供給側改革背景下農村閑置土地的概況與利用研究

張容軍++段建南

摘要：在我國農村，隨著農村經濟的發展和人口日益增長，農村大量耕地日趨減少，許多農村土地和宅基地日益閑置，農村土地閑置是一個不容忽視、亟待解決的問題。我國土地資源稀缺，尤其是耕地資源浪費嚴重，農村土地大量閑置，影響土地資源的節約發展和集約利用。與此同時與國家發布的土地供給側改革目標相違背，一是影響村莊發展，影響村容村貌；二是造成耕地質量和數量下降；三是阻礙土地資源利用規劃和發展，影響農村的經濟建設，給農村生活發展水平帶來不良的影響。農村土地資源大量浪費閑置，宅基地閑置，以及土地低效利用等現象嚴重。因此，在土地供給側背景下加快農村土地市場結構性改革，提升土地質量和數量，引進土地資本技術的創新，解決農村土地用地供需矛盾，加快農村土地流轉效益，提高農村閑置土地利用率，促進農村生產生活方式轉變和經濟結構的發展具有重要意義，也是實現土地資源可持續發展的重要方面。與此同時，把農村閑置土地降到最低水平，集約節約利用土地，對供給側背景下土地制度改革發展都有重要作用。

關鍵詞：閑置土地；農村閑置土地；閑置宅基地；供給側改革

中圖分類號： F321.1 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2017）19-0039-06

收稿日期：2017-04-15

基金項目：國家自然科學基金（編號：41171176）。

作者簡介：張容軍（1985—），女，湖南寧鄉人，碩士研究生，研究方向為土地資源利用與可持續發展。E-mail：1010976823@qq.com。

通信作者：段建南，博士，教授。E-mail：duan-jn@163.com。 自2015年11月起至今，國家領導人多次在各類重要會議上提出供給側改革，土地的供給側改革成為最熱門的關鍵詞之一。2016年1月26日，在中央財經領導小組第十二次會議上，習近平總書記強調，供給側結構性改革的根本目的是提高社會生產力水平，落實好以人民為中心的發展思想。供給側結構性改革的根本目標在提高生產力，通過提高培育形成新動力擴大內需，加大結構性改革力度，優化資源結構，矯正扭曲要素配置，增加創新性產品供給，降低企業成本，提升產品的服務質量。土地的供給側改革是指滿足農村土地利用規劃用地需要的前提下，著力從提高供給土地的質量和數量出發，盤活土地市場，提高土地資源的利用率，實現土地的節約、集約可持續利用，同時引進土地資本，加強土地技術制度創新等，促進土地資源可持續發展。改革目標旨在提高閑置土地的質量和數量，盤活閑置土地，促進經濟結構發展。

2017年是供給側結構性改革的深化和內需之年，土地的供給側改革直接關系著土地的質量和數量，以創新土地供應為需求，優化新增建設用地指標，優化土地用途管制，增量建設用地供給需求。促進結構的改革、經濟效益的提高。清理無效和低效供給，減少對資源環境的占用和破壞。創新土地用途管制制度，提高土地資源配置效率，提升供給需求的適應性和靈活性，促進經濟結構持續健康發展和產業的轉型升級。因此，合理利用閑置土地，加快農村土地制度改革，合理供給農村建設用地需求的增加，減少土地資源浪費顯得尤為重要。

1 閑置土地的基本內涵

我國人多地少，土地利用不足，存在大量土地浪費閑置現象，嚴重影響土地資源的利用和經濟結構的發展。與此同時，土地的浪費、閑置、荒廢，阻礙村莊規劃和集體規模性經營，妨礙農村土地流轉，阻礙社會的生產力發展。我國土地資源稀缺，尤其是耕地資源，在不到世界10%的耕地上，承載著世界22%的人口，我們面臨的人多地少的矛盾極為尖銳和突出[1]。土地作為稀缺資源，不僅浪費嚴重，還加劇人地矛盾，會使農田基礎設施的價值得不到體現，農業投入浪費，耕地質量下降，生態經濟功能衰退，阻礙社會經濟的發展[2]，農村土地閑置與我國土地資源節約、集約利用相矛盾，造成耕地質量下降，嚴重影響土地的生態功能、社會功能，影響土地適度規模經營[3]。

2012年，《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號）對閑置土地的范圍提出了明確的界定，并詳細規定了閑置土地的調查認證、處理利用、預防監管，成為目前閑置地處置的指南和重要依據。其中第二條明確指出：閑置土地，是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發建設滿一年的國有建設用地，也可以認定為閑置土地。閑置期間始點有3種情況：一是從政府規定的應動工建設期限屆滿之日的次日起計算閑置期間；二是從國有土地有償使用合同生效或建設用地批準書頒發之日起計算閑置期間；三是從中途停工之日起計算閑置期間。該辦法為土地行政執法提供了依據?！堕e置土地處置辦法》中所定義的閑置土地要廣，無嚴格的城市閑置土地和農村閑置土地區分。2015年，國土資源部印發了《節約集約利用土地規定》和《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》2個文件，是對第53號令的有效補充，進一步推動了閑置土地的處置、節約集約用地制度的落實。有學者認為閑置土地是指空閑擱置的一定時間內而未得到利用的土地。衡量建設用地是否閑置，可以分為建設前和建設后。建設前指政府批轉出讓土地使用權起的閑置2年為準。建設后以閑置1年為準，以及附著物功能的實現程度。盡管有的按照規劃在土地上建立了附屬物，但它真正的使用價值并沒有實現，土地真實功能也沒有實現。美國林肯土地政策研究中心認為，閑置土地不僅包括未使用、被廢棄的以及曾經有過建筑物的土地，還包括那些曾被廢棄和部分毀壞的建筑物的土地。對閑置土地的另一類定義為暫時荒廢、被廢棄或遺棄的土地以及被忽略和未被使用的土地，但是存在被利用的潛力。還有學者認為閑置土地是土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。閑置土地不僅包括宅基地閑置、農用地閑置、非農建設用地閑置和難以利用的土地的閑置，也包括由于自然災害、環境污染、人為因素污染破壞導致終止利用的土地的閑置。農村閑置土地不僅包括閑置耕地、林地、園地、旱地等農業用地，也包括它們被利用后又中斷廢置未達到利用價值的閑置，也包括滯洪區和已墾灘涂中的耕地、園地、林地、居民點用地的閑置，還包括地上各種建筑物附屬設施廢舊未利用、廢舊工廠水利設施、道路等廢棄未利用地的閑置。李靖等認為，閑置土地是特指國有建設用地，主體是國有建設用地使用權人，研究的對象是已供應的建設用地；集體建設用地也廣泛存在土地閑置的情況；但由于國有和集體建設用地在土地所有制、利用方式和市場化程度上等差異均較大，不具備統一化條件，不同的閑置問題要區別對待；對國有空閑土地研究，國有閑置土地還應將已經完成土地審批但尚未實施供應的空閑土地及存量建設用地（指2009年底第二次全國土地調查時認定的建設用地）中的空閑土地也一并納入，豐富閑置土地的內涵，分類進行管理盤活[4]。endprint

2 農村閑置土地的基本概況及內涵

2.1 農村閑置土地的概況

隨著我國經濟的發展，伴隨著農民外出務工，出現大量土地閑置、耕地拋荒現象，農村土地閑置現象日益突出。土地閑置地多面廣，難以闡述。隨著農村建設用地的增加，農村宅基地閑置現象突出，加快了農村土地的閑置。朱林興認為，閑置土地可分為2類：農村閑置地和城市閑置地，衡量農地閑置與否，一般以糧棉等主要農作物的生長周期（半年）為準，假若某塊農田拋荒半年以上，就可稱其為閑置地[5]。喻瑤等認為，農村閑置土地中，農村居民點閑置以戶籍所在地為依據，以人均標準為基準來界定，耕地以墾殖指數和摞荒時間為依據，工礦廢棄地以及鄉鎮企業、學校建設用地主要以企業和學校的停業時間為準，園地、林地等其他農用地的閑置以實際投入與產出量之間的一個集約度來衡量[6]。徐潔等認為，農村閑置土地是指現有農村范圍內已經開發但處于未被利用或利用不充分狀態的集體或國有土地，有2層含義：一是地處農村；二是土地曾經處于利用狀態而目前未利用或利用不充分。判斷農村土地是否閑置，不僅要看土地在形式上是否被利用，更重要的是要看土地的主要利用功能和使用價值或經濟效益是否充分體現。從土地利用現狀上可將農村閑置土地分為閑置農用地、閑置非農建設用地兩大類，其中應包含農村廢棄用地、低效用地和空閑地[7]。從土地利用現狀上來說，農村閑置土地按照具體用途和使用性質分為閑置農用地和閑置建設用地和未利用地等。其中，閑置農用地包括閑置耕地、閑置園地、閑置林地和其他閑置農用地；閑置建設用地包括閑置工礦企業倉儲用地、閑置住宅用地、閑置公共管理與公共服務用地、閑置交通運輸用地、閑置水利設施用地和其他閑置建設用地[7]?？梢杂瞄e置度和作物輪休判斷閑置土地。其中，農村閑置土地不僅宅基地閑置還包括各種建筑物附屬物廢舊未利用導致的閑置，還包括各種耕地、林地、園地、旱地等利用不充分導致的閑置，還包括短期和長期農村土地閑置現象。閑置宅基地是土地閑置，但農村土地閑置不只包括宅基地閑置。農村宅基地和各種被拋棄荒廢現象，一定程度上加劇了農村土地的閑置?？罩猛恋匾彩峭恋亻e置的一種表現形式。目前，農村土地長期低效利用和土地空置荒廢成為農村土地管理的一項重要課題。

2.2 農村閑置土地的界定

隨著我國城鎮化進程加快，城鎮建設用地規模外延式發展和用地規模的擴張，城鎮中低效利用的土地也十分普遍。所以當前農村閑置土地的界定也沒有像城市閑置土地那樣有一套比較完整的分類和認定體系，國內外學者對農村閑置土地的界定和內涵也不盡相同。農村閑置土地認定的困難，土地利用率普遍不足，農村土地類型多樣、界定較難，如輪作制、粗放經營等形式就不能簡單地進行界定，且難以像城市閑置土地界定與分類進行綜合。本研究將農村閑置土地定義為：在農村地區，由于各種自然或人為因素，無法發揮其土地有效性能或使用價值，且未能真正實現利用的農村土地閑置以及低效利用的土地的閑置。包括閑置宅基地和閑置建設用地和低效用地等，如荒山、荒地、廢棄的工礦倉儲附屬水利設施用地等的閑置，耕地未達到利用效果也視為閑置，對于農民主觀沒有耕作或者因災害沒有耕作，致使其荒蕪一季或一季以上或者雖然在耕作，但效益比其他條件相同的農用地低的，都可以認為是閑置地，特別針對拋荒污染的土地，因污染、災害破壞未利用和廢棄土地都視為土地閑置，也包括農村非法所批所導致未利用的土地也視為閑置。判斷一個農村土地的閑置不僅要看它們的功能是否實現還要看它們經濟效益和使用價值是否被實現。徐潔等從閑置度和耕地復種指數方面同時考慮可能出現另外的情況：土地利用率較低而常年利用率較高、土地利用率較高而常年利用率較低和土地利用率與常年利用率都較低。這3種情況都是土地長期處于低效利用狀態，應算作閑置（此處常年利用率是指2年或者2年以上的平均年利用率，不到2年的算低效利用）[15]。徐潔等把農村閑置土地現狀分類分為閑置農用地和閑置建設用地。

農村閑置土地界定為農村地區未被利用或利用不充分的土地，或者指已被利用的土地由于人為和自然因素的影響導致閑置的土地，即具有生產力和生產潛力的農村土地及未被充分利用的或被荒廢閑置遺棄的土地。農村閑置土地不僅包括耕地、林地、園地、旱地等農用地利用不充分，還包括利用后又中斷廢棄的閑置，還包括地上各種建筑附屬設施廢舊未利用的土地，廢舊工廠設施、水利設施等廢棄未利用導致的閑置土地，還包括由于自然災害和人為因素導致的土地污染損壞型和災害型導致的土地閑置等。

3 農村閑置土地與廢棄土地、低效用地、未利用地的關系

農村閑置土地是指農村土地利用過程中，土地的使用價值、經濟價值及社會功能沒有充分發揮利用的土地，其重點在于強調土地的利用狀態，只要土地的功能、價值沒有發揮或者體現，即可以看作成閑置。

廢棄土地是指因工礦、工業倉儲和建設活動等挖損、塌陷、壓占（如生活垃圾和建筑廢料壓占），污染或自然災害毀損，人為因素導致廢棄等原因造成的目前不能利用的土地，包括廢棄的工礦倉儲、學校、水利設施等閑置的建設用地，內部尚未利用的空閑廢棄土地。廢棄土地一般強調導致土地閑置的原因，廢棄土地有的等同于荒蕪閑置土地，有的廢舊土地上全部長滿了草。廢棄土地一般根據時間和原因、利用程度來劃分，在范圍上較閑置土地小，屬于閑置土地的一種表現形式。

低效用地指閑置度比較大，其利用效率、產出強度、利用結構等沒達到國家、省、市、縣（區）等規定用地政策要求，土地未能充分利用，仍有調整利用空間的建設用地或農用地，農村低效利用的土地復墾指數較小，經濟效益使用價值都達不到要求。低效用地應包括城市低效用地和農村低效用地，農村低效用地可以當作是農村閑置土地的一部分，低效用地由于它的閑置時間短、利用不充分，故只能歸類在短期閑置農村土地范圍之內。

未利用地是指農用地、建設用地以外的未利用的土地，也包括難利用的土地。

4 農村閑置土地利用基本情況和特點endprint

4.1 農村閑置土地利用基本情況

改革開放之初，我國實施家庭聯產承包責任制，使有限的土地資源得到了充分的利用。隨著農村改革的進一步深入，其內在缺陷不斷凸顯。家庭聯產承包責任制將土地過分分割，使得農地過于細化。家庭經營模式使得種地經濟效益低，許多農民棄耕尋找其他出路，距離承包地遠的農民直接進行耕地拋荒現象增多。近年來，隨著農民生活水平的提高，耕地也出現季節性拋荒和輪番耕作，有的1年才種1次，2年才種2、3次，并非像以前按季節性輪流多番耕作低效利用。地理位置和交通影響直接導致許多干旱和半干旱地區直接拋荒半拋荒閑置，有的農村地區偶爾想到才將土地利用起來進行種植，其余時間全部荒廢。有的由于區位因素的影響，造成耕地和園地、林地、旱地利用率普遍都不高，甚至荒廢閑置廢棄現象。盡管2004年中央政府實施逐步減免農業稅的政策，耕地常年性拋荒已基本消除，但季節性拋荒卻依然時有出現，農村土地拋荒也蔓延至全國的普遍現象，湖南省也不例外。2007年，湖南全省土地拋荒面積占耕地面積的比例達到了10%以上。盡管國家免除了農業稅，并沒有像提高耕地一樣提高其他農用地利用效率。耕地季節性拋荒和農村土地閑置現象日漸嚴重。2008年，在湖南省一些地方，有些鄉鎮基層干部表示當地不存在土地拋荒問題，然而實際沿途可以看到鄉村公路兩邊很多荒蕪的良田。土地拋荒問題已經是無法否認的普遍大眾化現象。根據國土資源部2012年度土地衛星照片執法情況報告，我國農村宅基地違法用地2.26萬宗，面積 5 460 hm2，耕地面積2 200 hm2，占違法用地總數、面積、耕地面積的比例分別為39.60%、14.58%、21.22%，比2011年度有明顯上升。2014年，湖南省農村閑置土地達到全國的1/3，土地督察部門于2014年對全國閑置土地進行了摸底，發現湖南省的閑置土地大約2.13萬hm2，占全國閑置土地的32%。

4.2 農村閑置土地的特點

4.2.1 農村閑置土地具有復雜性和多樣性特征 農村閑置土地量多面廣，廣泛存在且不易化解，具有復雜性和多樣性。農村閑置土地的研究不僅包括農村集體建設用地的閑置，還包括其他農用地、非農建設用地、空閑地閑置等，且普遍利用都較低。其中，農村閑置宅基地是集體建設用地，也是土地閑置的重要一部分。許多農村閑置宅基地一般處于荒廢和無人利用狀態。宅基地的閑置一定程度上加劇了農村土地的閑置。應充分合理利用農村土地宅基地，減少土地閑置現象。農村閑置土地的成因具有多樣性，有關法律法規限定和國土資源管理系列規章制度均對閑置土地問題加以限定，在土地分類基礎上可以對農村閑置土地進行二次劃分和界定。

4.2.2 農村閑置土地具有宏觀性和社會性特征 農村閑置土地具有宏觀性。農村閑置土地量多地廣，閑置面積大，農田基礎設施價值普遍得不到體現，會影響農業收入，投資浪費嚴重，導致農村經濟整體下滑。目前還沒有系統全面的管理辦法和治理方法，資金上投入整理也缺乏到位。農村閑置土地的利用力度也不大，成效不多。農村土地閑置具有社會性，主要由于農民主觀認識不足，閑置普遍嚴重，還加劇人地矛盾，影響土地供需，也與土地的供給側需求相矛盾。

由于供給側經濟下降具有不確定性，影響主要原因不是周期性的，具有結構性，經濟水平下降不可能通過短期刺激政策實現經濟增長，而必須通過供給側結構性改革，重塑農村土地結構和經濟發展動力，推動社會進步發展。供給側結構性改革發展成為必然的要求。土地的供給側水平也具有結構性、體制性和改革性。

5 農村閑置土地的形成類型

農村閑置土地種類較多，伴隨著經濟的發展，農村閑置土地利用情況也不一樣，根據閑置土地形成現狀和原因又分為很多種類型，通過閑置度可以分為閑置農業地和閑置建設用地[15]。

按閑置的類型分為空置、廢棄、荒廢農村閑置土地。目前可以以農村閑置土地利用和需要進行二級及以上分類體系的建立。從時間上分為短期閑置、長期閑置、季節性閑置的農村土地。根據農村閑置土地上是否有建筑物和附屬物分為有建筑物和無建筑物的農村閑置土地。從閑置宅基地利用程度上分為部分閑置型和完全閑置型。還可以將閑置宅基地分為廢棄和荒蕪的閑置宅基地。按閑置宅基地產生的原因分為放任不管型和拆后閑置型等。從閑置農用地利用程度上又可以分為部分利用型、整體利用型和廢舊型閑置土地，如廢舊農田水利附屬設施等用地的閑置。從耕地拋荒時間上分為短期拋荒耕地和長期拋荒耕地。從耕地的利用程度上分為土地利用率較低而常年利用率較高、土地利用率較高而常年利用率較低、土地利用率與常年利用率都較低的類型。從農村閑置土地利用效率上分為達到有效使用價值的閑置土地和未達到有效使用價值標準的閑置土地。

根據農村閑置宅基地產生的原因，農村土地的經濟、社會文化心理等影響，按閑置形成因素有主觀閑置和客觀閑置，按照人為因素閑置分為有意閑置和無意閑置的農村閑置土地。

根據土地性狀分類有污染性閑置土地、災害性閑置土地和破壞性閑置土地。按土地用途分為規劃整治型、資源枯竭型、環境污染破壞型。按土地產出的功能分為經濟實力欠佳型和效益較低型等；從閑置土地利用用途性質上分為復墾型和開發整治型等。從農戶對閑置土地產生原因動機進行分析，又分為主動拋荒型和被動拋荒型。按照閑置土地的來源和形式，閑置土地可以分為增量閑置、存量閑置和破壞性閑置土地三大類。按成因機制可分為功能喪失型、人為閑置型、自然災害型3種。按土地閑置因素分為自然條件差異型閑置和區位地理位置偏僻閑置土地。

根據農村土地具體用途分為居住型閑置土地和工礦倉儲閑置土地以及其他閑置用地。

按土地是否取得批準分為通知書類閑置土地和批準書類閑置土地。

按目前管理土地情況分為管理制度型和政策因素閑置土地。

根據閑置土地的表現形式，可分為顯性閑置和隱性閑置[7]。顯性閑置分為批而未建或者批而未利用的土地。隱性閑置分為利用后又閑置的土地和半批半建的未完全利用起來的土地。endprint

目前根據農村閑置土地利用與需要，可采用按照具體用途和使用性質的農村閑置土地進行二級及以上分類體系系統建立。如從耕地拋荒時間細分上分短期拋荒耕地和長期拋荒耕地。從土地閑置時間上分為短期閑置土地和長期閑置土地以及季節性閑置土地。根據農村閑置土地上是否還有建筑物和附屬物分為有建筑物的閑置土地和無建筑物的閑置土地。從閑置土地中的閑置宅基地又分為廢棄和荒蕪閑置宅基地。從閑置土地利用效率上分為達到有效使用價值標準的閑置土地和未達到有效使用價值標準的閑置土地。

6 農村閑置土地形成的相關原因

農村土地閑置的原因有很多，孟祥仲等指出主要有3個方面：一是農民進城打工、經商或舉家遷到城鎮，原房產無人居住，宅基地閑置；二是舊村改造后，村民搬進新宅，舊宅基地仍存在；三是農村地區在主要公路、街道搞開發建設，村民以低價獲得土地建房，新房既做商業用房又做生活用房，原房產閑置[8]。關于農村土地拋荒原因的閑置，皮修平等研究認為，農村土地拋荒的原因復雜而又深刻，必須實施綜合治理，方能治標又治本。而增加投入、改善環境、保護耕地、穩定糧價、改革糧食流通體制、大力推進農村稅費改革、切實減輕農民負擔、調整農業產業結構和產品結構、促進農業產業化經營等不失為解決農村土地拋荒的有效對策[9]。關于耕地拋荒閑置原因，邵代興等認為，農業基礎薄弱，抗災能力差，農業產投比減少，農民收入低，但醫療、教育等費用有增無減，農民負擔重，不愿在土地上下功夫增加投入，外出打工多，造成大量可耕土地的粗放式經營或閑置[10]。盡管自2004年政府實施逐步減免農業稅的政策以來，耕地常年性拋荒已基本消除，但季節性拋荒卻依然時有所現，農村土地拋荒閑置是蔓延于全國的普遍現象。2011年新華網轉發的《國際先驅導報》關于農民棄種、耕地拋荒的深度報道顯示，農資價格不斷上漲，而糧價卻不見漲，農民種地經濟效益驅使力量不大，物賤容易傷農，嚴重挫傷了農民的種田積極性，造成我國每年近200萬hm2耕地的拋荒。據2011年10月27日《光明日報》的報道，從2005年至2009年全國的村民委員會數目每年減少7 000多個，平均每天有20個行政村正在消失。以后誰來種地將是我國現前面臨的一大課題，如果效果不理想，可以預見，不加以控制農村土地的閑置問題則將會越來越嚴重。從宅基地閑置的數量來看，據中國科學院2013年的測算，全國共有農村宅基地約1 800萬hm2，空置的約760萬hm2，幾乎占全國宅基地總量的40%，差不多相當于5個北京市的大小[15]。

農村居民點和空心村閑置是導致農村土地閑置的重要原因。由于傳統小農思想，多數農民缺乏節地的意識，有的居民點只剩下幾戶人家居住，四周卻留有大量的土地和宅基地閑置，土地被大量閑置和低效利用，與此同時，經濟水平落后的村莊，農民大量外出打工，導致農村居民點房屋無人居住。農村居民外遷而舊宅空置或廢棄導致舊宅基地的閑置或廢棄狀態形成的空心村現象。學者認為農村宅基地就是農村居民點。農村居民點等同于空心村現象。王賀梅將空心村定義為內部出現一定量閑置住房和閑置宅基地的村莊，其中閑置住房多以磚瓦房和土坯房為主，一般建設年代較早，破壞比較嚴重，宅基地少則閑置幾年，多則閑置幾十年[16]。殷華則將宅基地閑置的狀況進行量化，結合實際，將本地村民空房率30%左右的自然村定義為“空心村”或“自然村空心化”[17]。盡管學者們從不同的視角和依據給出了空心村不同的概念，但是都認為空心村是在宅基地閑置達到了一定程度基礎上產生的問題。也有的認為空心村是農村經濟社會發展轉型期間的一種鄉村地域性系統退化演變的的結果。農村居民點宅基地空置現象嚴重，一定程度上加深了村莊土地的閑置。農村居民點地理位置偏僻落后，造成了周邊附近大量土地閑置。農村居民點和空心村的土地閑置是農村土地閑置的一個重要原因?？招拇逭亟洑v由村莊向外圍發展又從外圍向中小村聚攏的一個過程，對應的閑置宅基地也經歷了從規模擴大到內涵發展的過程，一定程度上造成了農村土地的閑置。盡管近年來撤村并點實現農村規模的擴大，但是有些偏遠山區由于地理位置的影響，人口遷移、自然災害等影響，形成有的整個村莊無人居住，也導致農村的整個居民點閑置，形成空心村現象，造成農村土地閑置。許多學者從時間空間上來對農村居民點進行分析，受時間空間用地布局、空間綜合規律和空間布局特征等多方面綜合因素的影響，運用ArcGIS技術和TM影像技術對農村居民點進行定性定量的研究。包括從地理位置、地形條件、氣候布局、村莊文化背景、鄰里思想、居民思想觀念、經濟狀況、社會條件等方面進行研究，調整農村村莊布局和居民農地結構，提高農村土地及閑置宅基地利用率，加大對閑置土地的處置。據專家估算，隨著城市化進程的加快，中國城鎮居民總數到2020年將增加3億人以上，每年將有 1 500 萬農民進入城市轉為城鎮居民[11]，這種趨勢一方面勢必造成我國城市建設用地更加緊張，另一方面，也將造成我國農村宅基地閑置狀況更加嚴重。周陽等認為，許多農村建新房一般沿公路建設，在居民點周圍擴展，人口逐漸向外圍遷移，居民點內部一些老新舊宅無人利用，往往形成真正意義上的“空心村”[12]。有學者認為我國農村宅基地及住房閑置、進而引發的“空心村”問題十分突出，農村空心化程度由城市核心區向郊區呈梯度分布，與城市核心區域距離呈負相關關系，距離越遠空心化程度越高，平原傳統農業區的“空心村”最為典型，約有1/4～1/3存在村莊空心化問題。據測算，全國農村“空心村”綜合整治，可增加耕地面積的潛力達0.076億hm2。國土資源部的資料也顯示，通過農村土地綜合整治，可新增耕地面積10%～15%[13]。

村鎮規劃管理滯后是農村居民點規模小、布局散亂從而導致用地浪費的主要原因[14]。目前農村居民具有離土不離鄉的特點，農民身份沒有改變，農民生活依然在農村，農村原來宅基地都還保留，承包地也在，為以后養老作準備。農村居名點布局散亂，容積率比較低，土地利用率低，耕地數量質量也下降，農村里大多數房子破舊，基礎設施落后，農民外出務工，形成相對意義的空心村?？招拇逋恋靥幱陂L期未利用狀態，加劇了農村土地的閑置。農村閑置宅基地低效率和空心村土地長期空置是農村閑置土地的重要原因。喻要等認為農村土地閑置可以考慮以戶籍所在地為依據，以人均標準為基準來界定；耕地以墾殖指數和拋荒時間為依據；農村工礦廢棄地及鄉鎮企業、農村學校等建設用地主要以企業或學校的停業時間為準；園地、林地等其他農用地的閑置以實際投入量與產出量之間的一個集約度來作為衡量指標[6]。endprint

農村閑置土地的范圍還包括廢棄的學校、敬老院、工礦廠房設施等集體建設用地，投入后又中斷而廢棄的園地、林地、草地、水域等，以及年久失修廢棄的水利設施用地等造成的閑置。我國農村閑置土地成因和類型的差異造成了閑置土地的多樣性和復雜性，目前還沒有系統全面的管理辦法和治理方法，資金上投入治理也不到位。農村閑置土地的利用難以執行。力度也不大，成效不多。很多地區由于社會、經濟、科學技術等落后方面的原因，造成了大量的土地資源閑置，并沒有得到充分的利用。大面積的土地閑置，不僅帶來了土地資源浪費，而且給社會經濟的發展和土地資源的可持續發展帶來負面影響。

根據閑置土地開發利用辦法，合理科學利用農村閑置土地，對造成損壞破壞的農村閑置土地，通過閑置土地利用整改措施，進行合理開發利用，從而減少農村土地浪費閑置造成的損失。這也是當前土地資源利用和管理中一個重要問題。吳逸越認為，可通過政府引導農民出租其閑置宅基地及地上房屋，在農村開辦養殖場、加工廠等家庭企業，引領農民致富[18]。鄖文聚等認為，可通過農村土地綜合整治，向農村閑置、低效利用土地要發展空間，實現資源合理配置[19]。2015年1月，中共中央和國務院聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，提出對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅等情況，探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地，建設統一的城鄉建設用地市場。土地利用功能上對農耕區的閑置宅基地進行土地復墾，整理成耕地，恢復其土地生產功能性。從土地的自然屬性來說，地勢平坦、坡度較小、水源條件和土質較好的宅基地，此類土地更適合耕種；從土地的社會屬性來說，坐落在耕作區域的零散舊宅基地，此類土地容易復墾，復耕后的耕地集中連片，更有利于耕種[20]。以此，提高土地市場農村閑置土地處理能力。

7 農村閑置土地形成的負面效應

農村土地閑置主要有以下幾個方面負面效應：（1）減少實際的耕地數量；（2）降低社會經濟效益；（3）破壞生態環境質量；（4）影響土地規模經營；（5）與土地供給側背景相違背。因此，研究對農村閑置土地利用與管理問題顯得尤為重要。在農村閑置土地利用問題下努力實現土地的供給側過程改革，對閑置土地提出相應的預防和處理機制。土地的供給側改革目標旨在盤活農村土地市場，促進農村經濟發展，提高農村土地的利用效率，加快土地制度改革，同時，加強農村閑置建設用地的利用管理，提高土地市場閑置土地的處置能力，推動著土地資源的可持續發展。由于供給側經濟下降是不確定性的，影響主要原因不是周期性的，具有結構性，土地的供給側水平也具有結構性、體制性和改革性。經濟水平下降不可能通過短期刺激政策實現經濟增長，而必須通過供給側結構性改革，重塑農村土地結構和經濟發展動力，推動社會進步發展。供給側結構性改革發展成為必然的要求。

8 農村閑置土地處置對策建議

通過對農村閑置土地的數量、質量、分布、形成原因進行科學分析與評價，提出具體的處置辦法建議，制定出科學合理的措施，完善農村閑置土地利用，以緩解土地供求矛盾，既是我國社會發展面臨的壓力，也是當前土地資源改革的重要發展方向。對農村閑置土地的利用，充分發揮土地經濟供給能力、自然生產能力和社會效益，以滿足土地生態平衡要求，提高土地的供給側結構改革能力。以集約節約用地為原則，盤活存量農村建設用地，加快農村土地改革和流轉，出租農村集體土地，提高閑置土地利用率。創新土地管理體制，優化存量土地，從根本上實現土地資源結構改革，集約利用農村土地資源。以盤活農村閑置土地為目標，解決用地供需矛盾，盤活存量建設用地，進一步提高土地利用率。同時加快土地制度改革，提升農村經濟發展，實現農村土地管理制度創新，帶動農村閑置土地的利用發展，充分協調人地矛盾。發揮農村土地結構優化和合理利用布局。加快農村閑置土地利用率，促進資源可持續發展和資源優化配置。以其實現生態效益、經濟效益為目標，發揮土地多功能性、多樣性，實現土地的供給能力。推動農村土地改革，實現土地資源高效利用，提高我國農村閑置土地資源的利用率。從農村閑置土地利用和管理上提出措施與對策：

一是提高土地供應能力，優化土地供應結構。嚴格執行鄉鎮建設用地審批占補平衡制度，實行占一補一政策，且保證耕地和數量平衡，嚴控建設用地增加。嚴格實行建設用地審批，減少鄉鎮企業等對建設用地需求，緩解庫存壓力。優化土地供應結構，減少鄉鎮商品房開發和住房用地的供應。管理目標的重點從新房轉向二手住房、租賃市場，從開發商轉向中介及從業人員轉變等。加快房地產管理機制創新發展等，同時能夠滿足城鎮建設用地供地平衡。通過高標準的土地質量要求和建設用地平衡政策，提高閑置土地和閑置宅基地的利用率，落實需求通道，這也是土地供給側結構性改革的重要內容。實現去產能化、去庫存化，實現土地的節約集約高效利用。

二是加強法律法規宣傳，完善相關法律制度，強化實施的法制化管理，強化公眾參與意識，建立公眾參與制度，強化基層工作人員責任意識。明確基層工作人員責任制，與年度考核和獎懲相掛鉤，對因工作不力造成農用地閑置土地并且達到一定標準面積的，適當給予懲罰，依法處置閑置土地。同時，獎勵遏制農用地閑置工作突出的地區和個人，獎勵形式以增加技術培訓、機械設備、農資等物質獎勵為主，以資金獎勵為輔，建立長久有效機制，減少農用地閑置和土地面積的閑置。

三是加強農村土地綜合整治，針對環境破環型農村閑置土地，強化土地的生態綜合整治效益；針對資源枯竭型和環境保護型的農村閑置土地，提高土地資源利用效率；開展農村閑置宅基地整治與改造，推行宅基地有償使用，建立閑置宅基地退出制度；提高農村土地質量和數量，對農村閑置土地開展整治，充分利用未利用地、荒廢土地，拓展城鄉未利用的建設用地空間。積極開展推進土地置換政策；針對鄉鎮閑置用地，加快“僵尸企業”分類有序處置，盤活產能退出企業存量的土地。對鄉鎮企業的閑置或低效利用的原則上不再供應新增建設用地和工業用地為依據，對產能過剩農村項目一律不予辦理供地手續，倒逼促進經濟結構轉型升級。發揮閑置土地的利用空間，發揮土地利用效益、經濟效益和生態效益，以及提高農村土地利用率和土地生態功能價值。編制土地利用規劃的同時，實行科學規劃、合理利用、實現有效保護國土資源和實施最嚴格耕地保護制度等有效途徑相結合。應加強村莊布點規劃，推進新農村建設工程，逐步調整村莊布局，規劃審批后要嚴格執行。對規劃用途為農用地，耕種條件未被破壞的地區，應當恢復耕種；不適宜耕種的，應當改為其他農用地加以利用，以提升土地的供給側為目標，減少農村閑置用地。endprint

四是加強農村閑置土地的信息化管理，通過建立農村閑置土地管理信息系統，加強對農村土地的監控。采用3S技術和計算機網絡技術，對農村閑置土地的類型、數量、質量、時間，空間分布、生態環境、利用現狀、動態變化等進行科學描述，在三維空間內進行定性、定量和定時分析方法，向有關部門提供實時信息，為農村閑置土地提供有效預防、及時發現、合理科學利用處置和提供土地技術依據和決策支撐。

五是支持新產業新常態。通過將村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地采取入股、聯營、招標等方式，鼓勵租賃方式或先租后讓、租讓結合等利用方式，重點支持鄉村休閑旅游、養老等產業和農村“三產”融合發展。支持閑置土地再利用，同時利用農村生態旅游，發展農村地區物流產業，合理利用農村閑置宅基地，減少農民外出務工次數，推進農村地區產業發展，促進經濟結構轉型升級，推動閑置土地的利用率。支持新產業新業態，鼓勵農民利用閑置的土地發展當地特色產業，帶動經濟發展。實行土地利用計劃差別化管理，對土地實行分區政策，優先保障發展新興農村產業支持、以產業帶動經濟發展，減少農民外出務工次數，合理利用農村閑置土地。對重點基礎設施、生態項目、民生項目及扶貧攻堅工程項目用地重點支持。加大異地扶貧政策，對農村經濟落后地區或自然災害地區，采取搬遷制度，對災害地區的農村土地利用，采取對農民建房上樓建農民公寓、自然村撤并等形式，利用農村土地，改善農村環境，同時改善農民住宅生活條件。對整理搬遷后閑置宅基地和未利用閑置土地，實施規模經營，更好地提高土地的利用率，提升土地的質量和數量，改善農民的生活水平，也是建設社會主義新農村的重要要求。

六是加強農村閑置土地處置的行政措施。采取行政措施遏制土地拋荒，工作部門績效和年度考核掛鉤，鼓勵發展農業生產，確保農村耕地糧食安全，并加大農村閑置土地的處置力度，收回閑置建設用地和低效利用的農用地。收回農村閑置宅基地，對于農民主觀沒有耕作或者因災害沒有耕作，致使其荒蕪一季以上或雖然在耕作，但效益較其他條件相同的農用地低，都可以認定為閑置的農用地。對認定為閑置的耕地，取消農資綜合直補和糧食直補，遏制農民耕地拋荒問題。要加強農村閑置土地綜合復墾，復墾的土地還可向上爭取按比例的置換折換成建設用地指標或者經濟補助，壯大村級集體經濟實力。通過村莊搬遷、撤并的方法把那些規模較小、自然村多、居住分散的村集中到居民點，形成中心村，促進居民向中心村、中心鎮集中居住，減少水、路、電等公共基礎設施重復建設對耕地和建設用地的占用。提高農村土地和閑置土地利用率。再次加大新農村建設力度，按照所處區位，地勢，自然狀況進行合理規劃，因地制宜，實現農村土地資源可持續發展，合理利用處置好農村閑置土地。

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