提升京津冀農村基層治理的幾個著力點
——以公共服務均等化為視角

宋曉敏 陳 敏

提升京津冀農村基層治理的幾個著力點
——以公共服務均等化為視角

宋曉敏 陳 敏

在推進京津冀協同發展過程中，農村基層治理的難題和癥結在于公共服務不均衡。要推動農村基層治理，就要實現公共資源的有效供給和均衡分配，提升治理主體能力以及推動治理的制度化、法治化，從而形成適合本地實際的、可持續發展的治理路徑和模式。

京津冀 農村 基層治理

京津冀農村基層社會治理面臨基本公共服務以及公共資源差距較大、鄉村治理主體間缺乏有效溝通等主要問題

基本公共服務差距較大導致的治理難題。基本公共服務方面存在的差距主要反映在城鄉差距，先發展地區與后發展地區、核心區與外圍區域之間的差距等。京津冀由于地理條件及歷史因素，形成了北京、天津兩大城市較為發達，河北發展相對滯后的情況，河北在基本公共資源和公共服務方面與京津相比存在較大差距。

基本公共資源和公共服務方面存在的先天差別，導致農村基層社會治理過程中存在一些特殊矛盾和問題，集中體現于教育、醫療衛生等涉及民生的基本方面。尤其是農村和城市在基本公共服務方面的差距有加大的趨勢，這就導致了農村教育、醫療衛生乃至交通等基本公共物品和服務的短缺。比如越來越多的行政村不再開辦小學，不少村里只有條件比較簡陋的衛生所，中心鄉鎮和縣城才有醫院等。這些基本公共服務和公共資源的不均等分布，給農民生活帶來了很多不便。

基層政府治理能力有待提升的問題。基層政府正由原來的全能型政府向服務型政府轉變，但是在角色轉變的過程中，還存在一些不適應。當手中不再擁有較大的行政權力，尤其是財稅方面權力的時候，基層政府在提供公共管理和服務方面就出現了方向不明、主體責任不夠、政策指向不清晰的問題。基層政府如何更好地促進村民實現有序自治，如何更好地調節村中的利益和矛盾，是凸顯基層政府治理能力、全面推進社會主義新農村建設的關鍵。

鄉村治理主體之間缺乏有效的聯通協調。農村基層治理需要政府發揮主導作用，尤其是要處理好基層政府和地方社會組織的關系。基層政府尤其是鄉鎮政府肩負著提供鄉村基本公共服務的職責，但是由于現代公共服務多元化的發展趨勢，基層政府在變革創新能力、治理績效等方面面臨的挑戰越來越大。京津冀三地的公共服務政策存在差異、同質性不高，政策對接和協同還有一些困難，導致治理主體間信息、政策、創新等方面難以有效溝通和協調。京津冀的農村還存在發展差異化不明顯、同質競爭的問題。

京津冀協同發展戰略給農村基層社會治理帶來的歷史機遇

京津冀協同發展戰略將為推動三地公共資源和公共服務均等化帶來機遇。長期以來，困擾京津冀發展的瓶頸就是三地的公共資源和公共服務存在巨大差距，公共政策難以協同推進和實施，影響了三地資本、人才和技術等經濟要素的積極流動，甚至出現了環京的京西貧困帶，形成了發展差距。京津冀協同發展給實現基本公共資源和公共服務均等化帶來了機遇。基本公共服務均等化將為三地深入推動協同發展注入強大的動力，從根本上帶動經濟要素的合理有序流動，縮小三地發展差距。

京津冀協同發展戰略將有序解決農村基層治理中的“公地悲劇”問題。京津冀協同發展戰略的內核是要實現一體化，而在市場經濟發展之后，農村的個體化和私人化在經濟領域迅速影響到了農村的公共事務，村民對村莊的集體事務普遍缺乏關注的熱情，更多關心自身的利益，京津冀協同發展將為村莊的公共治理提供另外一種可能，重新喚起村民對集體事務的關注，尤其是調動和吸引“新鄉賢”參與村莊集體事務治理的積極性，將為提升農村治理水平帶來更多的人才。

京津冀協同發展將為農村基層治理提供制度發展空間，從而形成可持續發展的長效機制。制度供給是京津冀協同發展戰略給農村基層治理帶來的新影響。三地協同發展為農村基層治理的制度創新提供了現實條件，在解決基本服務均等化、協同治理、一體化治理的過程中有效提升治理績效，迫切需要制度供給和支持。

提升京津冀農村基層治理水平的可能路徑

全面推動實現三地基本公共服務均等化。推進治理均等化過程中的關鍵問題，是供給短缺與農村日益增長的公共服務需求之間的矛盾。京津冀協同發展的過程是推進基本公共服務均等化的過程，在這個過程中如何推動基本公共服務的供給是關鍵問題。目前，影響基本公共服務提供的核心問題，是實現公共資源的權威性和均衡性分配。因此，需要著力解決基本公共服務供給過程中遇到的障礙，實現公共資源的均衡有效供給。

找尋有效的治理路徑，形成適合本地區的治理機制。治理的關鍵是機制問題，完善社會治理機制是京津冀協同發展、實現基層有效治理的關鍵和根本。治理路徑的選擇要依托本地的實際情況，確定治理的重點突破口，形成可持續的政策和機制。珠三角和長三角一體化程度較高的區域，在基本公共服務方面很好地調動了第三方的積極參與和協同聯動，政府、居民和社會組織都較好地履行了自己的職責，形成了發達都市群和市場化程度較高的治理模式。相比而言，京津冀地區由于特殊的政治、文化和地理因素，在基層治理的過程中，政府要充分發揮主導作用，積極調動公民和社會組織的積極性和主動性，逐步探索適合本地區的農村基層治理模式，形成成熟完善的農村基層治理機制。京津冀協同發展的過程中要處理好頂層設計、機制建設完善以及多元主體互動的關系。

改善治理主體動力不足、能力不足問題，從根本上建設服務型政府。京津冀協同發展中的關鍵，是要解決治理主體即地方政府當前面臨的動力和能力不足的問題。基層政府在京津冀一體化中的職能定位、行政能力都需要有新的思考，需要創造性地解決新出現的問題。地方政府不僅要提供基本的公共服務，還要積極引導社會組織參與到基層治理過程中來，調動其積極性和創造性，實現治理主體間有效的溝通和合作，解決公共資源不足帶來的一系列問題。這對于當下的京津冀農村基層政府提出了更高的能力要求。因此，政府的能力建設要突出公共服務的提供能力、治理主體間的協調和聯動能力、制度的建設能力，這些能力是當前京津冀農村基層政府需要提升的基本能力。

積極培育公共服務的第三方，提升公共服務的市場化供給能力。相較于市場經濟發達的長三角和珠三角，京津冀在農村基層治理過程中存在較為突出的第三方主體培育不足、參與不足、公共服務市場化程度低的問題。基本公共服務絕大部分是要由政府提供，但是發達的市場化公共服務不僅僅是由政府提供，而且要依托多元的主體，尤其是社會組織的優勢，為基層提供公共服務，從而形成一套完整成熟的基層治理體系。從京津冀當前的實際出發，在協同發展的過程中，合理引導、積極培育第三方組織，比如農村的理事會，各種養殖業、種植業協會等，都可以在基層治理中發揮獨特的作用。

（作者分別為河北省中國特色社會主義研究基地研究員；唐山學院經濟管理系副教授）

【注：本文系河北省科技廳軟科學項目“京津冀協同發展中的農村基層社會治理對策研究”（項目編號：15456130）的階段性研究成果；“京津冀協同治理視角下的唐山市基層社會治理機制創新”（項目編號：14140207a）的階段性研究成果】

①《京津冀協同發展目標：到2030年一體化格局基本形成》，新華網，2015年8月23日。

②《京津冀協同發展將資源環境承載力作為剛性約束》，新華網，2015年8月23日。

③《京津冀協同發展規劃明晰 三省市明確功能定位》，新華網，2015年8月24日。

④《深入推進京津冀協同發展 積極落實〈規劃綱要〉》，新華網，2017年2月20日。

⑤《歷史性工程 歷史性一步——京津冀協同發展3周年實地探訪記》，人民網，2017年2月20日。

責編/賈娜 美編/于珊

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