國外農業供給側改革的經驗與借鑒

2017-11-22 15:31:10趙玉姝焦源高強高歌

江蘇農業科學 2017年19期

趙玉姝+焦源+高強+高歌

摘要：以供給側改革為抓手，實現農業供求高度契合是提升我國農業綜合實力的可靠路徑。以“去庫存”“降成本”和“補短板”為研究思路和內容，在分析美國、澳大利亞、以色列和加拿大等國供給側改革實踐的基礎上，認為應該從關注小規模兼業農戶發展、構建農業社會化服務體系，明晰政府職能與定位、有所為有所不為，合理規劃農業生產與結構、減低農產品庫存水平等方面加快我國農業供給側改革步伐。

關鍵詞：農業供給側改革；去庫存；降成本；補短板；外國經驗

中圖分類號： F320.2 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2017）19-0007-04

收稿日期：2017-06-18

基金項目：陜西省社會科學基金（編號：2015R010）；陜西省科技廳農業科技創新與攻關項目（編號：2016NY-153）。

作者簡介：趙玉姝（1988—），女，陜西延安人，博士，講師，主要研究方向為農業經濟理論與政策。E-mail：ysjy_0211@163.com。供給側改革這一概念由習近平總書記在2015年11月主持中央財經領導小組第十一次會議中首次提出，其基本要義是在保證社會需求適度擴大的基礎上，增加生產領域的優質有效供給，提高全要素生產效率，進一步“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”，以實現全社會供給和需求的高度契合。與其他產業不同，農業自身的弱質性和自然再生產同經濟再生產交互進行的產業屬性僅能從供給側改革內容的某些維度進行理解，也就是說農業供給側改革的適用范圍主要集中在去庫存、降成本和補短板3個方面。從各國歷史發展來看，任何一個高速發展的工業化國家，在農業領域范圍內都不可避免地存在產能過剩、生產成本過高、技術創新不足、農民收入缺乏穩定性等問題[1]。通過探究具有代表性國家農業發展過程中有關供給側改革的實踐，對相關經驗予以總結，為我國農業供給側的順利實施提供理論和實踐支撐。

1 國外農業供給側改革的發展實踐

1.1 美國農業供給側改革實踐——去庫存

美國疆域廣闊，農耕面積眾多，加之先進的農業科技和高素質勞動人口，使得美國三大農產品產量穩居世界前列。面對如此龐大的農產品供給，美國政府利用擴大需求與調整供應2種方式解決農產品過剩問題。

首先是借助政府力量。20世紀80年代初期，受國際農產品市場競爭加劇和美元升值的雙重影響，美國農產品出口銳減。為化解這一困境，美國政府利用國際國內2個市場擴大農產品需求。國際市場方面，為鼓勵農產品出口，政府對私人出口商因國內農產品收購價高于國際市場價格而產生的損失給予補貼；通過向進口國提供信貸支持或以物換物貿易增加糧食出口；通過雙邊或多邊談判，以契約形式達成農產品貿易交易[2]。在國內市場中，政府將過剩農產品向低收入家庭直接發放，或以食品券方式發放，增加糧食內部消費數量；政府以增加社會成員福利為目標，向兒童福利院、醫院、公共福利機構免費提供農產品，進一步化解農產品過剩困境。此外，美國利用先進的科學技術改變玉米等農作物用途，將剩余產品進行深加工，取得淀粉、乙醇、汽油及其他醫用原料。這種做法一方面減輕了農產品庫存壓力，另一方面在一定程度上緩解了國內能源危機，但需要注意的是，糧食作物的深加工行為必然遭到非洲落后國家的抨擊與批評，有損美國國際形象。

其次是調整供應。從美國歷史發展角度來看，政府根據市場供需狀態采取了相應的農產品調整策略。一戰結束后，歐洲農業遭到破壞，美國農民因看好出口市場而大量生產。但隨著歐洲農業恢復，美國糧食出現過剩，農產品價格大幅下降。為解決這一問題，20世紀30年代，羅斯福政府頒布《農業調整法》，推行以配額播種面積和限制銷售規模為手段的削減計劃。所謂配額播種面積是指在預測本年度農產品需求量的基礎上，依據上一年國家農產品庫存水平和單位面積產量，對本年度播種面積和糧食產量作出估計，再將生產任務落實到每個農場[3]。限制銷售規模的含義是根據農作物總產量分配給農場主某類產品的最大銷售數量，如果農戶按照分配計劃出售產品，則可以得到政府補貼，反之會受到罰款。1950—1960年間，美國農產品庫存急劇增加，為減輕庫存壓力，政府實施自愿退耕政策，規定停耕面積的比例，同時對自愿限產、休耕的農場主給予一定的補償。《農業調整法》的出臺把耕地休耕提升到了制度層面，使其成為美國農業的一項基本政策。1994年美國出臺新的農業法——《聯邦農業完善與修改法》，確立了市場調控與國家干預相結合的儲糧體系，將國家農產品儲備劃分為聯邦儲備、農場主儲備和自由儲備3個層次。其中聯邦儲備的運作和經營由農產品信貸公司（Commodity Credit Corporation，簡稱CCC）負責，該公司擁有雄厚的資本和政府扶持，對糧食儲備的市場調節發揮重要作用。當市場供不應求，農產品價格上升時，農產品信貸公司拋售庫存，穩定國內市場價格，保護消費者利益；當市場供過于求，農產品價格下降時，農產品信貸公司在市場進行收購，保護農民生產收益。農場主儲備的做法可以追溯到1977年，其目的是減少國家糧食儲備費用，維護農產品價格穩定。農場主同商業信貸公司簽訂儲備合約，合約規定商業信貸公司向農場主提供低息貸款并支付糧儲費用，同時要求其嚴格執行國家糧食發展計劃，不能擅自處理儲備糧，否則將被處以罰款。當政府規定的投放價格低于市場價格時農場主方可出售糧食，此時商業信貸公司無需再支付糧儲費用，但仍可向農民提供低息貸款。自由儲備是投機者利用農產品國內國際市場價格差，低吸高拋實現盈利過程中的糧食囤積。需要強調地是，這部分儲備的目的并非平衡農產品供求而是追逐利潤，但自由儲備的糧食規模遠超商業信貸公司，為美國農產品市場穩定埋下一定隱患。

從美國的發展實踐來看，“去庫存”戰略實施的關鍵在于依據國內國際市場狀態，對農產品供求平衡作出動態調整。在調整過程中，既可以利用國家政策和法律予以扶持，也可以充分發揮市場的調節功能，利用金融機構和商業信貸，實現農產品總量與結構的動態平衡。endprint

1.2 澳大利亞供給側改革實踐——補短板

澳大利亞是后起的工業化國家，農業、采礦、制造業和服務業是該國四大主導產業。資源大國和人口小國的特征使澳大利亞的資源使用成本較低，但農業發展尤其是種植業往往需要以減少林地濕地面積為代價，加之大規模家庭農場式經營模式導致的地下水過度采用、生物性農業技術造成的農業面源污染等問題，也就是說農業污染成為澳大利亞農業發展的短板之一。為此，澳洲政府在實施農業供給側改革過程中堅持可持續發展和綠色環保理念，重視農業發展和環境保護的相互關系，對環境保護責任進行監督與管理。具體而言，設立國家環境保護局（NEPA），負責制定包括農業領域范圍內的環境保護方針與標準，例如《墨累河水協定法》《農業和獸醫化學品規則法》。聯邦政府需每5年對全國農業生態系統作出評估，并向議會提交生態環境報告。州政府除承擔環境保護責任外，還依據本地特點制定區域性法律法規，如新南威爾士州制定的《農藥法》，明確農業生產中的農藥使用及土壤殘留標準，對環境破壞者予以7年以下有期徒刑和最高100萬澳元的罰款。市政府主要提供廢物處理等公共事業服務[4]。通過國家環境保護局、聯邦政府、州政府和市政府的協同運作和相互銜接，將農業生態保護納入法制軌道，形成一套嚴格完整的法律制度和監管體系，使該國生態農業發展前景廣闊。

為進一步增加農民收入，刺激農業經營主體生產積極性，提供優質高效的社會化服務體系成為澳大利亞供給側改革中補短板的另一項舉措。澳大利亞的農業社會化服務分為生產服務、供銷服務和信息服務3種類型：

首先是生產性服務。澳大利亞的大部分生產作業如收割農作物、修剪羊毛、摘收瓜果等由專業化人員完成。這部分人員常年從事此類工作，并擁有嫻熟的技藝水平和先進的技術設備，生產運作效率較高。

其次是供銷服務。從生產經營環節來看，澳大利亞政府和專業公司為廣大農戶提供原材料和農產品銷售服務。具體而言，種子、農藥和化肥等生化類農用物資及其配套服務由專業公司的代理商或經銷商向農民有償提供，使用方法和施用范圍等咨詢服務則是無償的。這種有償服務和無償服務相結合的做法有利于加深農民對農業技術的認知，提高技術采納意愿。農產品銷售方面，澳大利亞部分農產品通過中間商采用公開拍賣的方式進行銷售，其中中間商依據各級政府的銷售規定，代表農民出售產品并收取服務費。由于了解市場行情并熟知交易規則，中間商的議價能力較強，因此對保護廣大農戶利益發揮了重要作用。為適應國際市場的需要，澳大利亞政府針對每一類農產品分別設立銷售委員會，銷售委員會隸屬于聯邦初級產業和能源部，負責對外宣傳和推銷產品，依托市場調研與數據挖掘，制定相應的法律與制度，以維護本國農產品在全球的形象。此外，該部門負責對國外農產品的檢疫檢測，防止有害生物對國家農業生態環境的破壞[5]。

第三是信息服務。澳大利亞政府為廣大農民提供經濟、技術和市場3類信息服務。經濟方面，鑒于本國農業大規模、高投入的特征以及不同金融機構參差不齊的市場利率，政府開發出一套完整有效的農場核算體系，私人咨詢公司和公益性農技推廣組織依據各類生產者風險偏好和經濟實力，建議其從事何種農業生產，向誰借貸資金，以及如何處理同稅務機構的關系等。這種發達的經濟核算制度與市場信息體系為農民規避交易風險，實現農業安全生產提供有效保障。市場方面，每年年初由聯邦初級產業和能源部牽頭，下屬農業和資源經濟局召開農業展望會，為農業經營主體和涉農機構提供相關市場信息。除此之外，其他農業服務機構依據各自需要，對農產品信息開展調研活動，為農民提供市場行情。技術方面，從表面看澳大利亞農技推廣體系并非全國統一，農技推廣機構的設立、職能劃分、人員安排缺乏統一性和完整性[6]。但各州政府依據本區域自然特征與生產需要，單獨成立并監管農業技術推廣服務機構，這種做法一方面有利于減少聯邦政府的財政開支，提高資金使用效率，另一方面降低聯邦政府對州政府有關農技推廣服務的行政干預，增加地方政府自主權以提高工作效率。農業技術推廣機構在現實服務過程中首先將農業技術劃分為公共物品（生態環境保護、大型水利設施、公路橋梁）、行業產品類服務（優質產品定向服務）和私有商品（種子、農藥和化肥等基本生產要素），其中公共物品由政府全資提供，以保障國家農業穩定生產；行業產品類服務由農民和政府共同出資購買，在提高農民收入水平的基礎上打造地區優質品牌；私有商品具備競用性和排他性特征，只能由農業生產者承擔。維多利亞州和塔斯馬尼亞州推行技術服務的完全私有化戰略，技術人員實施全天候一對一服務，最大程度上滿足了農業經營者的生產訴求。這種分門別類的農業技術供給模式有利于迎合廣大農民需求，實現技術供求平衡與高度契合[7]。

通過總結發現，澳大利亞在農業生產中十分注重環境保護，尤其是避免化肥、農藥等生化性生產要素的粗放使用，講求農業的可持續發展。另外，為激發農民積極性并降低經營風險，政府向其提供信息、技術等社會化服務，將相關利益主體通過行業內部分工形式予以聯結，有效減少收益溢出。

1.3 以色列、加拿大供給側改革實踐——降成本

以色列地處干旱半干旱地區，全國一半以上國土為沙漠，水資源嚴重匱乏，但憑借先進的農業技術和配套的金融扶持，使該國的農產品質量和價格在國際市場中保持較強競爭力。這種優勢，尤其是產品的成本優勢值得我們借鑒與學習。

技術革新是降低農產品成本的有效措施。以色列南部缺水地區，農業生產普遍使用滴灌噴灌方式[8]。具體而言，根據農作物生長周期和需求將水源直接注入根莖，給植物灌水而非給土壤用水，這種節水灌溉的方式使水源的利用率高達95%以上；將輸水管線埋到地下50 cm深處，既能保證地表干燥節約用水，又能延長管線壽命（如果維護得當，輸水管線可連續使用20年以上）節約成本；大規模使用循環水源，將凈化二次處理過后的工業和城市污水用于農業灌溉。此外，把以色列北部城市的污水經過重金屬離子、鹽分檢測后，不凈化直接加以利用。endprint

雖然技術要素的投入能夠帶來生產效率的提升并顯著降低農業生產成本，但技術創新帶來的風險尤其是技術研發需要的巨額資金考驗著政府和農業經營者。為化解這一難題，以色列政府利用行政化手段引導風險投資的走向和使用：首先以政府為參與主體成立風險投資基金，其出資模式是“海外資金+民間資本+政府”，其中政府投資規模約為40%，其他投資人占60%[9]。與項目融資的運營模式相類似，以色列政府不參與高科技農業項目的具體決策和選擇，投入資金與后續經營情況之間存在有限追索或無追索的關系，并不提供經營損失的保障。這種做法一方面減少政府行政干預并做出合理定位，農業研發項目的選擇、立項和建設完全由市場決定。另一方面，政府的公信力和出資行為將在一定程度上打消私人投資者的顧慮，提高積極性和投資熱情。為進一步吸引外來資金，政府給予私人投資者一項受益期權，即在基金成立5年范圍內以較低價格收購政府所持股份，其實質是一種看漲期權。對私人投資者而言，該措施有利于持續增加基金份額，形成內源性發展動力和激勵效果。從政府角度來看，除廣泛吸引資金外，也為其日后實現資金流出設計一種退出機制。此外，以色列政府積極引進海外資本投資本國農業技術研發，依附于海外資本的先進理念、高端人才、完備信息和機械設備為現代農業的發展提供持續動力。

為減低廣大農民的經營成本和生產風險，政府提供金融貸款、財政稅收等多項措施予以分擔。具體而言，以色列構建以商業銀行為核心的農業金融體系，利用政府信用和農民受益，通過貸款及生產補助等形式向農業生產經營主體提供資金支持[10]。以色列政府于1984年頒布《農業投資鼓勵法》，對農業企業購置大型農用設備給予40%的資金補貼，而其他行業項目的扶持資金只用20%左右。另外，國家財政用于出口高科技含量農業項目的投資數量占到30%；為保障農業生產，政府聯合保險公司和相關銀行出售農業保險，一旦遭受自然災害，農民可得到補償或銀行低息貸款并按照災情大小獲取一定的救濟款。此外，國家承擔國內農產品價格高于國外市場的出口風險補貼[11]。以色列政府對農業的財政稅收扶持分為直接投資和間接資助2個方面：直接投資涉及農業保險、生產要素購置和意外災害的補貼。間接資助的內容很多，主要包含農業壟斷經營和優惠稅率。為保證農業生產者的市場競爭力并獲取規模收益，政府鼓勵農業壟斷經營，支持大規模農業合作組織的組建并培養其議價和市場判斷分析能力。以色列稅法規定，每個行業需繳納財產稅、土地改良稅、收入所得稅和銷售稅[12]。雖然與其他企業執行相同的所得稅稅率，但農業企業在其他稅種方面享有優惠稅率，如其他行業的銷售稅和財產稅分別按4.5%、2.5%的稅率征收，農業企業2類稅種稅率分別為0.5%和0%；工業企業的土地改良稅按土地價值的2倍繳納，而農業企業僅為1.2倍。除此之外，以色列政府對進口農產品征收高額關稅并配以嚴格的進口檢測檢疫標準，為保護本國農業發展發揮了一定的作用。

利用農業技術是減低農業生產成本的有效路徑。但高科技含量成果的先期投入大，回報周期長，研發者和使用者將承擔較大風險。因此，政府應采取稅收減免、財政撥款、政策優惠等措施予以扶持。此外，技術的研發應始終圍繞農民的需求進行，成果應體現需求導向性特征，并構建“產、學、研、用”四位一體的發展模式[13]。

與美國情況相似，加拿大農業產業十分發達，小麥、玉米等農作物產量居世界前列。加拿大政府在保證糧食產量不斷提高的基礎上，采用各類方法減低農民生產成本、化解經營風險，促進農業經濟發展。加拿大的主要措施如下：

首先，加拿大政府為緩解農產品價格波動對農民生產成本的影響，專門制定《西部谷物穩定法》和《農業穩定法》。其中前者用于穩定西部4省小麥、大麥等農產品的收購價格，后者對全國主要農產品出售價格作出規定。除此之外，2部法律都涉及到農產品補償基金的建立問題，該基金的主要作用是當農產品在銷售旺季價格降低時對農民的補助和扶持，而資金來源由政府和農場主共同承擔。加拿大政府還鼓勵農場主參與農業保險計劃，保險費用由政府承擔40%，自愿參保人支付60%，一旦發生自然災害或市場波動，保險公司依照合同契約照價賠付。補償基金和保險制度的實施一方面增強了農場主的穩定感，另一方面降低了其經營成本并提高生產收益。

其次，國家設立小麥局，對全國小麥實施統一定價和銷售。這在一定程度上解決了因農場主分散經營和出口造成的弊端，有效減少了農業經營損失。小麥局既有官方背景，又是帶有壟斷性質的商業組織[14]。依據《加拿大谷物法》規定，小麥局將收購加拿大西部主要省份的小麥并統一對內對外銷售，所得收入在減去必要的銷售成本后全部返還給廣大農民。在收購過程中，該機構實施“兩次結算”制度：在農民上交谷物后，小麥局依據預估的市場平均價格支付其75%的“首期付款”，這筆資金由政府提供擔保，信用程度較高；剩余資金將根據當前市場供求狀態作出調整后向農民支付，使農民收入體現動態性與共享性特征。

再次，借助農業保險穩定農業經營主體收入水平。加拿大政府推出農民收入方案（CFIP）、預支農民方案（APP）、農作物保險（CIP）和農業收入穩定項目（CAIS）等農業保險形式，確保農民收入不受自然災害和市場波動的持續影響，具體而言：農民收入方案（CFIP）是指因自然災害發生而導致農民收入發生的損失，由政府無償地提供短期援助，救濟金額為農民過去5年平均水平的75%[15]。預支農民方案（APP）的原理是政府在預計農民收入將大幅下降的前提下，預先向農民提供信用貸款，以緩解生產及生活壓力。農民貸款額度在5萬加元以下將享受無息優惠，超出部分將繳納部分利息。農作物保險（CIP）同樣針對不可抗力因素（冰雹、干旱）給農民造成的損失，由聯邦政府、省級政府出資進行賠付，賠償金額由各省政府自行決定，但不得低于受損收入的80%。農業收入穩定項目（CAIS）是當前加拿大流行的農業保險類型，其宗旨是在不影響農業生產的前提下給予農民經營性救助，而非一次性補貼。其具體操作是，由聯邦政府、省級政府和農民三方出資成立資金賬戶，若本年度農民實際收入低于政府預期，則可以獲得政府補貼。實際收入與政府預期的差額由農民與政府平攤，但差額越大，政府補貼的數額越高（不能超過農民當年損失的60%）。需要強調的是，自2004年以來加拿大政府對農業收入穩定項目的投資和補貼水平不斷提升，每年增長額度為4%左右，在確保農民生產經營收益、保障國家糧食安全等方面發揮了重要作用。endprint

2 國外供給側改革實踐對中國的啟示

現階段，我國農產品面臨“進口”和“庫存”高位運行的尷尬局面，國內外2個市場中表現出的農產品生產經營結構不合理：一方面糧食補貼政策下的大田作物產量與庫存量不斷增加，另一方面國民膳食結構變動引發動物蛋白需求不斷擴大，為滿足牲畜飼料供應，造成大豆等農產品的巨大缺口。此外，受技術水平、分割化土地和農業人口龐大的綜合影響，我國農產品內卷化特征明顯，農業生產成本普遍較高。為解決這些問題，國家采取包括完善農業社會化服務體系、提高糧食補貼、增加農業科技投入等措施和手段，但農業供給側改革依然任重道遠。為此，通過總結其他國家發展經驗，為我國供給側改革的順利實施提供借鑒與指導。

2.1 關注小規模兼業農戶發展，構建農業社會化服務體系

2013年中央一號文件首次提出家庭農場的概念，家庭農場與農業專業合作社、農業企業統稱為新型農業經營主體，這些生產者在財政、金融和用地方面享有一定扶持政策[16]。需要強調的是，雖然新型農業經營主體具備規模經營、先進技術采納、資金占有等優勢，但小規模兼業農戶的數量仍占農業從業人數的80%左右，因此供給側改革背景下的農業經營主體培育不能忽視這類群體的訴求與發展。構建農業社會化服務體系有利于為包括小農戶在內的所有農業經營主體提供產前、產中和產后的各項服務，以保障農民利益為目標形成一種網絡體系，其實質是農業產業內部分工細化和社會化的表現。具體而言，加大農村基礎設施建設，特別是中小型水利工程、公路橋梁和網絡信息平臺；完善農業技術推廣體系，避免“線斷、網絡、人散”的尷尬局面，依據不同農業經營主體需求有針對性地提供技術供給，主動傾聽農民訴求并培養其表達能力，形成一種自下而上的農業技術傳遞路徑，努力實現農技供求的高度契合；依據農業生產不同環節，提供產前（種子、農藥、化肥、地膜等生產要素的供應，農田水利、農村供排水、土壤改良）、產中（病蟲害防治、肥料施用）和產后（農產品的收獲、深加工、運輸、貯藏）各項服務。

2.2 明晰政府職能與定位

農業是國民經濟的基礎，自然再生產與經濟再生產交互進行的特征使得該產業受自然環境和市場要素雙重約束，再加上弱質性和外溢效應，政府對農業的扶持是必不可少的。從生產要素的商品屬性來看，政府在農業發展中的角色定位應為“有所為有所不為”。對農業商品尤其是高科技農業技術來說，競用性、排他性和高費用特征要求政府給予資金支持。這種資金支持可以借鑒項目融資模式，在技術研發前期階段以入股方式提供資金并鼓勵私人投資者積極參與，在技術投入生產并產生收益后以較低價格出售股份，引導農業技術資本流向。同時提供低息貸款、信用擔保和農業保險，最大程度上減少農業生產的外溢效應，降低生產成本。公益性生產要素應由政府無償供應，包含測土施肥、農產品供求信息發布、水利設施等，為農業發展提供良好的外部環境和制度保障。

2.3 合理規劃農業生產與結構，減低農產品庫存水平

對全國各類農產品的產量和品質信息進行搜集梳理，依據各地自然條件和人文環境，在體現農產品差異化特征的基礎上做出農作物產量的合理規劃并將產量任務下發各省，任務額度之內的農作物享受國家糧食補貼價格，額度之外則按市場價格進行交易，努力實現農產品庫存動態平衡。此外，將上一年度農作物進口情況及時予以發布，政府對緊缺農產品生產者予以現金補貼，引導農民合理調整生產結構，利用國內國際2個市場化解高庫存、高進口的困境。

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