、績效等方面綜合權衡，采取一系列有力措施，解決措施涉及政治、經濟、文化、社會、生態等。有些宏觀性、長遠性、根本性、原則性的規定或規范必須長期堅持，這是我國農村公共產品供給改革政策架構科學的頂層設計。具體而言，本研究提出按照“雙擴雙增，普惠共治”的方略進行政策架構。

3.1 擴大農村公共產品供給內容與主體范圍

要從農村長遠發展、城鄉統籌發展、新型城鎮化建設的總體要求考慮，全面推動應供盡供、應保盡保。重點抓住農村勞動力轉移就業培訓、農民失業保險、失地農民家庭廉租住房建設、農村土地經營保險、農民家庭土地經營權轉讓保險等事關農民生存與發展的困難，擴大農村公共產品供給與公共服務范圍，加快實現全面覆蓋，加速推進新型城鎮化。由于城鄉勞動力的流動構成了中心和邊緣地區資源交換的不平衡機制，勞動力的流動具有明顯的“公共服務移民效應”，公共資源的區域間配置格局與勞動力流動的方向基本一致。因此，必須按照新型城鎮化的要求，充分考慮城市化發展速度的“馬太效應”[10]。在制定農村公共產品供給規劃和實施方案時，打足“提前量”、留夠發展空間，以防止公共資源低水平重復投入、確保農村公共產品供給長期效益優良。同時放開制度供給約束，在不同的農村公共產品供給領域、農村公共產品供給不同的發展階段，政府、市場和社會等不同主體所扮演的角色和發揮的作用不盡相同[11]。應允許私人部門、第三部門進入到更多的農村公共產品供給領域。鼓勵社會資金直接投向公共資源稀缺及滿足公共服務多元需求的領域，廣泛吸納更多資金參與農村公共產品供給，吸引更多智力資源、管理資源參與農村公共產品供給管理。

3.2 擴大一般性財政轉移支付與地方財政農村公共產品支出規模

按照公平、效率、法治的基本原則和“財政兜底”的總體要求，加快建立財政轉移支付制度，加大一般性財政轉移支付，清理與規范專項性財政轉移支付。同時全面深化稅收體制改革，合理調整稅收返還、原體制補助或上解、公式化的財力性轉移支付補助、專項轉移支付補助和年終結算補助或上解政策，增強財政轉移支付具體方式的科學性和透明度，強化財政轉移支付預算管理，努力促進相同區域內部各地區之間農村公共資源有效配置和財政能力再分配，不斷提高公共服務均等化程度、提高農村公共產品供給效率。由于地方經濟社會發展水平及中央政府財政轉移支付規模上存在著差異，目前我國不僅省際間財政支農支出水平差距較大，而且省（市、區）內各市（州）間的財政支農支出差距也很大[12]。國家要合理設定縣（市、區）政府及鄉（鎮）政府農村公共產品供給標準，把農村基本公共服務范圍內所需的供給資金納入財政預算，并進一步規范專項性財政轉移支付，擴大一般性財政轉移支付規模，加強財政資金使用監督，確保各項農村基本公共服務全面達標。理清中央與地方政府對農村基本公共服務的事權與財責，加強地方財政供給農村公共產品與公共服務的主體功能。中央政府應當盡快制訂全國性的《縣（市、區）政府及鄉（鎮）政府農村公共產品供給最低保障標準》，并通過規范的財政轉移支付來平衡各地區基本公共服務的財力差距，實現“保基本”目標。涉及到每個具體公共產品或公共服務標準的確定，可以考慮以略低于全國平均水平為標準，作為財力一般和財力較弱的政府供給農村公共產品必須堅守的“紅線”。地方財政同時要進一步壓縮行政事業性開支、壓縮人員費用開支、壓縮競爭性行業和項目的經濟建設開支，騰出大量財力用于農村公共產品供給支出。endprint

3.3 增多供給模式與監督環節

在堅持農村公共產品供給“公共財政支出為主、廣泛吸納社會投資”的基本投入基礎上，盡量減少政府生產，積極發展“服務外包”和“購買服務”等市場交易生產方式，創新社會組織并充分發揮社會組織功能，廣泛實施有財政補貼的社會自治生產方式。我國農村公共產品與服務長期供給不足問題的原因，除了財政投資不足外，在供給機制上也存在問題[13]。政府要加快政策研究，解除制度約束，放開制度供給，積極建立農村公共產品混合供給模式。在混合供給模式中，政府提供農村公共產品、公共服務的公共目標，私人部門按市場交易方式提供農村公共產品、公共服務的利潤目標，同時發揮社會自愿供給作用、激活農民“參與式”供給積極性，將政府、私人部門、農民自治組織和農民放在農村公共產品同一領域中，分別提供合適比例的資金或服務。政府提供的服務要更加關注公共部門的職能職責和實現公共利益價值目標，市場供給主體所提供的服務要更加關注利潤和效益，農村社會自治組織更加關注區域內的社會利益，農民在充分表達個體利益的同時關注社區利益，通過4種主體相互參照、相互比較，使農村公共產品供給既不損害公共價值，也符合成本效益原則，這使農村公共產品供給模式更加豐富多樣，激勵更多供給活力，挖掘更大供給潛力。在堅持農村公共產品供給的公共性、公益性基礎上，還要兼顧生存性和發展性公共產品的發展平衡，必須加強對農村公共產品供給階段性目標的適時監督。在堅持放開制度供給約束、積極吸納多元投入主體參與農村公共產品供給、廣泛采用多樣化供給模式進行農村公共產品生產的同時，要用最嚴格的標準保護農民的公共利益、民生發展權益，遵從農村公共產品的非營利性本質要求，對農村公共產品每個供給生產環節加強監督。

3.4 增大政府的責任考核

社會主義市場經濟的改革方向，本身就是經濟和政治的統一[14]。按照建設責任政府、法治政府和服務型政府的要求，分階段推進農村公共產品供給改革。各級政府要增強擴大農村公共產品供給的職能責任意義、增大履行職能的原動力。加快建立各級政府公共服務評價機制，嚴格落實縣（市、區）政府及鄉（鎮）政府農村公共產品和基本公共服務最低保障標準。要嚴格實施各級政府對農村公共產品和基本公共服務的供給績效問責制度，嚴格規范縣（市、區）政府及鄉（鎮）政府農村公共品和基本公共服務供給的統計考核、審計和監察，把各級政府農村公共產品和基本公共服務績效評價結果作為考核各級政府領導政績的重要手段，作為配置財政、稅收等公共資源的重要依據。要把擴大農村公共產品供給、提供基本公共服務作為政府合法性基礎，自覺增大供給農村公共產品、提供農村公共服務。并且建立起包括上級政府、社會組織、廣大農民在內的完善的農村公共產品供給考核機制，將實現本地區縣（市、區）政府及鄉（鎮）政府農村公共產品供給最低保障目標，納入政府“責任政府和服務型政府”建設的基本目標內容，對于不能完成這一目標的政府主要官員實行“責任追究”，對連續2年不能完成這一目標的地方政府實行“集體責任追究”，增大績效考核結果對政府合法性評價的力度。

3.5 加快推進農村公共產品普惠制度，促進農村公共產品多元共治

堅持實施農村公共產品供給普惠制的普遍性，非歧視等基本原則。不分年齡、性別、民族、居住地、經濟收入狀況等差別，向全體農民提供公共產品財政支持，讓公共財政惠及每個農民[15]。在所有公共產品供給和公共服務領域，建立起基本的農民普惠待遇。政府擁有的龐大國有資產及其收益，要為全民提供普惠式公共服務保障，國有資本要“重點提供公共服務，加大對公益性企業的投入”，特別是在“工業反哺農業”方面發揮重要的財源作用[15]。要堅持“政府主導，社會參與，多方投入，多元治理”的農村公共產品供給基本管理體制，在投入、生產、分配全過程，在決策、組織、監督、協調各環節中，建立起包括政府、社區、企業、專業合作社和廣大農民等多元利益主體在內的共同治理機制，把農村公共產品供給管理放到創新社會管理大格局中[16]。由于有時農村公共產品的各個供給層級與最終的受益者之間存在利益不一致的情況，在多重委托-代理關系中，各級政府也表現出協調不順暢的現象，這嚴重影響到區域性農村公共產品供給的效益，挫傷地方政府供給農村公共產品的積極性。因此，各個供給層次之間須要相互磨合、溝通，逐漸通過立法加強各級政府公共服務的責任，積極推動各供給主體為不同層次農村公共產品供給協同合作，推動農村公共產品供給治理體系科學化和治理能力現代化。

“雙擴雙增，普惠共治”的政策方略，是從供給端解決我國農村公共產品供給的重要政策方針和戰略性政策指南，是我國實現農村公共產品供給“新起點、三步走”目標的基本政策架構。“新起點、三步走”目標和“雙擴雙增，普惠共治”政策方略，共同構成提高我國農村公共產品供給效率的頂層設計和“美麗中國”中“幸福農村”公共服務的秀美藍圖。

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